國民小學教育經費基本需求指標與權重體系之建構研究

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(1)國立臺中教育大學教育學系碩士論文. 指導教授：侯世昌博士. 國民小學教育經費基本需求指標與權重體系之建構研究. 研究生：江立琦撰. 中華民國九十六年六月.

(2) 摘. 要. 本研究旨在探究國民小學教育經費基本需求指標與權重體系。本研究運用文獻分析以及問卷調查法探究國民小學教育經費基本需求指標，並以層級分析程序法（A n a lyticHierarchyProcess ）來建構指標的相對權重。首先以文獻分析進行探討，形成國民小學教育經費基本需求指標之架構。問卷調查方面，分為兩個階段，第一階段問卷調查在獲致並整合學者專家意見，藉以決定國民小學教育經費基本需求可用指標，以研究者自編之「國民小學教育經費基本需求可用指標」調查問卷為研究工具，採立意取樣方式，研究對象為教育學者專家、教育行政人員以及國民小學校長，共計選取 47名評定者，統計方法採用次數分配與百分比。第二階段問卷調查運用層級分析程序法探求指標間之相對權重，透過研究者自編之「國民小學教育經費基本需求指標相對權重」調查問卷，採立意取樣方式，研究對象為教育學者專家、教育行政人員以及國民小學校長，共計選取 36名評定者，統計方法採用層級分析程序法進行指標權重分析。. 根據文獻探討以及問卷調查之結果，本研究獲致以下結論：一、國民小學教育經費基本需求需符合「實現水平公平原則」、「維持學校基本營運」、「促進教育機會均等」，以達到「教育經費適足性」之理想。二、「國民教育經費基本需求指標」結構上包含有「學生基本需求」、「人力資源配置需求」、「學生特殊需求」以及「學校特殊需求」等四項第一層級指標。三、國民小學教育經費基本需求第一層級「學生基本需求」指標項下包含有「學生在學人數」、「普通班每班人數」、「校舍間數」、「教學之樓地板面積」、「行政之樓地板面積」、「圖書室館藏數」以及「廁所間數」等七項第二層級指標。四、國民小學教育經費基本需求第一層級「人力資源需求」指標項下包含有「教師總數」、「教師平均任教年資」、「碩士以上學歷教師」、以及「專職行政人.

(3) 員人數」等四個第二層級指標。五、國民小學教育經費基本需求第一層級「學生特殊需求」指標項下包含有「學生特殊需求」項下指標，包含有「特殊教育班級數」、「特殊教育課程」、「低收入學生數」、「低教育成就學生」、「身心障礙學生」、「隔代教養家庭人數」、「單親家庭人數」以及「中輟生人數」等八個第二層級指標。六、國民小學教育經費基本需求第一層級「學校特殊需求」指標項下包含有「學區所在地」、「學校班級數」、「教師流動率」、「校地面積」以及「經鑑定之危險建築」等五個第二層級指標。. 本研究根據上述結論，針對教育單位及未來研究提出建議，俾供將來推展評估國民小學教育經費基本需求指標之參考。. 關鍵字：教育經費、教育經費基本需求指標、指標權重.

(4) The Constructing of the Basic Need Indicators of the Elementary School Education Budget and their Weightiness Li－Ci Jiang Abstract The study aimed to explore the basic need indicators of the elementary school education budget and the weightiness among those indicators. This study included document analysis, survey method with a questionnaire, and the analytic hierarchy process(AHP) that constructed the weightiness among those indicators. The purpose of document analysis was aimed to construct the initial framework of the basic need indicators of the elementary school education budget. The questionnaire was developed through two stages: first, the author developed the questionnaire in order to confirm the framework of the basic need indicators of the elementary school education budget. The participants, selected by purposive sampling, consisted of 47 samples which were from educational experts, staffs from educational administration agencies and elementary schools. Data were analyzed by descriptive analysis. Second, the author developed the questionnaire based on the previous results and AHP, in order to construct the weightiness among those indicators. The participants, selected by purposive sampling, consisted of 36 samples which were from educational experts, staffs from educational administration agencies and elementary schools. Data were analyzed by analytic Hierarchy Process. The conclusions of this study were as follows： 1. The connotations of the elementary school educational budget are "carry out the horizontal equity principle", "the basic operation of the maintenance school", "promote equal education opportunity", and "reaches the education budget.

(5) adequacy". 2. Building up the basic need indicators of the elementary school education budget contains four type of indicators in the first-level："student basic need", "human resource allocation need", "student special need " , and "the school special need". 3. The basic need indicators of the educational budget “student basic need” of the first-level included seven aspects. 4. The basic need indicators of the educational budget “human resource allocation need” of the first-level included four aspects. 5. The basic need indicators of the educational budget “student special need” of the first-level included eight aspects. 6. The basic need indicators of the educational budget "the school special need" of the first-level included five aspects. According to the conclusions of this study, the basic need indicators of education budget in Taiwan’s elementary school are constructed. Moreover, some suggestions for educational administration agencies and further research are proposed made in this study. Key words：educational fund, basic need indicator of education budget, weightiness.

(6) 目次第一章. 緒論………………………………………………………1. 第一節研究動機………………………………………………………1 第二節研究目的與待答問題…………………………………………5 第三節名詞釋義………………………………………………………5 第四節研究方法與步驟………………………………………………7 第五節研究範圍與限制………………………………………………9. 第二章. 文獻探討…………………………………………………1 1. 第一節教育經費基本需求之內涵……………………………………1 1 第二節國民教育經費基本需求指標…………………………………3 1. 第三章. 研究設計與實施…………………………………………5 1. 第一節研究架構………………………………………………………5 1 第二節研究對象………………………………………………………5 2 第三節. 研究工具………………………………………………………5 5. 第四節. 實施程序………………………………………………………6 3. 第五節. 資料處理………………………………………………………6 4. 第四章. 研究結果與討論…………………………………………6 9. 第一節國民小學教育經費基本需求指標可用性調查結果分析……6 9 第二節. 第五章. 國民小學教育經費基本需求指標相對權重調查結果分析 1 02. 結論與建議 ……………………………………………113. 第一節. 結論 …………………………………………………………1 13. 第二節. 建議 …………………………………………………………1 16.

(7) 參考文獻中文部分……………………………………………………………… 1 2 2 西文部分……………………………………………………………… 1 2 6. 附錄附錄一國民小學教育經費基本需求指標與體系權重之建構研究可用指標調查問卷……………………………………………… 12 9 附錄二國民小學教育經費基本需求指標與體系權重之建構研究指標權重調查問卷……………………………………………… 13 6.

(8) 表次表 21聯合國教育科學文化組織之教育經費基本需求要素、指標………3 3 表 22英國地方教育當局教育標準費用評估因素…………………………3 6 表 23國民小學教育經費基本需求調查表內容分析………………………4 3 表 31教育經費基本需求指標可用性參與評定專家背景資料……………5 3 表 32教育經費基本需求指標相對權重調查參與評定專家背景資料……5 4 表 33國民小學教育經費基本需求指標之內容架構………………………5 6 表 34名義尺度劃分之意涵…………………………………………………6 6 表 41第一層級指標可用性調查百分比分析摘要…………………………7 1 表 42第一層級指標修正對照摘要…………………………………………7 2 表 43學生基本需求項下指標可用性調查百分比分析摘要………………7 5 表 44學生基本需求項下指標修正對照摘要………………………………7 8 表 45人力資源配置需求項下指標可用性調查百分比分析摘要…………8 1 表 46人力資源配置需求項下指標修正對照摘要…………………………8 3 表 47學生特殊需求項下指標可用性調查百分比分析摘要………………8 5 表 48學生特殊需求項下指標修正對照摘要………………………………8 9 表 49學校特殊需求項下指標可用性調查百分比分析摘要………………9 2 表4 10學校特殊需求項下指標修正對照摘要 ……………………………9 6 表4 -1 1國民小學教育經費基本需求指標權重調查問卷一致性檢驗分析 1 0 3 表4 12國民小學教育經費基本需求指標權重調查問卷評定者背景……1 0 3 表 41 3第一層級指標權重分配與排序摘要 ……………………………1 0 4 表4 14學生基本需求指標項下指標權重分配與排序摘要 ……………1 0 5 表4 15人力資源配置需求指標項下指標權重分配與排序摘要 ………1 0 6 表4 16學生特殊需求指標項下指標權重分配與排序摘要 ……………1 0 8.

(9) 表4 17學生基本需求指標項下指標權重分配與排序摘要 ……………1 0 9 表4 18國民小學教育經費基本需求指標整體權重分配摘要 …………1 1 0.

(10) 圖次圖 11研究流程 ………………………………………………………………8 圖 21學校教育經費需求層次圖……………………………………………4 5 圖 31研究架構………………………………………………………………4 9 圖 32國民小學教育經費基本需求指標體系之階層關係…………………5 5 圖 33國民小學教育經費基本需求第一層級指標階層架構……………… 5 9 圖 34學生基本需求項下指標架構…………………………………………5 9 圖 35人力資源配置需求項下指標架構……………………………………6 0 圖 36學生特殊需求項下指標架構…………………………………………6 1 圖 37學校特殊需求項下指標架構…………………………………………6 1 圖 41國民小學教育經費基本需求第一層級指標階層架構………………7 2 圖 42學生基本需求指標階層架構…………………………………………7 9 圖 43人力資源配置需求指標階層架構……………………………………8 3 圖 44學生特殊需求指標階層架構…………………………………………9 0 圖 45學校特殊需求指標階層架構…………………………………………9 7 圖 46國民小學教育經費基本需求整體指標架構…………………………9 9 圖 47第一層級指標分配長條圖 …………………………………………1 0 4 圖 48學生基本需求指標項下指標權重分配長條圖 ……………………1 0 6 圖 49人力資源配置需求指標項下指標權重分配長條圖 ………………1 0 7 圖 41 0學生特殊需求指標項下指標權重分配長條圖 …………………1 0 8 圖 41 1學校特殊需求指標項下指標權重分配長條圖 …………………1 0 9 圖 41 2國民小學教育經費基本指標整體權重分配圖 …………………1 1 2.

(11) 第一章緒論本研究主要目的在探究我國國民小學教育經費基本需求指標與權重體系，提供教育經費編列相關單位參考，以協助對於我國國民小學教育經費的內涵更加合理和制度化。本章首先敘述研究動機和目的，其次解釋本研究之待答問題及名詞釋義，最後針對研究方法與流程及研究範圍與限制進行說明。. 第一節研究動機教育為立國之本，而各項教育活動的推行，皆需經費的支持，正所謂「巧婦難為無米之炊」，W.F.Rosentengel 曾云：「教育經費如同教育活動的脊椎，謀教育正常發展需要有適量的經費予以支應」(引自蓋浙生， 1999)。過去，我國教育發展受到憲法的保障，但長久以來教育財政制度仍存在許多問題，像是教育資源分配不均、由財政貧瘠的地方政府負責支出龐大的國民教育經費，以及因補助制度不健全造成忽視教育財政需求等困境。近年來，隨著國內外教育改革聲浪的進行，出現許多強調權力下放、績效責任的改革模式影響教育財政發展。我國教育財政制度亦隨著憲法增修條文第十條的訂定，凍結第一六四條對於教育經費編列比率的保障，以及教育基本法、教育經費編列與管理法等相關法規的變革，對我國教育環境帶來衝擊。. 我國政府財政緊縮下，屬於國家公共支出一部分的教育經費，其使用效率逐漸開始受到廣泛的討論。過去教育經費的分配使用受到《財政收支劃分法》的規範之下，常遭人詬病的是教育經費的編列因未考慮學校和學 1.

(12) 生的需求，造成經費使用缺乏效率情形，以及經費支出未能和教育品質互相連結(陳麗珠，1998)。日本學者市川昭午認為教育財政改革的目的，在消極面應是要在不損及平等原則的前提下，進行效率化的改革；但在積極面，整個教育財政改革應該著眼於教育改革目標，以改善教育環境，催化教育改革（轉引自林全、王震武與林文瑛，1996）。因此，目前我國教育發展的重要課題之一，係要如何針對我國教育經費執行效率不佳、缺乏連結教育品質和顧及平等問題，參考其他先進國家作法並訂定出具體可行的教育經費基本需求，並加入教育理念和績效責任的概念，以制定一套大眾所認可的教育經費分配方式。. 在教育經費的分配使用應連結教育目標和教育品質的觀點逐漸受到重視，為了彌補過去教育經費使用效率不彰的問題，亦兼顧平等原則，教育經費基本需求的概念因此而產生，我國《教育經費編列與管理法》自2001 年開始實行，並於法條之中首度加入有關於教育經費基本需求的討論，然而實行至今，相關研究指出仍存在有制度不健全、教育經費基本需求定義及內涵不明等問題有待解決(王立心，2004；賴淑娟，2001；顏玉如，2001)。. 探究上述困境背後的原因，即在於我國目前對於教育經費的投入層面未能加以分析，在教育經費的基本需求指標與權重體系尚未明確化之下，無法在教育的投入和產出之間達到最佳狀態。近年來，各種的教育改革方案強調應以學生為主體，以培養學生的基本能力，提供學生最適宜的教學環境及產生較高的教學成效(行政院教育改革審議委會，1996)。也由於學校本位管理理念的形成，故學生和學校的需求和發展已逐漸受到重視。蓋浙生(1999)指出在分配上應考量社會大眾對於教育的需求，依據教育政策與成本分析結果，訂定優先順序或取捨，並推估各類教育的經費基本需求，以作為合理分配經費之依據。事實上以需求為本位的經費 2.

(13) (needs-based funding)，因其結合教育經費與教育結果，可達到替教育經費把關的績效責任，故符合目前我國教育發展趨勢。國民小學教育係國民之權利和義務其關乎大眾之權益，其重要性自不待言，惟檢視我國的教育經費編列的方式來看，似乎都只著重在投入層面，較少關注於真正的實際需求面，也因目前我國對於小學教育經費基本需求內涵仍未有一致的統整和共識，故有必要針對國內外教育財政學界對於教育經費基本需求之看法，以及我國國民小學教育經費基本需求之內涵進行探究，可確保教育經費的編列能夠有效連結學校和學生的實際需求，並符合自由、平等、效率和充足等原則，使得我國未來進行教育經費編列能有依循方向，此乃本研究動機之一。. 依據『教育經費編列與管理法』第十條的精神，我國的教育經費基本需求，應考量各地區所在位置等成本因素訂定計算基準。而早在教育經費編列與管理法立法通過之前，教育部曾於 2000 年委託學者專家，進行各級教育經費基本需求之計算（蓋浙生、張鈿富、陳麗珠、王如哲、王保進、吳政達，2001）。然而行政院教育經費基準委員會在 2002 年計算各級教育預算數額時，並未完全採納該研究之建議方式，原因在於國家近年來的經濟發展趨緩，在財政情況惡化和資源緊縮之下，其試算結果所需額度超出政府在教育部門之分配額度，且因其採用網路調查方式，故在其研究結果有所限制。由此可知，目前仍有必要對於我國教育經費基本需求指標內容持續進行研究。. 再者，王立心(2004)以《教育經費編列與管理法》訂定後所建構的教育經費編列與分配模式，檢證該法實施前後不同分配模式下，國民教育經費分配的公平性與適足性，結果顯示現行法定模式編列之國民教育預算，與縣市實際需求仍有落差。探究其原因可知，我國因教育經費基本需求指 3.

(14) 標尚未確定，亦缺乏最基本的需求指標建構相關研究資料，造成中央和地方政府無法進行推估和協商，以致教育經費的編列無法反應個別縣市的特殊情況和需求。目前我國依照教育經費編列與管理法進行教育經費基本需求的推估，仍以人事費、辦公費、修繕費等為基本需求項目，這是妥協於現行編列預算的作法(王立心，2004)。為了正確的估算我國國民小學教育經費基本需求，除了應先確實釐清國民教育經費基本需求內涵之外，如何以此發展出具體的教育經費基本需求指標，乃是發展適合我國教育經費基本需求最根本的課題之一，因此若能有客觀教育經費基本需求指標的建構，除了可藉此幫助瞭解學校現況，相信亦有助於未來進行教育經費基本需求補助公式的建立，進行合理的教育資源分配，此為本研究動機之二。. 近年來，隨著教育經費編列與管理法的制定，驗證台灣教育經費基本需求現況者不乏其人(王立心，2004；林清章，2003；洪佩圓，2001；陳麗珠，2002；顏玉如，2001；顏泳禛，2003；蓋浙生等人，2001；劉蕙敏， 2001)，這些研究對於教育經費基本需求的問題，均提出不少意見。但細究其內容，因著重在現行會計科目之下進行我國整體教育經費基本需求計算模式的建構，較少對於教育經費基本需求內涵和指標進一步進行討論；或因聚焦於單一地區，無法對於我國國民小學教育經費基本需求之整體要素進行瞭解；或因教育經費基本需求指標之建構在學校層面著重於國高中、高職，在小學部分則較為不足。若以我國國民小學為研究層級進行國民小學教育經費基本需求指標相對權重之探討，或能有異於現有資料的研究結果，發展出基本需求指標之相對重要性，有效協助達成教育經費使用的效率原則，並對於中央和地方推估教育經費基本需求提出建議，此為本研究動機之三。. 4.

(15) 第二節第二節研究目的與待答問題壹、研究目的根據上述研究動機，本研究之研究目的如下：一、分析國民小學教育經費基本需求內涵。二、探討國民小學教育經費基本需求指標。三、建構國民小學教育經費基本需求指標之權重。. 貳、待答問題根據研究動機與目的，本研究擬答之待答問題如下：一、國民小學教育經費基本需求內涵為何? 二、國民小學教育經費基本需求指標為何? 三、國民小學教育經費基本需求指標之相對權重為何?. 第三節名詞釋義本節針對研究中的重要名詞或概念加以界定，俾使其意義更明確，分別敘述如下：. 一、教育經費本研究所指的「教育經費」依 2000 年 12 月 13 日公布的「教育經費編列與管理法」第二條之規定，係指中央及地方主管教育行政機關與所屬教育機構、公立學校，由政府編列預算，用於教育之經費。二、教育經費基本需求指標本研究所指之「教育經費基本需求指標」，係指會影響學校達到正常 5.

(16) 營運發展、達到水平和垂直公平以及特定學習成果和營運績效等目標，所需具備教育經費之基本變項。經由指標檢核所提供的相關教育資訊，可以具體描述、分析或判斷學校教育經費基本需求所達成的情形，以作為改善的依據。為了檢視學校內的資源結構，根據本研究結果，國民小學學校運作的需求層面，包括學生基本需求、人力資源配置需求、學生特殊需求、學校特殊需求等四個層面。在本研究中，教育經費基本需求指標係以國民小學為主，以學校層級為適用對象，依指標屬性的四個層面作為第一層級指標，並各自統攝若干第二層級指標，用以衡量整體學校教育經費基本需求。. 三、指標權重「指標權重」係指該指標在指標體系同級同組指標中的相對重要程度。而在指標體系中，運用下層多種變項的分數藉以預測上層指標變項的分數時，衡量下層變項相對重要性即為「指標權重」，而各層級中各組指標的相對應權重分配，即組成整體指標權重體系。本研究中，「國民小學教育經費基本需求指標相對權重」的建構，係應用層級分析程序法 (Analytic Hierarchy Process, AHP)，透過「國民小學教育經費基本需求指標與體系權重之建構研究」指標權重調查問卷所得之資料，分析各層級指標變項之相對應權重數值所構成之權重體系即為「國民小學教育經費基本需求指標權重體系」。. 6.

(17) 第四節研究方法與步驟壹、研究方法本研究運用文獻分析與問卷調查法建構國民小學教育經費基本需求指標，並輔以層級分析程序法建構指標相對權重，茲就研究方法說明如下：. 一、文獻分析本研究藉由相關文獻資料的收集、研讀、整理與分析，以瞭解教育經費基本需求之概念。主要蒐集文獻有三：其一是教育經費基本需求理論與研究文獻；其二是教育經費基本需求指標現況相關文獻；其三是指標建構方法論之相關文獻。綜合上述文獻內容，以瞭解教育經費基本需求之概念，再轉化國內外對於基本需求之應用，作為研究工具編製、研究結果討論之依據。. 二、問卷調查法本研究問卷方面，主要分為兩個階段，第一階段問卷調查的目的，在於強化層級結構指標體系之效度並藉以決定可用指標。依據前述文獻探討所得，設計「國民小學教育經費基本需求指標可用性」調查問卷，並選定教育學者、教育行政人員以及國民小學校長等作為問卷調查對象，實施問卷調查，由此蒐集國民小學教育經費基本需求指標體系建構意見。隨後再就調查所得資料進行刪除、合併或修正等程序，作成各級指標判斷選定，建構出國民小學教育經費基本需求指標體系，以作為後續階層分析程序法) 調查研究之用。. 第二階段問卷調查的目的，則主要在探求指標間之相對權重，以第一. 7.

(18) 階段修正完成之國民小學教育經費基本需求指標為內容，編製「國民小學教育經費基本需求指標相對權重」調查問卷，並以選定的教育學者專家、教育行政人員以及國民小學校長作為問卷調查對象，進行指標相對權重調查，以獲取國民小學教育經費基本需求指標之相對權重分配。. 貳、研究步驟以下茲就前述研究方法之說明，歸納本研究實施流程，如圖 1-1 所示：蒐集、閱讀、分析、歸納國內外相關文獻. 決定指標架構並編製「國民小學教育經費基本需求指標可用性」調查問卷. 寄發「國民小學教育經費基本需求指標可用性」調查問卷. 回收可用性調查問卷進行資料間分析確定指標可用性及指標內涵架構. 編製「國民小學教育經費基本需求指標相對權重」問卷. 回收問卷進行資料分析確定指標相對權重，進行結果討論. 形成研究結論. 圖 1-1 研究流程. 如圖 1-1 所示，本研究首先廣泛蒐集相關文獻並進行文獻探討，其次 8.

(19) 以文獻探討結果為基礎，初擬國民小學教育經費基本需求指標與層級體系，隨即以問卷調查教育學者專家、主管學校行政機關人員以及國民小學校長三者對指標與層級體系適切之看法，待上述評定人員及指導教授的修正確認後，建立 AHP 之相對權重調查問卷，復次進行第二次的問卷填寫，將所得資料透過 Expert Choice 軟體進行檢驗及分析，進而求出各層面指標之相對權重，最後根據此一結果提出適當之結論與建議。. 第五節研究範圍與限制壹、研究範圍茲就本研究之研究範圍說明如下：一、就研究地區而言：本研究以臺灣地區二十三縣市之公立國民小學為研究地區。. 二、就研究對象而言：本研究之研究對象包括下列三類：（一）學者專家：學者專家以具有博士學位，熟悉國民小學學校教育領域工作者。（二）主管教育行政機關人員：係指臺灣地區二十三縣市負責國民小學業務的縣市教育局之局長、副局長以及國民教育課課長。（三）國民小學校長：係指臺灣地區二十三縣市公立國民小學校長。. 三、就研究內容而言：本研究旨在探討我國國民小學教育經費基本需求，使用問卷調查方. 9.

(20) 式，其包含二部分，第一部分為國民小學教育經費基本需求可用指標之調查，第二部分為國民小學教育經費需求指標相對權重之調查，進行國民小學教育經費基本需求指標體系之建構。. 貳、研究限制一、就研究設計而言：本研究在國民小學教育經費基本需求指標可用性研究部分，採用自陳量表為測量工具。而其可能受到社會期許以及個人好惡的影響，而流於主觀，故本研究之研究結果可能有誤差存在的情形。此外，本研究在國民小學教育經費基本需求指標相對權重之建構方面，因採用層級分析程序法的應用，以建構指標間之相對權重，因其基本內涵為態度主觀權重之一種，難以完全排除應用上之限制。. 二、研究對象而言：由於本研究所進行國民小學教育經費基本需求指標可用性及相對權重的評定具有專業性，故研究對象並無包含所有學校教育的利害關係人（主管教育行政機關人員、校長、學校行政人員、教師、學生、家長以及社會大眾）。本研究將研究對象範圍界定為與學校教育有關且具備教育專業知識者共三類人員，而基於研究對象之專業性考量，以及研究者之時間、人力等因素，本研究採取立意取樣方式，以學術與實務為取樣原則，抽取具有專業素養和背景之樣本進行調查，但仍難以避免取樣客觀性之質疑，可能因此造成研究結論偏誤。. 10.

(21) 第二章文獻探討本研究旨在對於我國國民小學教育經費基本需求內涵、指標及權重體系進行探討，本章共分為二節，首先分析教育經費基本需求之內涵；其次，分析國民教育經費基本需求指標，以建立本研究架構和供作研究結果討論的依據。. 第一節教育經費基本需求之內涵. 本節將從教育經費的基本概念以及教育經費基本需求定義二方面，探討教育經費基本需求之內涵：. 壹、教育經費編列的基本概念以下茲就我國教育經費編列的發展背景、教育經費編列的重要原則，以及需求本位教育經費分配的功能進行說明，以瞭解我國教育經費編列之發展過程和教育經費基本需求之重要概念。. 一、我國教育經費編列的發展背景我國教育經費係在各項法律條文的明確規範下運作，故欲進行教育經費編列的討論，應先針對規範教育經費編列相關法規的演變歷程、改革內涵以及未來我國教育經費編列之改革趨勢加以探討，藉此瞭解過去的發展經驗及現況。. (一)教育經費編列相關法規之演變歷程政府對於教育經費編列政策的作法及重視程度，可以從教育經費編列 11.

(22) 法規的演變中得知。顏玉如(2001)指出，我國教育經費預算分配法之演進可分為三階段: 1.教育預算保障期首先，我國自立憲以來，對於教育經費的編列和比例保障等皆有明文的法令規定，可從此看出主政者藉此強調對教育發展的重視。在 1997 年以前，我國的教育經費受到憲法第一百六十四條『教育、科學、文化之經費，在中央政府不得少於其預算總額的百分之十五，在省不得少於其預算總額的百分之二十五，在市、縣不得少於其預算總額的百分之三十五。』的保障，但在制度僵化、消化預算等弊病之下，1997 年憲法增修條文第十條的頒布已凍結憲法所保障的預算比例效力。 2.教育預算鬆綁期 1997 年七月憲法增條文的頒布，凍結了上述憲法對教科文預算的保障，但在考量國家文化教育事業應永續發展；國際間競爭力之提升；平衡城鄉差距，提升國家教育品質；教育為達成社會公義和社會公平的誘因等種種因素下(陳冠名，1998；陳麗珠，2001)，社會大眾乃相繼呼籲政府相關單位，應制定教育預算之配套措施。 3.基本需求之發展期 1999 年公布《教育基本法》：「各級政府應寬列教育經費，並合理分配及運用教育資源。對偏遠及特殊地區之教育，應優先予以補助。教育經費之編列應予以保障；其編列與保障之方式，另以法律定之」，該條文則重新規範教育經費的法律保障，也因此根據該條文促成了《教育經費編列與管理法》的頒定，該法內容針對各級政府的教育經費的分配、編列和保障等做了較為詳細的規範。其發展至今，仍為目前規範我國教育經費的重要條文依據。由上述三階段教育經費相關法規之演進，可瞭解我國政府對於教育經費編列政策的規範，乃從強制保障到過度鬆綁，再到以基本需求為理念。 12.

(23) 《教育經費編列與管理法》中所強調的內容中，乃具有學校本位管理的精神，在透過權力下放、績效責任等手段以逐漸實現以需求面評估教育預算的理想。. (二) 《教育經費編列與管理法》之內涵綜觀《教育經費編列與管理法》的特色，陳麗珠(2001)指出，除了第二條對於教育經費的內涵有清楚的界定；第三條為了充實、保障並致力推動全國教育經費之穩定成長，重新恢復憲法以特定比率來保障教育經費：「各級政府教育經費預算合計應不低於該年度預算籌編時之前三年度決算歲入淨額平均值之百分之二十一點五。」；而在第八到第十二條則積極地建構中央和地方政府教育經費分配機制，由行政院專屬的委員會依照各種影響教育成本因素核定我國教育之基本需求，和地方審議委員會審議的地方教育發展計畫，以這些依據來編列我國教育預算。上述的規定重新建構我國教育經費的分配機制，奠定我國教育經費編列走向以需求為本位的基礎，成為教育財政的重大變革。在我國過去向來以「投入面」的角度進行國家各政事經費預算的編列，此乃是政府預算制度的具體實施，許添明(2000)指出過去憲法規定，關於各政府層級投入預算總額的經費編列基準，是缺乏有力的依據。而此種「由上而下」的估算方式，採取先問有多少錢，再決定做多少事的思維，並未考慮受教者以及學校的實際需求，也無法明確連結教育品質。蓋浙生(1999) 指出我國教育經費之補助方式在執行方面，產生消化預算、不符合實際需求等弊病，不利於我國的教育發展。是故，教育經費的編列應建立在積極改善教育品質之上，在各國逐漸重視教育績效責任的同時，我國亦在此潮流下，重新具體建構以需求面為基礎的教育經費編列方式。《教育經費編列與管理法》的實行，乃期望藉由「需求面」的評估，具體地發揮學校本位精神，進行教育經費的編列。而其中本法第十條對於 13.

(24) 「教育經費基本需求及預算編列」的條文，陳麗珠(2006)指出是以「水平公平」（horizontal equity）加上「適足性」(adequacy)為基礎理念。「水平公平」係指「相同特性的人，給予相同的待遇」，將每位學生、家庭或者地區視為預算分配的基準，使每位學生均能獲得相等的教育資源或教育預算，而與水平公平相對的概念則是「垂直公平」(vertical equity)的表現，是指「對於差別特性者給予特別之待遇」（張玉茹，1997；蓋浙生， 1999；戴玉綺，1993；Berne & Stiefel,1984）。而教育經費補助之發展大致係從水平公平期、垂直公平期逐漸發展需求本位期(Caldwell & Hill, 1999)。在水平公平期注重的是形式上的公平，強調的是齊頭式的平等；到了垂直公平期則重視弱勢學生給予加權的經費予以照顧；而到了需求本位期，則考慮因素因符合實際需求，較能有效分配。在需求本位期中，為了能從受教者實際需求的角度來分配或編列經費，除了要考慮以上水平和垂直公平，也要兼顧學生基本需求、課程強化、額外教育需求和學校需求等因素，確實符合實際學校教育經費需求。近年來臺灣社會有關於弱勢教育的議題，逐漸受到社會大眾的關注，因而不論是在各項教育改革報告書，或是教育部針對弱勢者的補償方案，如教育優先區的推動等，都顯示我國對於教育均等的實現從「水平公平」，進步到「垂直公平」。而我國目前現階段的教育經費編列的發展狀況，顏玉如（2001）指出，我國乃是在「教育基本法」、「國民教育法」以及「教育經費編列與管理法」公佈後進入第三階段基本需求預算的發展。第三階段基本需求發展期中，為了達成教育預算的效率、公平、彈性及績效等原則，也因為學校本位預算精神的興起，因而公佈了「教育基本法」、「國民教育法」以及「教育經費編列與管理法」，在內容中將公平性、透明性、社會正義和學校本位管理的基本需求納入預算的考量中。. 回顧我國近年來的教育改革運動，其訴求都是要使我們的下一代能夠 14.

(25) 獲得更優質的教育環境，但教育的主體在於學生，任何教育改革的作為，如果無法增進學生的學習效益，提升學生的學習成則整個教育改革將不具效益(吳清山，2000)。「適足性」根據 Odden 與 Picus(2000)及 Clune(1994) 之定義，係指教育經費的提供足夠讓所有學生都能夠達到某一特定的成就水準，其中特定成就水準通常是指標準化成就測驗上的得分。因此，適足性的觀念是強調在成果層面的表現，不同於以往對於投入層面的衡量。我國隨著經濟、教育發展環境的逐步改善之下，國外發展而成的「適足性」概念因符合達成教育機會均等，積極提升教育品質等理念，儼然成為目前我國積極推動教育品質的重要方向。過去憲法第一六四條所規定的編列方式是從「供給」面來支應教育的需求，然是否能夠因應教育發展所需，則無從評估，並且，過去各級學校教育分配，多由主管教育機關按各校所提預算，權衡施政理念及各校需求分配預算，即由主管單位裁量其預算增減，此一分配機制，不符合公開、公正、公平原則(蓋浙生、張鈿富、陳麗珠、王如哲、王保進與吳政達， 2001)。而教育經費編列與管理法改變過去教育經費編列機制，是從教育基本需求估算教育經費編列的基準。透過建立教育經費編列組織的制度化，促進組織運作的成效，期望帶入公平、適足性的理念，評估學生、學校的實際需求狀態而編製適當的預算以符合教育需求，有助於對未來教育的發展。. (三)未來我國教育經費編列之改革趨勢我國教育財政改革背景，在府際間財政不平衡、地方教育財困窘及教育補助制度的種種缺失之下，賴淑娟(2002)指出，未來我國教育財政改革的補助制度改革乃朝向公式補助、需求導向及專款專用三個趨勢進行。首先，公式補助的特色乃在於政府當局依既定的指標來決定補助款，是促進「公平」效果的實現；而需求導向則乃是除了反映不同學校的教育 15.

(26) 需求，也滿足學生的特定教育產出，上述二者其法源基礎乃是《教育經費編列與管理法》第十條中，打破以各級政府年度歲出總額，而改採訴諸學校及學生的需求面來規範教育經費的計算基準內容的規範精神；而在專款專用部分，為使教育經費不被挪用至其他項目，《教育經費編列與管理法》亦有國民教育補助款應納入地方教育發展基金的規範。. 針對上述需求導向改革趨勢的進行部分，目前我國雖對於教育經費的編列與管理雖已由法律條文中顯示其逐漸走向以評估需求的方式，但陳麗珠(2003)以及林清章(2003)則指出法條實施的成果，除了中央政府教育經費分配機制未能發揮預期效果外，行政院教育經費編列，仍維持依舊有規定辦理，學校經費缺乏情形也未獲得改善。據此，目前我國教育財政雖已逐步進行改革，但事實上對於教育經費基本需求之定義、計算並未明確。雖然國內外相關學者對於教育基本需求的標準仍未有所定論，但許添明、張熒書(2000)研究指出，比較我國和其他國家對教育需求的定義，發現我國對教育需求的看法，顯得非常簡單與原始，不僅涵括的內容環繞在硬體打轉，而且計算的方式也偏重在教育政策與政治現實的配合，與教育理念、結果無關。故教育經費編列與管理法的訂定，係為我國教育財政體制進行重大的變革，學者雖肯定其積極改革的用意，希望藉此能夠保障我國教育經費穩定發展、增進地方教育經費的自主和彈性運用、促進學校本位管理等，但仍需有相關配套措施的訂定、各種制度的落實以及組織的功能發揮等，尚能使本法的立法目標具體實現。. 在強調學校本位管理精神的教育改革趨勢之下，過去由政府所掌控之中央集權將走向分權化之模式，逐步將經營學校之政策擬定、優先順序安排、及辦學績效責任評估之權力與責任，下放由學校負責。在此趨勢下，一套能顧及需求本位(need-based)之教育經費補助公式就益形重要(陳麗 16.

(27) 珠，2001)。由此可知我國教育經費分配發展趨勢，應朝向能夠顧及公平、效率和充足原則來執行。然而，此概念在我國的教育財政中仍屬初步發展階段，不論在其定義或具體作法上，都仍有待更多的討論。另外，我國教育在適足性方面的研究，也因缺乏特定的成就測驗而成為發展限制。因此，如何建構教育經費基本需求之基本成分與指標並進而發展出一套適用於我國各級各類學校之經費需求補助公式(funding formula)，藉此訂定公平合理的分配機制，使教育資源進行適當的分配則將是未來相關議題的主要研究重點。. 二、教育經費編列的重要原則教育經費的編列乃是各項教育活動最重要的支持，隨著各項教育改革活動的進行，以及資訊化、民主化的社會發展之下，一套適當的教育財政制度更顯得其重要性，否則光有美好的願景和理想，終究無法實現。在前述有關於教育經費編列之發展背景可知，教育經費分配的制度應符合各種教育理論和社會期待，以使制度能夠發揮效用。而各個階段的教育發展過程中，依循教育政策的走向，亦逐漸發展出經費編列的重要原則。蓋浙生 (1999)便指出學校教育經費的編列，必須注意下列五項原則：. (一)均等原則：考慮各級教育的均衡發展，排除因學習者背景所帶來的差異，提供所有學童相同的教育。 (二)差異原則：對於社經地位不利的弱勢族群給予額外的照顧。 (三)效率原則：對特定數量的資源使其能達有產出極大化，亦即最小投資達到最大收益。 (四)優先原則：視教育業務的輕重緩急來完成教育經費的編列。 (五)彈性原則：使經費的分配能有靈活度，在社會環境有所變化時能彈性調整。 17.

(28) 所謂「不患寡，而患不均」，為了能夠週全的照顧各地和各級教育的均衡發展，減少因受教者本身背景的差異而使得所接受的教育品質有所不同，上述五項教育經費的編列原則，不但要顧及水平公平，更要能夠以「等者等之，不等者不等之」的方式，同時進行教育經費「均等」和「差異」的考量。另外，為了能使教育經費發展其最大效用，在有限的教育資源之下，「效率」、「優先」以及「彈性」等原則，也成為編列教育經費的重要指引。換言之，以上的五大原則揭示了教育經費的編列除了應重視公平之外，也應使經費的使用效率發揮最大效用，其重點不但針對現有的有限資源，進行合理且有效的分配，也必須注意投入資源的效率。. 但在目前我國教育日益普及和蓬勃發展下，隨著教育支出的比例偏高的情形下，更多關注的焦點乃轉向到教育經費的支出是否能夠真正改善教育品質，上述之教育經費編列原則似已不足以反映目前教育發展現況。對於公平性的討論逐漸減少，相對地，在政府財政緊縮的情況之下，充足與效能、績效與責任的原則等其他相關的監控與評估機制因直指教育改革的核心，遂成為近年來教育經費編列的新興原則，也具體實現在美國的教育改革潮流中，例如美國前總統柯林頓於 1994 年簽署的「美國兩千年教育目標法」、1999 年修訂的「學童教育卓越法」以及布希總統 2001 年簽署的「No Child Left Behind」等，皆開始強調對於學生學習學習成果的重視，與上述觀念相呼應。由上述可知，單以公平和效率的要求，係為教育經費編列最基本的原則，甚至是逐漸被歸類成為傳統的觀點。在回到以受教者為思考出發點之下，具體改善教育品質的適足性觀點因而出現，教育經費的編列原則亦趨向於具體改善品質，以達成學生學習目標而發展。以需求為本位經費分配，近年來在國內外逐漸的受到重視，這是一種以改善教育品質為目的的 18.

(29) 教育改革，其主張除了在公平和效率之外，更重視學生的受教品質。例如澳洲維多利亞省於 1992 年進行的未來學校教改計畫，其宣示的教育經費分配的八大原則：教育考量優先、公平公正、透明公開、決策下放、績效責任、循序執行、效能、效率（許添明，2003）。這些原則顯示了澳洲教育財政的改革的內容，不同於以往所關注的公平議題，所強調的是教育經費的績效責任，將教育經費和教育目標結合。從此可知，教育財政是促成教育改革的手段，績效責任的關注開始使得對於教育經費的使用觀念已逐步改變。. Levacic 與 Ross(1999)提出的教育經費分配公式設計準則與澳洲未來學校教改計畫所提出的原則相當類似，包含有充足與效能(adequacy and effectiveness)、效率(efficiency)、公平(equity)、真實準確 (integrity)、行政成本(administrative costs)、績效責任與透明公開 (accountability and transparency)、地區自主(local democracy)及因時因地制宜(sensitivity to local conditions)等八項原則。. 上述八項原則，同樣的除了主張公平之外，增加了在充足、效能以及滿足個別需求的討論，希望能接近以學習者為中心，除了強調權力下放關注於績效責任，也希望透過各方面的統整來補足過去只重視公平的議題，以提升學生學習成就為目標，將焦點擴大到充足和效率的層面，因此教育經費的編列原則逐漸擴大範圍，加入符合個別差異的元素，以滿足不同的需求。. 綜合上述，教育究竟應均等亦或卓越發展的議題不斷地被討論之下，均等和差異原則開始受到重視；而在進行均等或卓越的分配之後，漸漸的關注在經費的使用效率，以提升教育經費所產生的效能；之後隨著權力下 19.

(30) 放管理觀念的開放，績效責任經常成為政府實施教育評價經費補助的手段；最後現今所關注的層面則是著重在所提供的教育經費是否能足夠藉此達到某種教育水準，除了最基本的公平之外，尚須能使個人或學校能因時因地順利發展，以符合個別差異。. 三、需求本位教育經費編列的功能經費基本需求編列方式，是政府或經費補助機構與學校間的契約，主管機構依公式付給學校一定額度的經費，學校必須依政府要求提供一定品質的教育服務給學生，以協助其達成學習目標(Levacic & Ross, 1999)。現今各國紛紛走向需求本位的編列方式，是因能促成公平、指引及市場調節之功能，而其亦展現在 1999 年聯合國教育科學文化組織(United Nation Educational, Scientific and Cultural Organization, UNESCO)所提出的教育經費基本需求本位公式中：. （一）公平經費基本需求補助公式最主要的功能是為能達成公平分配教育資源，滿足學校和學生的需求，並且對於不同特質的學生和不同類型的學校給以不同的補助。也因此公平還包括了水平公平和垂直公平，以達成「等則等之，不等者不等之」。聯合國教育科學文化組織所提出基本需求的四個層面中，給予每生的基本分配即是為了確保水平公平部分，而「學生額外教育需求」則是屬於達成垂直公平部分。（二）指引為了能夠推行政策和教育目標，對於學校經營能有獎勵和抑制作用，可藉由經費基本需求補助公式來給予學校特定的補助。因政府當局能夠以經費補助來影響學校的管理和課程，故在聯合國教育科學文化組織所提出. 20.

(31) 基本需求的四個層面中，係以「加強課程」和「學校需求」二部分達成指引的功能。. （三）市場調節學校經費基本需求補助公式的精神也來自於學校本位管理的概念，因其重視分權式的管理，強調自主管理和績效責任，因此有了市場調節的作用。Levacic & Ross(1999）指出，經費基本需求補助公式旨在建立分權化的管理，重視分層負責、父母的教育選擇權利，創造一種準市場 (quasi-market)或類市場(market like)的市場調節協調機制。準市場的特性是在一種公共服務中，將其互動關係劃分為買主(purchaser)和供應者(provider)，家長是買主，可以選擇學校，教育主管機關或投資當局 (funding agency)利用經費基本需求補助公式分配經費給每一所學校，學校必須提供高品質的教育，以吸引足夠數量的家長選擇，將子女送進學校就讀。此外，因為了能夠讓家長發揮教育選擇權，聯合國教育科學文化組織則以根據學生數和學生不同特質給予基本補助額的「學生基本分配」部分，來達成市場調節。. 有關於需求本位經費編列方式之特點部分，Caldwell 與 Hill(1999) 也指出，需求本位之經費編列方式與其他方式相較之下，確實能有效改善教育經費編列之效率。因為需求本位時期的經費分配，因同樣關注於水平和垂直公平，並且有明確的指標作為依據，因此較可發揮均等和效率的價值。換言之，需求本位之補助公式綜合了前面水平公平和垂直公平二者的優點，並不單獨考量是否達成均等或卓越，而是更積極的以學習者的需求以及學習成果為出發點，已成為目前教育財政研究的重要觀念。. 若從美國過去的教育改革歷史來看，第一波強調由上而下的政府介 21.

(32) 入，到第二波由下而上強調學校本位的管理精神，再演變到第三波的整體革新，主張應能夠統合第一波與第二波的長處，政府應能夠積極的透過共識來找出適合學生的學習目標，並以此目標為中心，各個學校再根據自身特性來發展課程進行教學，以完成既定的目標(許添明，1998)。而以需求為本位的教育經費改革即在此第三波的整體革新中展開。從前述我國的教育法規的演進，也和美國不謀而合皆往此方向發展，乃是因現今各國的教育改革不但希望能適度的中央集權之外，也重視績效責任的權力下放，在此種趨勢之下，一套能顧及需求本位的經費分配公式就顯得相當重要。. 貳、教育經費基本需求之立論基礎《教育經費編列與管理法》第十條規定：「行政院教育經費基準委員會應衡酌各地區人口數、學生數、公、私立學校與其他教育機構之層級、類別、規模、所在位置、教育品質指標、單位成本或其他影響教育成本之因素，研訂教育經費計算基準，據以計算各級政府年度教育經費基本需求。」在法條規定中，係將各種不同影響教育成本的因素，訂定成為計算基準，並以各級政府為計算單位，核算出教育經費基本需求。然而究竟我國的教育經費基本需求其計算基準應包含那些教育需求層面，亦即是影響我國教育成本因素所指為何，以及各層面的需求程度等，都必須再進一步明確定義和釐清。. 教育經費基本需求為顧及學校和受教者的需求，以需求本位來看待在教育過程之中各種應有的教育經費，其範圍層面是相當廣泛。事實上，若由不同角度來看待基本需求之內涵，則對於教育經費基本需求有不同的論述出現，賴淑娟(2001)年因而指出學理面與實務面對教育經費基本需求有看法上的歧異，此乃反映不同的教育理念。故由不同的角度來看待教育經. 22.

(33) 費基本需求內涵，可以瞭解其所重視的層面和所欲解決的問題為何。以下歸結四種對於教育經費基本需求之立論基礎取向，並說明各國實施教育經費基本需求的特色。. 一、實現水平公平為原則之觀點在過去我國中央政府為了推行特定的教育政策，對於國民教育進行各種補助計畫，許添明、張熒書(2000)認為這些特定補助中所指定的特定項目，應該就是當時教育部對於教育需求的看法，亦即從我國政府對於國民教育的主要補助計畫可反映出所主張的教育需求。. 我國中央政府補助地方國民教育自 66 會計年度開始，進行特定補助分別有：「國民教育發展五年計畫」；第一期「發展與改進國民教育六年計畫」與第二期「發展與改進國民教育四年計畫」，以上特定補助對於國民教育硬體建設方面的確有相當大的改善。而在 1993 年所研訂的「教育部協助地方國民教育經費作業要點」，則是為了達到均衡城鄉教育發展，提升教育素質，因而以公式補助的方式，進行中央補助款的專款專用。但許添明 (1994)指出，公式補助中的縣市分配比例是以各縣市國民中小學的「人事費」、「學校數」與「班級數」占全省總數比例之平均值為其補助的標準，是無法達到齊一各地區國民教育水準，反而是擴大了差距。而洪世仰(1996) 指出這種的補助公式是不能反應各縣市的教育經費需求，以專案方式進行硬體建設的教育經費補助，雖能有效的改善特定設施不足的現象以及有政策宣示的意義，但蓋浙生(1999)進一步認為指出有干預和偏向的效果，使經費不能發揮最大的績效，應進行檢討和改進。故未來我國應周延的考量各縣市的教育需求，以符合教育理念的方式進行資源分配。. 另外在《教育經費編列與管理法》第十條第二款：「各級政府編列之 23.

(34) 教育預算數額不得低於前項核定之基本需求。中央政府應就第一項計算之直轄市、縣（市）政府教育經費基本需求，扣除直轄市、縣（市）政府應分擔數額後之差額，編列對於直轄市、縣（市）政府之一般教育補助。」由此可知，教育經費基本需求的核定，乃為使我國各地教育經費的編列水準達到一致，係符合「水平公平」的追求，使受教學生不論其所在地區、族群和其他條件，都能得到應該有的待遇。. 根據王立心(2004)研究指出，由於影響教育成本因素之指標仍未妥善建立，以 2003 年為例，是以學生數、教師數、班級數及校數等資料計算各個縣市的人事費、辦公費、修繕費、學生活動費、水電費及退撫支出等五項經常門支出，以作為教育基本需求數額。目前我國現行評估方式，是為了妥協於現行預算編列的作法，然而學校及教育機構之運作發展所涉及之校務、課程、教學等特殊需求為何，應有廣泛、深入的理論探討和實證研究，並進一步針對不同地區、類型的學校及不同特性的學生評估其基本求。事實上，若以我國這六項需求數額來對照國外對於教育經費基本需求的定義，可知我國的內涵顯得較為簡略而粗糙，因未考量學生和學校的特殊需求，可能無法實現水平公平和促進教育機會均等。另外在其他有待改進的部分，陳麗珠(2006)指出在水平公平方面，中央對於地方政府的一般教育補助款因各縣市之間的條件過於懸殊，以及各縣市財政能力的差異，使各縣市、地區和學校學生所享有的教育資源仍有顯著的差異。而在垂直公平方面，因目前實施的特定教育補助，是配合教育施政重點，但逐年審查的方式其不確定性高，使得許多經費因而浪費。. 由此可知，我國向來對於教育經費的推估和執行偏重在於各項硬體設備的補充以及平衡地方差距，但卻並未考慮各地實際需求使得經費無法發揮效用，故目前為止我國教育經費的使用雖力求均等一致，但應確實考量 24.

(35) 實際效用，重新檢討實施方式，俾使教育經費基本需求之理念充分落實。. 二、以維持學校基本營運為目的之觀點維持學校基本營運，乃是將學校看作是一個教育的需求個體，透過滿足學校的營運需求，藉此使學生都能夠接受到最基本的教育資源，確保教育品質。在英國方面，對於教育經費基本需求即有類似於維持學校有效的營運的相關概念，而其乃是從學生需求層面而非從政府供給層面考量；它由政府主管機關依公式計算各校需求，以公開、公平方式分配給學校；它屬於學校投入因素中的人力因素、課程因素、以及其他維持學校平日運作的因素，亦即為學校經常門經費，且屬於學校可操縱的投入因素 (許添明、張熒書，2000)。英國中央政府有一套「標準支出評估」(standard spending assessments, SSAS)系統來作為經費撥放額度的依據(Odden & Busch, 1998)。其中的教育標準支出評估要素，可分為每生的基本支出和其他教育需求的調整數，而每生基本支出亦即是為了維持學校運用，每位學生基本教育支出所需的經費。. 英國對於教育經費基本需求的定義，在我國對於教育經費基本需求的相關研究中也有類似的研究。陳麗珠（2001）進行「九十二年度地方政府教育經費基本需求試算」，將教育經費基本需求界訂為「維持學校正常運作，教育活動順利進行所需的基本資源」，不僅以最低（minimum）為滿足，而是以「正常運作」基本需求之概念，主要的理念還是在於我國的教育發展已經有相當的基礎，而且國家的競爭力都是植基於教育培育的人力資本，因此基本需求還是應該顧及教育的現實，不應該因陋就簡，摧毀多年來建立的教育成就。在具體的項目方面，因為了結合現行對於學校預算編列的會計科目，係將基本需求分成三大項： 25.

(36) （一）人事費（含教師人事費、職員工人事費、與教職員工退撫支出）。（二）業務費（含辦公費、水電費、學生活動費）。（三）設備與修繕費（修繕費與基本教學設備費）。這三大項目在需求概念上有先後順序，但是以我國的教育水準而言，應該將此三項一併計入，以維持教育的正常發展。. 根據以上敘述可知英國對教育經費基本需求的定義乃是以學校和學生的需求為出發點，先給予每位學生有基本的需求數，再根據其他不同的需求程度來調整。其重點在於首先保障學生的經費基本數額，以維持學校運作為前提之下，再進行其他類別需求的考慮。換言之，此乃是認為教育經費基本需求是可以分階段達成的。在英國方面強調應配合學校及學生的實際需求，以及對各種類型的學生有額外的需求考量，雖符合水平公平和垂直公平，但事實上學生經費基本數額應有其適當合理的教育理論支持和正確估算，許添明(2003)認為，英國的計算基準數值，並不是由學校的真正需求計算而來，而是依據過去的經費支出型態轉換而來。因此，我國若也依此來作為教育經費基本需求的估算，恐怕也將形成此項缺點。無法反映真的的教育需求。. 三、以教育機會均等之觀點在國外已行之有年的教育經費基本需求概念，其中美國的實行算是歷史最悠久的，除了考量地方的教育基本需求也考慮教育財政能力並已有長期實踐經驗。美國的州政府對於教育需求的界定係同時依照學生人數、教師人數、上課時數進行考量，另外也對特殊教育學生有加權計算和對不同的學區有額外加給（許添明，2003）。由此可看出，教育經費基本需求的定義包含了基本額的需求概念和積極落實教育機會均等權利的保障。另外，Caldwell 與 Hill(1999)指出，所謂需求本位經費(needs-based 26.

(37) funding)，是以學生的「需求」為考量的一種經費計算方式，使所有的學生，包括教育不利、身心障礙、偏遠地區等學生，都能獲得充足的教育經費，達到最佳的學習成果。澳洲教育委員會(Education Committee)是專責研究教育經費撥款公式的設計(Odden & Bushch, 1998)。在其研究中，學校總預算中的一類便是對於有特殊需求學生的額外補助，例如其中發現各種年級的學生有不同的學習需求，因此為了配合學生需求以達到學校效能，便對於不同階段的學習需求進行加權調整。. 許添明(2000)比較我國、英國和美、澳對於教育需求的定義，認為我國對於教育的看法，是比另外兩種顯得簡單與原始，不但內容是環繞在硬體設備上，計算方式也是偏重在教育政策和政治現實的配合，和教育理念以及教育的成果較為無關。因此，教育經費的應用除了提供學生的基本需求數之外，為了促進教育機會均等，也應重視學校的特殊需求和學生額外的教育資源，並為不同的需求要素或指標給予要精細的加權，減少受教者因地區發展的不同導致所接受的教育資源有所差距，. 四、以實現教育經費適足性理想之觀點若以供應面角度來看教育資源的分配，在資源有限的情況之下，通常都會以「公平性」來作為教育資源最基本的分配依據。但美國 1989 年 Kentucky 州最法院對於 Rose v. Council for Better Education 案的判決結果，則將教育財政的關注點從公平性帶到「適足性」(adequacy)(陳麗珠，2000a)。適足性概念隨著對於教育品質的重視，為了能夠讓教育資源更貼近實際需求，因此受到愈來愈多的討論，故教育經費是否能夠達到所謂適足性勢必受到更多的檢視。. 在前述中已對於適足性的概念有初步的說明，所謂的「適足性」係指 27.

(38) 教育經費足夠學生達到一定的高成就水準(Odden & Picus,2000)，因為其關注於投入與學生學習成果之間的教育資源是否足夠，故其是強調結果面。教育財政適足性是指「大多數學生都得足以達到高標準的基本額度經費，因為唯有在每一所學校教育經費達到充足程度時，教育改革才能完成」 (Odden & Busch,1998)。教育經費的適足性的精神是要提升教育經費支出水準較低的地區或學校，以對於其學習有實質助益。換言之，在此指出適足性和公平性的不同點在於，公平性重視的是相對性的差異，而適足性則強調絕對的標準；而公平性衡量標的乃在於投入面，適足性在結果面。但公平性和適足性二者也並非截然不同，適足性必須視為是公平性觀念的積極延伸，只是適足性重視的公平分配乃在於教育成果的產出，因此適足性是一包含水平公平與垂直公平在內的新觀念（顏泳禛，2003；Odden & Picus, 2000）。. 適足性的定義再進一步分為三階段來看，首先，第一階段為「最低限度資源的供應」，亦即上述教育經費基本需求定義中，維持學校基本營運為目的；而第二階段則為「將資源分配隨學校本位與學生特質而調整」；以及第三階段「資源足以協助學生發揮潛能達到特定學習成就」，而目前我國教育經費基本需求的計算，是保證其達到一定水準，其對適足性考量，仍停留在第一階段的定義（陳麗珠，2006）。教育經費基本需求係強調應以「需求本位」為理念，若只是第一階段最低限度資源的滿足，恐怕並未符合教育現場的實際需求。因此為了達到第二階段的落實垂直公平及第三階段強調績效責任的趨勢，仍須加強我國在教育經費基本需求中對於適足性的實踐。. 適足性觀念的產生，帶動了對於教育績效責任的重視，例如美國的教育政策改革中，美國總統小布希所提出的「No Child Left Behind」教育 28.

(39) 藍圖，其內容重點之一就是在於加強學生學習成就的績效責任, 顯示出美國政府對於教育品質和卓越的重視。陳麗珠(2000)指出美國的教育財政改革中所謂的教育財政適足性的原則，是要求根據州政府所訂的標準，或是法令所訂的教育目標，來檢視學區所提的教育資源或機會的適足性，以維護學生教育的基本需求。由上述美國的教育改革對於適足性的應用中可知，適足性的內涵除了要透過公平的方式來達到教育資源的充裕，也依照不同的教育產出、內容和資源的標準來設計，教育經費的適足性是和產出、公平和效率等有所關聯。但教育的產出標準是不容易去定義的，在我國也沒有像美國各州有標準化的成就測驗能夠計算特定成就水準。因此，如何衡量我國教育經費是否達到適足性水準，此部分仍然是我國教育有待研究的部分。. 根據上述四種教育經費基本需求的立論基礎，除了指供應為做學校達到正常運作之需求外，若真正以學校和學生的需求為出發點，則對於教育經費基本需求的完整意涵，應是對於各種不利因素的學校和學生其特別需求都給予保障，故可再加入學校位置、或是生師比等學校的額外教育需求或加強課程等因素以使意涵更加整全。因此，若能結合學校的基本營運需求、不利因素的特別需求、學校背景需求以及適足性等，則可擴大教育經費基本需求的層面，而再進一步給予適當的權數則可對於學校整體的實際需求和資源的整合情形將能夠有更廣泛而深入的認識。為了改善過去我國教育經費編列之僵化制度、減少教育機會不均等現象和提供充足的教育資源的目的，並順應教育改革的潮流，達到積極提升學生教育品質，本研究綜合上述，認為教育經費基本需求係指學校為維持其正常營運，提供學生良好的教育服務，所須獲得的基本經費；而此項經費的獲得須以學生和學校的「需求」為考量，並非以供應的角度著眼；亦即是每個學校需要多少教育經費才能辦出「基本水準」的教育，以滿足四 29.

(40) 種教育經費基本需求立論基礎：實現水平公平為原則、維持學校基本營運為目的、達成教育機會均等目標以及實現教育經費適足性的理想，使學生都能接受適當的教育品質，達到較好的學習成就。. 30.

(41) 第二節國民教育經費基本需求指標教育經費基本需求定義及內涵層面廣泛而複雜，而由於對教育經費基本需求的定義不同，實際進行估算的指標依據，可從不同的角度切入，未來可依據國民中小學設備基準內容；亦或採取逐一調查學校之設備、課程、學生及學校需求，並可透過學校歷年之發展狀態進行推估；以及教育生產函數的觀點，區分為學校投入和非學校投入因素；或者是以經費預算科目來進行教育經費基本需求的界定(王立心，2004；洪佩圓，2001；顏玉如，2001)。. 為進一步說明教育經費基本需求指標內容，以作為教育經費基本需求指標與權重體系之建構理論基礎，以下茲針對國內外教育經費基本需求各種考量層面進行探討，以說明教育經費基本需求指標內容。. 壹、以學校為單位，以學校為單位，進行一般及特殊需求之劃分為了使教育經費的編列，達到以需求為本位的考量，澳洲係將需求的層面劃分成學生的一般基本需求以及學生、學校的特殊需求，針對不同的需求內容給予不同的經費提供。許添明(2003)指出，澳洲的教育需求本位經費，係以學生的「需求」為考量，透過這個方式計算的結果，使所有的學生，包括教育不利、身心障礙、偏遠地區、英語不利等的學生，都能獲得充足的教育經費，達到最佳的學習成果。其主要包括下列四項需求層面：. 一、學生基本經費（basic student allocation）：學生基本經費的內容有兩項，一是基本分配額，可以分別以學生、班級、學校為單位；二是年段的補充額，針對不同年段學生提供不同的經費。 31.

(42) 二、加強課程（curriculum enhancement）：依據學生不同的特性與稟賦，學校為這些學生設計各種加強課程。三、額外教育需求（student supplementary educational needs）：對於語言不利、社經不利、殘障、低學習成就等學生，投入更多的教育資源。四、學校特殊需求：當學校因所在地點或學校規模等不可抗拒的因素，致使學校的營運成本提高，為使這些學校的學生也能得到相同的教育品質，必須提供額外經費以反映學校的不同需求。學校營運成本增加的原因可約略分為四項：一是學校的軟硬體設施，如校舍、空調設備昂貴，或校區分散，使往返各校區間的交通成本增加。二是距離人口稠密區太遠，導致學校的營運成本增加。三是各地的物價水準不同，應建立教育物價指數，以調整各地不同的教育資源價格。四是學校規模（依學生人數計算）也會影響學校的營運成本。. 澳洲及聯合國教育科學文化組織對於教育經費需求的評估，分為基本分配額、額外教育需求等，其認為不同的學生、班級和學校之間，需求程度具有差異性，因此有必要針對共同和特殊需求的部分分別予以滿足。當然這需要有充足的研究報告和證據，來指出不同的需求差異程度所在，才能成為制度實施的支持證據。而此種對於需求的劃分方式，是立基於公平水平和垂直水平之上，水平公平的實現在於有滿足大眾的普遍基本分配額；而垂直公平的落實則在於積極針對學生和學校的特性進行教育需求更精確地劃分。. 無獨有偶，此種對於教育經費需求的評估方式，亦受到其他單位的青睞而發展出類似的指標內容。聯合國教育科學文化組織(UNESCO)國際教育規劃部門(International Institute for Educational Planning, IIEP) 32.