權力群體的結構消長

草嶺社區的權力群體隨著不同時間有不一樣的分佈，有趣的是一個小小的草嶺社區 中可以觀察到有許多不同的權力出現，新權力的出現及舊有權力的消失都可以在草嶺社 區中被觀察到，本研究將重點放在觀察3 個關鍵性干擾⁸事件前後的權力結構演替。

一、九二一地震干擾事件前

本研究對於九二一地震前的權力結構針對尚未發生干擾事件前的權力結構，並非是 要追溯到很久以前，本研究的關注焦點主要是放在九二一地震後的草嶺發展演替變化。

本研究依訪談資料、過往報導及草嶺發展背景，歸類出九二一地震前草嶺的權力結構，

大致上歸類為中央政府、雲林縣政府、古坑鄉公所、草嶺村村長、草嶺社區發展協會以 及其它居民們。

1990 年代開始台灣開始出現討論周休二日制度的聲音，1998 年 1 月 1 日起開始全 國政府機關實施每月共2 次的隔周周休二日制度。中央政府實施周休二日的政策，提倡 工作五日周休二日，施行周休二日以推動國民旅遊對於國內的觀光旅遊無疑是利多政策。

元月一日起實施的每月二次周休二日，宣告台灣新休閒生活時代的到來。和信 集團投資的中信飯店、日本青木建設投資的墾丁凱撒大飯店、統一集團統一健 康世界，也從中南部向北台灣擴展，中信計畫進軍具有觀光特色的宜蘭、凱撒 則宣佈立足新竹凱撒大飯店，企圖心旺盛的統一健康世界更打算三年內開出四 家店，包括谷關、關西、草嶺、墾丁，都將陸續開工營運。（聯合報，1998/1/5：

24 版）

一直以來倚賴觀光業為重的草嶺社區，中央政府的周休二日的政策若能替地方帶來 更多觀光人潮自然是樂見其成，居民當然也會期待能搭上周休二日的潮流風氣，吸引更 多的遊客來到草嶺遊玩，帶來更多的正面效益。

8 3 個關鍵性干擾事件為九二一地震、2004 年敏督利颱風、2008 年金融風暴

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當時的整個草嶺村屬於縣籍的草嶺風景特定區，受到都市計畫法的規範，其主管機 關為雲林縣政府。草嶺社區屬於風景特定區內其實當地的居民是無法任意開發，認為這 個風景特定區的設立反而阻礙了草嶺的發展，受到居民的抗議，多次的陳情期望能撤銷 草嶺風景特定區。

「風景特定地區能否因民眾不滿商人或特權介入，炒作地價，就宣布撤銷呢？

雲林縣草嶺風景特定區，昨（二）日就因這個問題，爆發民眾與縣長的意見爭 執，縣長廖泉裕堅決主張要依內政部指示行事，草嶺民眾則揚言要再採取更激 烈方式，達成撤銷目的。」（經濟日報，1991/3/3：14 版）

「內政部營建署昨天邀法務部、行政院經建會和台灣省政府協商，撤銷七十四 年核定的雲林縣古坑鄉草嶺風景區都市計畫案。會中初步結論是報行政院核准 後，由地方政府解除，讓當地土地解編回歸為農業、林業等用地。營建署說，

這是國內首件因住民反對而撤銷都市計畫案的案例。雲林縣古坑鄉草嶺風景區 案是民國七十四年，依都市計畫法畫定為風景開發區，但是當地住民一直抗學。

最近雲林縣都委會通盤檢討，認為這個計畫案使當地人口與產業引進緩慢，公 共建設也不能適時開發，再檢討也不能達成原預定目標，要求撤銷，並將結論 報台灣省政府。」（聯合報，1995/7/18：6 版）

風景特定區設立後，草嶺社區當地是受到都市計畫法的規範，當地的居民對此是感 到反感，認為因為都市計畫規劃的不完善，造就當地的發展受限，因此對風景特定區的 設立有諸多議論，有居民提到說：

因為早期我們這條街是都市計畫，那他就劃設比如是停車場用地、娛樂用地、

公共用地、住宅用地這樣子，所以把人家其實有些私人用地規劃成停車場用地，

那消防用地呢？（訪談紀錄E，p.28）

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由於早期劃設風景特定區時土地利用規劃的不完善，阻礙草嶺社區的基礎建設，像 是早在 1987 年就討論過的加油站的設立，當初的加油站未能設立正因為當初風景特定 區在土地利用規劃中並未納入考量，也沒有設置消防用地，草嶺社區周圍沒有消防隊的 成立，即便1980 年代的草嶺遊客量已達到中油所能評估之遊客量，也無法順利的設置，

這牽涉到安全性的問題。這也成為部分居民反對風景特定區設立的原因，認為風景特定 區的設立帶來的壞處多於好處。

風景特定區的設立也並非全部的居民皆持反對的意見，在訪談過程提及討論到草嶺 的發展，持不同意見的居民說到認為當初風景特定區不應該撤銷，風景特定區的設立是 不會減緩當地的發展，相反地，認為有國家的幫忙才能讓草嶺建設的更加完善。

我覺得舊的景點就很美了，然後，村民其實是應該要去喜歡它去愛它去保護它 去珍惜它，不一定說開發什麼新的景點，你再怎麼開發，也遠跟不上國家公園 跟國家風景區的建設，所以既然人家國家公園、國家風景區建設那麼好，然後，

人家草嶺風景特地區要給你，你又不要，它是獨立的特定區。（訪談紀錄 H，

p.56）

回顧發生九二一地震前的權力群體，當時多數的草嶺居民仍是希望能撤銷草嶺風景 特定區名號，回歸到原本的農業及林業用地。顯示出當時當地的草嶺社區的居民與社區 發展協會是受到制約的而非強勢，當時的草嶺屬於風景特定區，其主管機關的雲林縣政 府則握有對於當地有較大的控制權，且，身為風景特定區之主觀機關的雲林縣政府是當 時推動草嶺經濟發展的作用力，居民對於草嶺社區的發展能掌控的有限，造就居民多年 來的反抗，期望能將草嶺風景區解編以擺脫束縛。然，即便當時雲林縣政府有意願要解 編草嶺，也並未立即解編，而是直到九二一地震的發生，才讓地方政府與中央政府有所 動作。雖然，當時優勢權力雲林縣政府，也不可忽略中央政府在草嶺社區系統的作用，

因為中央政府行政院推行的周休二日所帶動的國民旅遊風氣，預計能帶來更多遊客的人 潮外，更引起財團度假村等其他的權力群體，渴望的進入到草嶺社區中，私人財團的進 入更引發當地居民的不滿，由此可見，中央政府所實施的政策制度可以直接影響到地方。

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二、地震後至草嶺潭消失

九二一地震的發生對於草嶺社區是一個突發性的干擾事件，這樣的干擾事件讓草嶺 社區面臨新的挑戰外，也改變原有的權力群體。一個原本穩定演替的生態系統在遇到干 擾事件下，往往容易讓該地的群落中形成區域性滅絕的斑塊，這樣的斑塊被稱作為空隙，

空隙的出現有利於新的生物/權力群體進入。換言之，九二一干擾事件發生後影響不同權 力群體，其不僅產生效益是不同的，更造成該地原本部分的舊有權力因此削弱或消失，

這樣的狀況往往有利於新的權力進入佔領該孔隙。新的權力進入後，改變原本的權力群 體結構，彼此之間不管是互利、片利還是競爭的關係都改變草嶺的發展演替。

九二一地震干擾事件造成草嶺社區的權力結構產生改變，原有的權力因為干擾事件 的關係而削弱、消失，當然也有可能因此增強。原本一直受到當地所排斥的風景特定區 設立，因為此次干擾事件的緣故，更確定草嶺風景特定區的撤銷，並快速於當年度經由 都市計畫委員會開會同意撤銷，其根據會議記綠中說明，由於地震緣故造成草嶺當地地 質景觀已截然不同，大多屬於敏感地區，已喪失原本設立之要件，故，撤銷風景特定區。

當然，在地震發生後火速通過撤銷案，在這之中安撫災後的民意成分佔據更多。

「古坑鄉草嶺村民長期陳情要求撤銷草嶺風景特定區，內政部營建署開會審查 後，傾向撤銷編定，但尚未公告，就遭逢百年來最大震災，草嶺被列為災後重 建地區後，將加速解編。草嶺風景區在強震下，地層滑動、走山，造成地形地 貌劇變，形成新的草嶺潭，死傷慘重的部落崛更塌陷，隨著走山運動，移到相 鄰嘉義縣梅山鄉，地籍得重新檢測，災後，草嶺被行政院列為災後重建區，主 導重建新風貌，李總統及行政院長蕭萬長視察災情時，草嶺村民又提及撤銷風 景特定區。」（聯合報，1999/10/13：17 版）

「過內首宗都市計畫通盤檢討撤銷案「草嶺風景特定區計畫」，經內政部都市 計畫委員會昨天決議通過，一千零九十四公頃的特定計畫區保留廿五公頃改以 鄉街計畫辦理都市計畫，其餘依規定辦理非都市土地使用分區劃定及編定。」

（聯合報，2000/01/05）

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草嶺風景特定區成功的撤銷，讓身為主管機關的雲林縣政府權力從過去因為都市計 畫法的緣故，握有的權力到如今撤銷後削弱許多。舊有的權力削弱後，除了讓當地居民 的權力有上升之外，新的權力也因此得以進入。九二一地震後，為了加快整體草嶺災後 的恢復時間，政府因應九二一地震所成立的行政院九二一震災災後重建推動委員會（簡 稱重建會）很快進入到草嶺，隨著重建會提出的以工代賑，當地的居民很快就得到獲益，

原本因為九二一地震而沒有工作的居民獲得短暫的紓困。

有坍方地是要恢復造林，其實那個時候當初有重建委員會有給錢，給在村裡面，

有坍方地是要恢復造林，其實那個時候當初有重建委員會有給錢，給在村裡面，