第二章、 文獻檢閱
第二節、 文獻探討
從 1980 年的 97.39%（82.75%+14.64%）緩降為 2010 年的 89.64%（54.90%+
34.74%），但高達將近九成的家庭照顧比例仍然非常顯著。不過，「家庭化」的內
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表 2-2- 1、15 至 49 歲已婚婦女最小子女之實際與理想照顧方式
單位：百分比
項目別 最小子女未滿 3 足歲
實際 理想
自己與丈夫(同居人)(小孩的父母) 47.33 78.79
父母(小孩的祖父母) 39.31 17.12
其他親屬 0.93 0.57
保母 10.23 2.59
外籍傭工 0.05 0.06
服務機構附設幼兒園 0.07 0.20
公立幼兒園 0.36 0.16
私立幼兒園 1.71 0.52
總計 100.0 100.0
資料來源：行政院主計總處(2016)。
雖然看起來國人似乎對家庭照顧情有獨鍾，不過王舒芸（2016）在「105 年 度建構托育管理制度實施計畫之成效評估方案」，將理想/實際照顧安排的選項，
進一步歸納為「家長身兼照顧與工作」 、「家長不工作在家照顧」、「家戶外專業 托育」 、「親屬照顧」 四種類型。結果「理想照顧方式」的結果顯示，有四成
（39.86%）勾選「家長不工作在家照顧」，是第一順位的四種類別中勾選率最高 的，不過值得注意的是即使最高勾選率也沒過半，而且僅比勾選率第二高的選項
「同時身兼照顧與工作」多十個百分點（30.87%）；第三高是「其他親屬照顧」， 佔 18.70%；至於偏好「家戶外托育」的填答者占 10.57%。此評估報告也做了新 北市、台北市、台中市、宜蘭縣及雲林縣的分析(如表 2-2-2)，但遺憾的是缺乏高 雄市的數據，因此期望本研究可以補足。
表 2-2-2、第一順位理想托育方式－依縣市別分
單位：百分比 新北市 臺北市 臺中市 宜蘭縣 雲林縣 家長身兼照顧與工作 26.53 31.85 32.57 42.06 38.85 家長不工作在家照顧 42.44 37.46 38.07 38.56 45.54 其他親屬照顧 18.19 17.90 22.27 14.65 11.43 家戶外托育 12.83 12.79 7.09 4.73 4.17 總計 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00
資料來源：王舒芸(2016)
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整體來說，表 2-2-4 顯示期望「家戶內」照顧者多能真正落實，不過偏好親 屬照顧的僅 19.56%，但實際由親屬照顧的卻高達 35.71%，可見雖然家庭化照顧 仍是五縣市(台北市、新北市、台中市、雲林縣及宜蘭縣)受訪家長較偏好的照顧 圖像，但家庭化的內涵卻有從母親專職照顧轉為親屬代為照顧的趨勢。雖然想親 自照顧的家長居多，但可能不想退出職場、或單薪養家模式的勞動薪資太低，以 至需要兩份收入等原因，因此僅五成左右的家長（其中又以母親居多）自己照顧；
而臺灣社會攀升率最高的「親屬照顧」，其實在不同的理想順位中，占比都相對 較低，因此我們想進一步探究高雄家長的狀況如何？
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二、托育政策沿革與內涵
兒童照顧大柢不脫三種策略：足夠的時間（親職假）、充分的收入（津貼）、 和服務的提供（托育體系）(王舒芸、鄭清霞，2014)。據此，高雄市近幾年研議 多元的育兒政策，嘗試增加津貼與服務等政策，以擴大、建構友善的托育環境，
增加多元的福利型態，增加育兒家庭的選擇，同時也減輕其照顧的負擔。
首先，該市於 2018 年 1 月 1 日為提升生育率，採多元津貼補助，調整生育 津貼的政策，稱為「幸福 123、貼心 246」，讓育兒父母可自行選擇要現金式津貼，
或是免費坐月子到宅服務的實物服務。依胎次不同的福利，若選擇生育津貼，第 1 胎 1 萬元、第 2 胎 2 萬元、第 3 胎以上為 3 萬（2018 年出生者，維持領取 4 萬 6 千元）；若選擇坐月子到宅服務，第 1 胎可免費使用 80 小時、第 2 胎 160 小時、第 3 胎 240 小時，價值分別為 2 萬、4 萬、6 萬。
同時間，高雄市社會局配合中央的前瞻計畫「因應少子化友善育兒空間建設」，
利用閒置的空間，設置「社區公共托嬰育家園」。主要設置於未有公共托嬰中心、
0-2 歲幼兒 500 人以上的行政區為主，預計設在旗津區旗津國中、苓雅區市府四 維行政中心童樂館、大社區觀音國小、鹽埕區原高雄銀行鹽埕辦事處舊址、大樹 區原衛生所、鳥松區大華國小、梓官區兒童及老人活動中心等 7 處，每個家園收 托 12 名幼兒，家長可在工作地點送托幼兒。除了增設社區公共托嬰家園，也運 用前瞻經費建構社區公共托育資源以增設育兒資源中心、綜合社福中心，以及修 繕區域型社會福利服務中心與更新育兒資源中心的教遊具。藉由此來擴大建置公 共托育及支持資源，營造友善育兒家庭照顧環境。另於 2018 年 3 月 15 日，首創 兒童定點計時托育服務，於鳳山區婦幼青少年活動中心 1 樓臨托室開辦此服務，
讓育兒家長即使臨時有事，急需托育服務，也可找到專業合格的托育人員協助照 顧家中 6 個月以上至未滿 6 歲的幼兒，且托育人員都是專業合格、定期接受健康 檢查及在職訓練，托育比為一比四，可確保服務品質，讓臨托家長安心。(高雄 市政府社會局，2018)
行政院國發會所核定之「完善生養環境方案」中將台灣現行相關的生養政策 與生養措施整理如下(表 2-2-5、表 2-2-6)，本研究擬針對 0-未滿三歲相關的法律、
法令、計畫及措施，在高雄市的實施狀況進行全面性的檢視，包括：兒童及少年 福利與權益保障法、性別工作平等法、就業保險法、育嬰留職停薪實施辦法、居 家托育服務提供者登記及管理辦法、建構托育管理制度實施計畫、父母未就業家 庭育兒津貼實施計畫、公私協力托嬰中心、托育資源中心、居家式托育服務、育 嬰留職停薪、家庭照顧假、企業托育措施或措施、就業者家庭部分托育費用補助、
未就業家庭育兒津貼等，接續簡單回顧台灣相關法案或措施的重點發展：
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表 2-2-5、現行生養相關政策
現行法律
兒童權利公約施行法
兒童及少年福利與權益保障法
幼兒教育及照顧法
性別工作平等法
就業保險法
公共場所母乳哺育條例
優生保健法
相關法令 及計畫
幼兒園評鑑辦法(教育部)
優生保健措施減免或補助費用辦法(衛福部)
哺集乳室與托兒設施措施設置標準及經費補助辦法(勞 動部)
育嬰留職停薪實施辦法(勞動部)
幼兒就讀幼兒園補助辦法(教育部)
居家托育服務提供者登記及管理辦法(衛福部)
母嬰親善醫療院所認證計畫(衛福部)
建構托育管理制度實施計畫(衛福部)
父母未就業家庭育兒津貼實施計畫(衛福部)
優質教保發展計畫(教育部)
5 歲幼兒免學費教育計畫(教育部)
資料來源：國發會完善生養環境方案(2016)。
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施計畫」，從歷史趨勢來看，納入托育服務輸送及管理制度的幼兒人數愈來愈多。
不過也值得留意的是若扣除親屬托育後，推動正式托育服務普及化的成果，似乎 仍有改善空間。
(二)、托嬰中心
托嬰中心是提供未滿 2 歲嬰兒的機構式照顧場域，醞釀 10 多年並歷經數種 版本的「幼托整合」，終於在 2011 年「幼兒教育及照顧法」通過後塵埃落定。在 兒童照顧方面，最大的變革莫過於托兒所與幼稚園合併為「幼兒園」，收托 2 至 6 歲幼兒，由教育單位統一管理。除了原先的「兒童及少年福利法」因應幼托整 合，修正為「兒童及少年福利權益保障法」外，原法規中所涵蓋的 0 至 12 歲的 托育機構，僅存收托未滿 2 歲的托嬰中心，為社政體系所管轄的唯一托育機構類 型。
不過因公共資源在嬰幼兒機構托育上的投入不足，托嬰中心仍以市場供給為 主，2011 年新北市以公辦民營方式推動設置「公共托育中心」後，社家署隨即 研擬「公私協力平價托嬰中心補助計畫」，期望透過經費挹注，結合地方政府及 社區資源，以非營利方式在全國設置平價托嬰中心，以解決機構收費過高、服務 品質良莠不齊、專業人員薪水過低等問題，期待建構普及、平價且優質的托育制 度，減輕家長經濟負擔，使幼兒享有安全舒適之照顧環境及落實公共托育理念（內 政部兒童局，2012）。
幼托整合起，0-2 歲托嬰中心正式從 2-6 歲幼兒園獨立出來，再加上公私協 力托嬰中心政策的點火效應，2012-2013 間托嬰機構的照顧人數迅速成長，成長 率高達 65%。其後擴張速度雖然趨緩，成長率逐年變為 31%、16%，但增加速度 仍不可小覷(王舒芸，2016)。由表 2-2-10 統計數字顯示，截至 2015 年底全國計 有八縣市 92 家公私協力托嬰中心，643 家私立托嬰中心，共計 735 家托嬰中心，
可提供超過 2 萬個 0-2 歲嬰幼兒的收托名額，實際收托 17,246 名兒童。換言之，
我國「嬰幼兒正式托育服務」的內涵圖像，四年來總托育量已經增為大約兩倍，
只不過服務分布卻是從居家托育：機構托育＝4：1，轉變為居家：機構＝2.5：
1(王舒芸，2016)。托嬰中心服務量的增長因素，究竟有多少來自公共托嬰中心 推波助瀾、有多來自家長托育偏好的改變，又有多少來自托育補助製造的誘因？
目前文獻無從判斷。
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表 2-2-10、2012-2017 年托嬰機構數及托育人數
單位：機構數；人數
年度 私立托嬰 公共托嬰 托育人數
2012 年 402 -- 6,861
2013 年 553 -- 11,362
2014 年 587 72 14,845
2015 年 643 92 17,246
2016 年 710 98 19,750
2017 年 784 123 23,066
資料來源：衛生福利部統計處（2016）
表 2-2-11 為高雄市目前托嬰中心屬性的分布，私立托嬰中心有 52 所，佔 75.4%，而公立托嬰中心有 17 所，24.6%。
表 2-2-11、高雄市托嬰中心屬性
單位：所數、百分比
所數 百分比
公共托嬰中心 17 24.6
私立托嬰中心 52 75.4
總計 69 100.0
資料來源：高雄市社會局（2017）
公私協力托嬰中心的定價隨不同地區而有差異，如高雄市 9000 元、宜蘭 8,000 元、新北市 9000 元、台北市 11,000 元（家長實際負擔會因是否符合托育 補助、或其他津貼而變動）。此外 8,000 至 11,000 元的月費（若扣除保母補助 3,000 元，家長實際支付 5,000 至 8,000 元）、政府協助場地或經費挹注，代表在價格上 的公共性，而人事費用不以公務員晉用，但以勞基法為基準，避免拖垮政府財政 的成本效益考量，也保障有酬照顧者勞動條件。
此外，依據表 2-2-12 顯示縣市差異來看可發現，公私協力托嬰中心家數最 多的依序為新北市、台北市、台中市，高雄市位居第四名，共有 17 家公私協力 托嬰中心、52 家私立托嬰中心，核定收托人數在六都中算較少的城市。高雄市 2017 年度收托 2,616 位孩童，尚有 766 個名額。
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表 2-2-12、2017 年托嬰中心收托人數統計表
單位：機構數；收托數 縣市別 公私協力
托嬰中心
私立
托嬰中心 核定收托數 目前收托數 尚可收托數 合計 123 784 31,587 23,066 8,521 新北市 51 138 8,040 6,387 1,653 臺北市 33 132 4,421 3,688 733 臺中市 4 128 4,676 3,603 1,073 高雄市 17 52 2,616 1,850 766
宜蘭縣 7 6 322 294 28
桃園市 3 72 2,687 1,795 892
臺東縣 2 4 135 98 37
基隆市 2 4 219 170 49
連江縣 2 - 45 30 15
嘉義市 1 2 105 94 11
金門縣 1 - 65 65 0
臺南市 - 62 2,018 1,229 789
臺南市 - 62 2,018 1,229 789