歐盟氣候變遷之實踐

歐盟一直將對抗氣候變遷視為一項重要政策目標，自 1991 年起已陸續 採取很多氣候變遷相關措施，例如用以限制 CO2 排放及改善能源效率的第一 期歐盟策略；事後訂頒一項指令用以促進再生能源的發電；汽車廠商的自願 性承諾降低 25% CO2 的排放量；以及一項指令提案用以對能源產品課稅。

聯合國於 1992 年 5 月 9 日通 過 UNFCCC；歐盟於 1994 年簽署 UNFCCC；並於 1997 年 12 月簽署京都議定書。歐盟環境部長理事會與歐洲 議會透過許多聲明或決議宣示對抗氣候變遷將是歐盟未來的一項重要政治目 標。然而，歐盟認為必須與會員國強化合作，並投注更多政治與經濟力量，

才得有效地達成歐盟於京都議定書的承諾，於 2008 年至 2012 年較 1990 年基

81 European Council, Conclusions of the European Council (25/26 March 2010), EUCO 7/10, at 7-9 (Mar. 26, 2010).

準，減少溫室氣體排放量 8% 的目標。基於此背景，歐盟執委會於 2000 年 6 月啟動「歐盟氣候變遷計畫」（ECCP）。ECCP 目標在於辨識與發展一項履 行京都議定書的歐盟策略所需具備的相關條件⁸²。

第一期 ECCP 期間從 2000 年至 2004 年，執委會建議建立一個跨部門的 機構，負責籌備未來對抗氣候變遷的政策與措施。該機構由一個指導委員會

（steering committee）協調，成員來自執委會各總署代表。指導委員會負責 管理與協調 ECCP，並針對氣候變遷相關議題設立 11 個工作小組，包括：1.

彈性機制：排放交易；2.彈性機制：聯合執行與清潔發展架構；3.能源供應；

4.終端設備與製造過程的能源效率；5.交通；6.產業；7.研究；8.農業；9.農業 地下水及沉澱物；10.森林相關地下水及沉澱物；11.能源需求⁸³。歐盟氣候變 遷自 1970 年代隨同環境政策發展以來，至 2000 年第一期 ECCP 確定為一項 獨立政策，並採取整合策略，協調與整合歐盟相關政策，以發揮更大效 果⁸⁴。

工作小組成員來自執委會與會員國代表、產業與非政府組織代表及其他 利害關係人。工作小組的重點是：運輸與基層建設、工業、能源供給、能源 使用與彈性機制、廢棄物、農業、研究與國際合作等項目⁸⁵。執委會依據 ECCP 每年提交的報告，做出具體提案，其中包括技術規則、自願性協議、

彈性機制、生質燃料（biofuels）、混合燃料動力、車輛碳排放稅、碳排放交 易架構等大約 30 項措施。執委會提案一般也皆事先經過預期排放減量以及成 本效益（cost-effectiveness）等分析，作為法案的科學性基礎。第一期 ECCP

82 Communication on EU Policies and Measures to Reduce Greenhouse Gas Emissions: To-wards a European Climate Change Programme, COM (2000) 88 final (Aug. 3, 2000).

83 Id. at 10.

84 Andrew Jordan & Tim Rayner, The Evolution of Climate Policy in the European Union: An Historical Overview, in CLIMATE CHANGE POLICY IN THE EUROPEAN UNION: CONFRONTING THE DILEMMAS OF MITIGATION AND ADAPTATION? 52, 77 (Andrew Jordon et al. eds., 2010).

85 Communication on EU Policies and Measures to Reduce Greenhouse Gas Emissions: To-wards a European Climate Change Programme, at 11-13, COM (2000) 88 final (Aug. 3, 2000).

通過歐盟「排放交易體系指令」（Directive 2003/87/EC），並於 2003 年 10 月 25 日生效⁸⁶。歐盟於 2005 年 1 月啟動溫室氣體排放交易制度（EU’s greenhouse gas Emission Trading Scheme, EU ETS），這是第一期 ECCP 較為 重要的政策與具體成果。

歐盟於 2005 年 10 月 24 日進行第二期 ECCP，當日於布魯塞爾召開一場 由 450 位代表出席的利害關係人會議，討論目前與未來歐盟氣候變遷的主要 議題，包括：第一期 ECCP 評估、碳捕集及封存、調適、航空、車輛及交通 工具、能源效率、再生能源、能源與技術政策等。第一期及第二期 ECCP 會 議的代表皆來自廣泛不同背景的利害關係人，產生的共識或報告，較能兼顧 到各方觀點或利益，有利於歐盟政策或措施的執行。

第二期 ECCP 成立 6 個工作小組，包括：1.第一期 ECCP 評估，尤其針 對交通、能源供應、能源需求、非 CO2 氣體、農業項目；2.航空器的排放；

3.碳捕集及封存；4.CO2 與汽車；5.調適；6.歐盟排放交易體系的評估。第一 期 ECCP 的評估同時包括 ECCP 政策與措施在會員國的執行，以及產生的排 放減量的效應。第二期 ECCP 的目標乃在於確保歐盟於京都議定書承諾的履 行，配合歐盟「里斯本策略」（Lisbon strategy）增加就業機會與經濟成長，

並辨識與擬定後京都時代歐盟氣候變遷的策略⁸⁷。

如前所述，歐盟執委會依據 2007 年 3 月歐盟高峰會決議，於 2008 年 1 月 23 日提出「歐盟能源及氣候行動方案」以執行「20-20-20」目標；2009 年 4 月 6 日歐盟部長理事會通過了氣候能源包裹法案，包括：1.再生能源；2.碳 排放交易；3.會員國分擔碳排放減量；4.汽車排放；5.能源與生質能源相關的 環境品質標準；6.碳捕集及儲存法規架構等六大類法規的新增或修訂⁸⁸。

86 Directive 2003/87/EC Establishing a Scheme for Greenhouse Gas Emission Allowance Trading within the Community and Amending Council Directive 96/61/EC, 2003 O.J. (L 275) 32.

87 EUROPEAN COMMISSION, THE EUROPEAN CLIMATE CHANGE PROGRAMME: EU ACTION

AGAINST CLIMATE CHANGE 9 (2006).

88 Council of the European Union, supra note 77.

以再生能源為例，歐盟於 2009 年 4 月 23 日通過再生能源使用指令的修正法 案⁸⁹。

在能源效率方面，則加強執行歐盟相關法規，尤其 2002/91 指令、

2005/32 指令，以及 2006/32 指令等⁹⁰。另外，1992 年節約能源標章指令於 2010 年 5 月 19 日修改⁹¹。針對辦公室節約能源設備，歐盟也實施標章計 畫，甚至與美國簽訂協定，加強合作⁹²。

歐盟執委會於 2008 年 1 月提出一項「氣候及再生能源包裹案」，並於 2009 年 4 月生效，以整合並執行與氣候變遷及再生能源相關政策⁹³。包裹法 案措施主要包括：強化歐盟排放交易體系、促進再生能源發展使用指令、

CO2 捕集及封存指令、支持石化燃料永續發展早期示範之溝通文件，以及會 員國環保相關之國家補助規範等項目。

「氣候及再生能源套案」的核心是從 2013 年起，強化並擴大歐盟排放 交易體系，期使更加以符合成本效益的方式減少溫室氣體的排放，改良後的

89 Directive 2009/28/EC of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the Promotion of the Use of Energy from Renewable Sources and Amending and Subse-quently Repealing Directives 2001/77/EC and 2003/30/EC, 2009 O.J. (L 140) 16.

90 Directive 2002/91/EC on the Energy Performance of Buildings, 2003 O.J. (L 1) 65; Direc-tive 2005/32/EC Establishing a Framework for the Setting of Ecodesign Requirements for Energy-Using Products, 2005 O.J. (L 191) 29; Directive 2006/32/EC on Energy End-Use Efficiency and Energy Services, 2006 O.J. (L 114) 64.

91 Directive 2010/30/EU on the Indication by Labelling and Standard Product Information of the Consumer of Energy and Other Resources by Energy-Related Products, 2010 O.J. (L 153) 1.

92 See Regulation (EC) No 106/2008 on a Community Energy-Efficiency Labelling Pro-gramme for Office Equipment (Energy Star), 2008 O.J. (L 39) 1; Council Decision 2006/1005/EC Concerning Conclusion of the Agreement between the Government of the United State of America and the European Community on the Coordination of Energy-Efficient Labelling Programmes for Office Equipment, 2006 O.J. (L 381) 24.

93 European Commission, Commission Staff Working Document, Impact Assessment: Pack-age of Implementation Measures for the EU’s Objectives on Climate Change and Renew-able Energy for 2020, SEC (2008) 85/3 (Jan. 23, 2008).

交易體系預期可以幫助歐盟達到 2020 年減少排放量整體目標的三分之二。歐 盟排放交易體系目前涵蓋的產業主要是發電業與能源密集的製造業，航空業 在 2012 年納入。這些產業從 2013 年起，排放總額度將逐年削減，2020 年的 排放量將比 2005 年減少 21%。另外，歐盟排放交易體系涵蓋的產業也會延 伸至化工、煉鋁等大型的溫室氣體排放工業，而交易體系所規範的溫室氣體 除 了 CO2 、 氧 化 亞 氮 （ N2O ） 之 外 ， 也 會 將 煉 鋁 過 程 產 生 的 全 氟 化 碳

（PFC）納入⁹⁴。

歐盟排放交易體系未涵蓋的產業，例如航空業以外的運輸業、營建業、

農業及廢棄物處理等，其溫室氣體排放量占歐盟總排放量的 60%。歐盟因此 計劃將這些產業的排放量比 2005 年減少 10%。歐盟並將以會員國的每人國 內生產毛額（per capita GDP）訂定各國於 2020 年的排放標準，以確保減量 排放的義務能公平負擔及有效履行。較富裕的會員國丹麥、盧森堡等國，將 以減量排放 20% 為目標，最窮的會員國保加利亞則可獲增量排放 20%，各 國按其開發及富裕程度分擔減排義務，通力合作達成對抗氣候變遷的共同目 標。

在交通運輸排放方面，歐盟雖然成功地減少製造業、電力、廢棄物、能 源產業等排放的溫室氣體，但是交通運輸的排放量仍不斷增加。歐盟「氣候 及再生能源套案」針對陸地運輸提出兩項法規作為因應：1.新車於 2012 年至 2015 年起逐步實施 CO2 平均排放量降低至每公里 120 公克，將比目前排放 量減少 25%；2020 年的 CO2 排放量將進一步降低至每公里 95 公克。此一措 施減少的排放量，將超過 2020 年非排放交易體系管制產業減量目標的三分之 一，意義非常重大；2.交通運輸於 2020 年排放的溫室氣體減少 6% 目標，並 視情況將減量目標上修至 10%。

再生能源方面，歐盟為確保 2020 年前其再生能源能達到總能源 20% 的 目標，依各會員國富裕程度及發展再生能源的潛力，規定馬爾他再生能源市 場占有率目標為 10%，瑞典則為 49%，其他會員國目標則介於兩者之間。歐

94 EUROPEAN COMMISSION, supra note 87, at 8-9.

盟目前如果得以達成，不但可以減少溫室氣體的排放，也能使其能源更加充 足並分散來源。歐盟同時規定，各國運輸燃料的 10% 必須使用再生能源，

並訂定永續準則，建議會員國將生質燃料納入 10% 再生能源的目標之內。

在碳捕集及封存方面，歐盟透過立法以促進此類技術的發展與運用。碳 捕集及封存乃指將工業製程所產生的 CO2 加以收集，然後儲存於地底，亦即 從事地質封存，避免進入大氣層，產生溫室效應。碳捕集及封存技術對於減 緩氣候變遷的主要貢獻將來自電力工業對此技術的發展與應用，因為歐盟電 力目前大約 50% 來自石化燃料，其中 70% 的 CO2 排放又來自燃煤發電。

歐盟面對日益成長的能源需求，卻無法以單一再生能源完全滿足，而且也無 法單獨依靠再生能源及提高能源效率來完成 2020 年排放減量的目標，因此碳 捕集及封存技術成為另一重要的解決方案。碳捕集及封存技術系統中，捕集

（包括壓縮）是最為關鍵及成本最大的部分，歐盟將挹注資金，協助技術開 發，促使該等技術及市場早日成熟及普遍運用。歐盟執委會期待碳捕集及封 存技術於 2020 年能達到具商業利益的水準，目前有多達十幾項的碳捕集及封 存實驗及開發計畫受到歐盟資助，其資金來源為歐盟排放交易體系拍賣 3 億 噸排放量所得。另外，歐盟已將 2007 年至 2013 年期間的環境、能源、交通 研發預算大幅增加至 84 億歐元，對於促進環保科技的研發與應用，以及提升 大眾對氣候變遷及其衝擊的認識與重視，皆將有所助益。

（包括壓縮）是最為關鍵及成本最大的部分，歐盟將挹注資金，協助技術開 發，促使該等技術及市場早日成熟及普遍運用。歐盟執委會期待碳捕集及封 存技術於 2020 年能達到具商業利益的水準，目前有多達十幾項的碳捕集及封 存實驗及開發計畫受到歐盟資助，其資金來源為歐盟排放交易體系拍賣 3 億 噸排放量所得。另外，歐盟已將 2007 年至 2013 年期間的環境、能源、交通 研發預算大幅增加至 84 億歐元，對於促進環保科技的研發與應用，以及提升 大眾對氣候變遷及其衝擊的認識與重視，皆將有所助益。