新營農作、產業與人口變化

隨著 1945 年二次世界大戰結束日本將臺灣奉還給中華民國政府，本是殖民政策極 力栽培的民間企業則轉成為國家體制中的國營單位，身份的不同使新營糖廠得依循著臺 糖所制訂的政策或配合國家政策因而產生不同的轉變，但隨著臺灣砂糖事業經營出現困 境，對新營又有何影響？新營糖廠又該如何因應，以下將對這樣的演進、變遷進行說明 與分析。

一、農作面積的變化

戰後政府為了因應大量軍民的糧食問題並建設臺灣。在 1949 年提出「三七五減租」

與「耕者有其田」政策。另一方面由於製糖生產技術成熟，而原本製糖工場的硬體仍在，

再加上國際糖價市場高漲，政府為能迅速增加外匯收入，積極發展糖業。在五十年代和 六十年代的中期，新營及其周邊地區因糖業欣欣向榮。隨著臺灣工業化，以農業為基底 的製糖工業亦受國際糖價影響，而其製造成本又一向偏高，在其他糖廠紛紛關廠之際，

新營糖廠仍維持其多年的平穩發展，如前節所述。但在 1980 年代以後新營糖廠雖然仍 勉強支撐二十年，但新營的蔗作面積已經大幅度的萎縮，而新營整體農業使用面積也在 二十一世紀邁入式微階段。

（一）國家政策下的新營農作

1945 年太平洋戰爭結束之後，臺灣許多的製糖工場遭到盟軍轟炸，包含新營糖廠也 無法倖免，也因此使得製糖產業無以為繼，而在戰後政府將糖業接收後，以中國大陸作 為主要的銷售市場，重啟製糖產業。但 1949 年國民黨政府退守臺灣，中國大陸淪陷，

臺灣砂糖喪失廣大的內銷市場，糖價大跌，農民不願意植甘蔗因此在 1950-1951 年期全 臺產糖降至三十五萬公噸（見附錄二），加上大陸軍民播遷來臺，各地為能保持糧食穩

定，新營的稻作面積在 1950 年為 1,858.19 公頃佔所有耕地種植面積達 56.29％。

1950 年韓戰爆發，糖價大漲，外銷市場因而打開。政府為把握外銷此一契機重啟糖 業發展，乃停閉若干不景氣的糖廠並改組成包含新營總廠的五個總廠區。新營糖廠產糖 量開始逐年攀升，從 1950 年的 12,472 公噸，到 1954 年來到了 31,338 公噸（見圖 5.1）。

但稻米仍是臺灣重要的糧食，在 1955 年佔新營的作物面積有 1,890.84 公頃，是新營農 地面積的 52.97％（見表 5.3），由於無 1950、1955 年新營原料甘蔗蔗作面積故新營稻作 面積與雜糧面積相對也偏高。

1955 年臺糖公司有鑑於原料影響製糖甚鉅，為穩定蔗作面積以「保障糖價制」提高 農民種植意願。因蔗作原料穩定故產糖量持續穩定上升，在 1957 年外銷糖結匯收入達 一億一千萬美元。可見製糖用甘蔗來源穩定，如此利多政策相繼推出，農民紛紛轉種蔗 作，1960 年蔗作面積達 1,036.57 公頃，佔新營農作面積的 21.32％，因而新營稻作面積 相對減少在 1960 年降低到 1,358.5 公頃。

曾任新營糖廠廠長的黃鐵枝先生，在「南瀛產業誌」的書中說到：

「在自由經濟之下，農民和百姓在作物的栽種上有絕對的選擇自由，這和日治 時期那種半強迫的方式迥然不同，……農民既然對於植物的栽培有絕對的自主 性，那他一定會衡量哪種作物有利，就栽種那種植物。早期臺灣三大作物為：

水稻、甘薯、甘蔗。近年來作物種類增多，其競爭更烈……」(涂順從 1997：

307)

戰後農民可以自由選擇種植作物，糖廠只能「以利誘農」的方式，再加上不斷的宣 傳，農民才會自願的種植甘蔗，提供糖廠榨糖的原料。況且五十、六十年代中期糖產仍 是外匯的明星商品，政府積極提供各項利多政策提高農民重蔗的意願，新營成為蔗作的 重要種植區域，因此農民不再以稻作為唯一選擇，使得 1965 年稻作面積在戰後首次降 到一千公頃以下，僅有 970.28 公頃（見表 5.3）。

表 5.3 新營主要作物種植面積表：1950-2010 面積單位：公頃

（5）因 1950、1955、1965 原料及採苗甘蔗種植面積尚未進行臺閩地區農業普查報告因此資料從缺

（二）國際糖價的起伏

大幅度的增加。該年蔗作面積上升到 860.44 公頃，佔新營農地面積的 22.76％，而由於 1974 年政府為穩定糧食生產及保障農民收益，實施稻穀保價收購措施，此一政策讓農民 種稻的意願大增，而在 1976 年種植大約二千公頃的稻田。因此在 1976 年新營稻米種植 面積達到 1963.49 公頃，是創歷年來稻米耕作面積的最高峰，並佔新營農地面積的 51.94

％。

當時國內外情勢除了石油危機因素外，1975 年國際糖價暴漲締造了國庫盈餘五十一億餘 元的記錄，加上砂糖平準基金實施讓農民有所補貼，農民又競相種蔗，在 1976 年全省 甘蔗收穫面積突增，該年期產糖量達 107 萬餘噸，創光復以來的最高記錄，而新營地區 蔗作面積的倍增正好反應 1980 年國際糖價再度出現每磅 45.37 美分的高價。該年新營蔗 作面積仍維持 1976 年的規模，倒是稻作面積大約減產了一半，稻作的驟減可能與石油 危機的解除，與臺灣邁入 80 年代經濟起飛的時代有關，原本新營最多稻米的農業種植 人口，因此轉而投向其他產業時造成稻作耕地面積銳減。

只是國際糖價又再度節節下跌，至 1985 年最低曾跌到每磅 2.72 美分以下，從此陷 入長期的低迷，外銷發生虧損，糖業營運亦日趨困難。而國際糖價的長期低落，使得砂 糖平準基金補貼逐漸殆盡。糖廠獲利不再，新營種植甘蔗面積也從 1980 年的 800 公頃 縮小至 1985 年的 349.80 公頃，五年間少了一半多，種蔗比例降為個位數佔新營農地面 積的 9.26％。農民再回復以稻米為主的作物種植，使得 1985 年新營稻米種植面積提升 到 1,486.78 公頃。

1985 年產糖廠乃改採內銷為主，外銷為副的緊縮生產計畫，並持續裁撤各地糖廠，

使新營稻米種植面積持續維持穩定，1990 年稻米種植面積為 1,439.77 公頃，佔新營農地 面積 33.64％，而 1990 年後新營甘蔗種植面積逐年減少，該年新營甘蔗種植面積降為 208.28 公頃，僅佔新營農地面積 4.87％，因甘蔗種植面積下降，以及 1987 解嚴後，許 多輕工業廠商陸續外移，使得工業人口重新回流至農業，而原本從事蔗作及重新農耕的 農民便選種其他雜糧等經濟作物，使的雜糧種植面積在 1985 年佔新營總耕地面積 51.38

％，新營的總耕地面積也因而增加了到 3,777.08 公頃。

（三）農地使用的式微

1990 年政府准許臺糖公司每年得進口五萬公噸左右的砂糖，打破以往四十年砂糖 不進口的禁令後臺灣糖業更顯艱困。1995 年新營糖廠砂糖產量減至 2 萬 9 千公噸，其種 蔗面積雖略微提升但仍低檔徘徊在 255.97 公頃，僅佔新營農作面積的 5.74％。1996 年 政府推動休耕政策，提供農民以補助替代耕作，加上農業人口老化，新營農業受此創甚 劇。新營農地的使用從 1995 年的 4,460.04 公頃降至 2000 年的 2,771.02 公頃，平均每年 減少 337.82 公頃的農地種植面積，且此時新營糖廠已傳出熄燈號，甘蔗種植面積再度下 降為 118.17 公頃，農民也轉為耕作稻米，因此稻作面積上升至 1,453.05 公頃，佔新營農 地面積 52.44％。新營鄉間雖然再度回到金黃色的景觀，但農地的荒蕪卻成了新營的常 態景觀。2001 年新營糖廠停止榨糖，新營原料用甘蔗僅剩 67.68 公頃，2010 年只有 4.49 公頃。同樣的稻米種植面積在二十一世紀的第一個年，從 2001 的 1,765.06 公頃降至 2005 年的 939.7 公頃，2010 年更下滑至 503.37 公頃，雜糧作物的種植面積也同步下降，新營 的農業已不復以往。

自日治時期起，甘蔗一直是新營地方的主要經濟作物，1950 年後政府也積極的提供 一連串的政策如：保證糖價措施、斤糖斤米措施、糖業平準基金等，使得新營的蔗作面 積總能維持著一定的水平，但隨著 1980 年後國際糖價的下跌，臺灣產業開始轉型為以 服務業為主的經濟型態，新營糖廠終於在 2001 年熄燈。而表 5.3 新營甘蔗種植面積的變 化就像臺灣糖業的縮影般「震盪起伏、走向沒落」。

二、產業結構的變化

自新營第一個新式工廠新營糖廠於 1908 年設置後，因糖廠衍生出的相關產業也如 雨後春筍般的在新營開始設廠，日治時期大多以農產及食品加工食產品為主。戰後隨著 工業化的腳步與新營糖廠有關的工廠也紛紛設立，如 1946 年的臺紙新營紙廠、1969 年

臺灣史谷脫公司，商業方面在 1947 年有臺灣銀行、華南銀行、彰化銀行於新營設置辦 事處。廠房設備、商業的機構又帶動其他產業在新營的發展。奠定了新營在五都改制前 臺南縣重要的工商地位。這些工廠的設置帶動了新營二、三級產業的發展，相對的也影 響新營一級產業就業人口開始逐年降低，從 1950 年佔 42.60%的比例，隨著臺灣開始工 業化，在 1980 年工業就業人口 29.81％即超越農林漁牧業就業人口的 29.10％，而服務 業在新營從 1960 年代起一直是新營就業人口的多數。

（一）一級產業就業人口不及一半並持續下滑

1949 年的兩岸大遷徙，臺灣人口大幅增長，新營也不例外，當時臺灣的經濟仍然以 農業為主，可是在土地耕作的分配不均，租佃制度大多被大地主所掌控。為了提高農業 生產力，維持社會的安定，政府自 1949 年到 1953 年間實施土地改革措施，1949 年推 行三七五減租，使佃農的負擔大大減輕；1951 年推行公地放領，使多數佃農獲得土地，

成為自耕農，一方面使佃農從地主手中取得土地所有權，另一方面將地主的資本轉移到 工商業部門，間接地促進了臺灣的工業化。

由於新營糖廠的復工及其相關產業的發展，在 1950 年新營非農業就業人口首度超 越農林漁牧第一級產業的就業人口達到新營就業人口的 53％。特別的是新營在 1946 年 成為臺南縣政府所在地，1950 年雇用 3,645 名公務人員，佔當時就業人口的 5.25％，為 數頗多(臺南縣統計要覽 1950：17）。

由於新營糖廠的復工及其相關產業的發展，在 1950 年新營非農業就業人口首度超 越農林漁牧第一級產業的就業人口達到新營就業人口的 53％。特別的是新營在 1946 年 成為臺南縣政府所在地，1950 年雇用 3,645 名公務人員，佔當時就業人口的 5.25％，為 數頗多(臺南縣統計要覽 1950：17）。