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歐盟氣候變遷政策的規範、策略與實踐

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科技法學評論,9 卷 2 期,頁 97(2012)

科法新論

歐盟氣候變遷政策的規範、

策略與實踐

*

洪德欽

**

摘 要

氣候變遷乃人類目前所面臨的一項全球性問題。歐盟針對氣候變遷如何 回應,採取哪些政策與行動,其特徵與成效又如何?這是本文關心的一項重 點,其他議題包括:歐盟氣候變遷政策如何形成,有何理念與目標、法源依 據、組織架構、決策流程、政策措施、國際談判,以及有何意涵與影響。氣 候變遷乃一跨部門與超國界的議題,歐盟超國家氣候變遷政策因此得提供其 他國家、區域性與國際性組織,從事氣候變遷國際合作的比較參考,頗具意 義。

關鍵詞: 氣候變遷、歐盟、里斯本條約、哥本哈根協定、京都議定書、

聯合國氣候變化框架公約

* 論文初稿宣讀於 2010 年 10 月 21 日至 23 日在中央研究院歐美研究所舉辦之「氣候 變遷與歐美政策回應」學術研討會。作者感謝二位匿名審查人所惠賜之寶貴建議; 同時感謝蔡旻芳、張容瑜及羅至良三位研究助理針對本文提供文書及校對等方面之 協助。 ** 中央研究院歐美研究所研究員;英國倫敦大學學院法學博士。 投稿日:2012 年 4 月 9 日;採用日:2012 年 6 月 7 日 - 97-

(2)

Cite as: 9 TECH. L. REV., Dec. 2012, at 97.

The EU Climate Change Policy: Law,

Strategy and Practice

Der-Chin Horng

*

Abstract

Climate change is currently a global issue faced by human beings. Combating climate change is a top priority for the EU policy. In 2007 the EU endorsed an in-tegrated approach to climate and energy policy and committed to transforming the EU into a highly energy-efficient, low Carbon economy. The EU has long been a driving force in international negotiations for larger global actions to structure an effective global climate regime. This paper focuses primarily on examining climate change law, strategy and practices in the EU. The following core issues are ex-ploited: What is the concept and impacts of climate change on the EU? What is the legal framework, decision-making procedure, institutional structure of the EU’s climate change policy? To what extent the EU’s climate change policy is influ-enced by the European Council and the EU’s foreign policy under the Lisbon Treaty? What is the strategy adopted by EU at the international negotiations on

*

Research Fellow, Institute of European and American Studies, Academia Sinica; Ph. D., in Laws, University College London.

(3)

climate change? And what’s the significance and impacts of the EU model of cli-mate change policy on third countries and international organizations?

Keywords: Climate Change, EU, Lisbon Treaty, Copenhagen

Accord, Kyoto Protocol, UNFCCC

(4)

1. 前言

氣候變遷(climate change)及其引發的不利影響,乃是人類共同關心的 問題,並已引起各國及國際組織的重視,形成當今一項全球性議題,同時也 將深刻影響人類的未來。歐盟針對氣候變遷,向來給予高度重視,不但積極 致力於組織機構的建制與相關政策的制定,同時引領國際合作,設定明確目 標,以期將全球平均氣溫控制在不高於工業革命前攝氏2 度(2°C)。 超出 2°C 將意味糧食與飲水的更加匱乏,以及嚴重的極端氣候,對生態 體系產生威脅與破壞。全球溫室氣體(greenhouse gas)的排放如果依照 20 世紀排放趨勢持續下去,2°C 的極限值可能於 2050 年被突破。氣溫上升幅度即

使保持在 2°C 以下水平,亦即將二氧化碳(Carbon dioxide, CO2)控制在

350ppmv 當量水平以下,事實上也須各國做出巨大努力去調適(adaptation)1。 歐盟於 2008 年 3 月針對氣候變遷對國際安全可能產生的威脅,列舉事 項包括:1.極端氣候引發重大自然災害,對人類生命與財產帶來的重大損 失;2.對生態多樣性與生態平衡的威脅,以及物種滅絕與不明病疫的傳染;3. 海平面水位上升引發環境難民問題及疆界爭端等問題;4.水資源短缺及爭奪 問題;5.糧食短缺及飢餓問題;6.能源供應短缺;7.各國及國際組織面對重大 災害的治理不足與挑戰;8.氣候變遷仍缺乏一個全球性組織,從事有效規範 及治理2。 歐盟及其會員國一向重視環境問題,以提供歐洲公民高標準保護。然 而,全球暖化與氣候變遷目前的嚴重性已經無法單獨依靠歐盟及少數國家就 能解決,歐盟因此積極參與國際環保談判。由於美國針對氣候變遷國際談判 1

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the Euro-pean Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Towards a Com-prehensive Climate Change Agreement in Copenhagen, at 5, COM (2009) 39 Final (Jan. 28, 2009).

2

Climate Change and International Security, 4-6, COUNCIL OF THE EUROPEAN UNION, http:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/librairie/PDF/EN_clim_change_low.pdf (last visited Dec. 11, 2012).

(5)

較為消極,歐盟自 1990 年代以來,成為推動國際氣候變遷談判的驅動力量, 並逐漸取得領導地位,成為相關立法的決策中心。歐盟氣候變遷政策因此具 有重要意涵及影響,值得深度研究。 氣候變遷是一個非常複雜的問題,涉及不同國家、地域、團體、產業、 人民利益的對立、激盪與調和。除了環境保護,氣候變遷也涉及能源、交 通、農業、科技、研發、貿易、發展、補貼、對外關係等不同政策的協調與 整合。它是環境問題,也是一個科學、經濟、政治與國際關係問題。氣候變 遷會影響到生態環境與人類生存,因此涉及公平、正義與安全,是一項攸關 人類安全的地球未來的政治與倫理問題3。 本文將以歐盟氣候變遷政策內容為研究對象,論述歐盟氣候變遷的發展 背景、法律架構、組織架構及決策模式、政策目標及策略,以及歐盟在國際 氣候變遷談判的立場,據以瞭解歐盟氣候變遷的政策意涵與影響。本文首先 針對氣候變遷的概念加以介紹,以瞭解其問題之嚴重性,在歐洲產生的影 響,成為國際焦點議題之原因及聯合國等國際組織相關科學政策的佐證。 完整政策體系,包括法律依據、組織及政策工具等。歐盟氣候變遷法律 架構的研究得以瞭解氣候變遷的發展背景、政策目標及理念,以及不同時期 立法修改所反映的政策變遷與外在環境變化。歐盟氣候變遷組織架構之分析 得以窺探氣候變遷在歐盟體制的地位、角色、功能及重要性;以及其決策流 程,政策行動、工具及成效等內容,並進一步瞭解歐盟氣候變遷政策涉及的 不同利益與政策,如何發展調適策略以及整合原則。 歐盟氣候變遷政策在 2009 年 12 月 1 日里斯本條約生效之後,在歐盟單 一組織架構,成為歐盟對外關係的一環及考量因素。所以,歐盟對外關係也 需將氣候變遷政策一併納入考量。歐盟氣候變遷對外關係或所謂的「氣候外 交」(Climate Diplomacy),包括歐盟國際談判的立場與策略、與美國的立 3 包宗和,「因應氣候變遷國家安全新思維的建構」,陳泰然、包宗和主編,全球風 險環境的形構:氣候變遷對台灣總體安全的衝擊,頁 339-347(2010)。Alan Dupont, The Strategic Implications of Climate Change, 50(3) SURVIVAL 29, 29 (2008).

(6)

場差異、對國際談判的影響以及歐盟軟權力領導地位的建立等面向。歐盟氣 候變遷政策的研究,因此得以理解歐盟氣候變遷政策內容與實踐意涵,以及 對於歐盟內部與外部所帶來的影響。

2. 氣候變遷的概況

2.1 氣候變遷的概念與影響

政府間氣候變遷專門委員會(the Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)於 2007 年發表的《第四次評估報告》(the Fourth Assessment Report, AR4),界定氣候變遷的科學定義是:「氣候變遷是指氣候狀態的變 化,並得以透過其特徵的平均值及/或變率的變化予以判定,例如利用統計 檢驗。氣候變遷具有一段延伸期間,通常為數十年或更長期間。氣候變遷乃 是隨時間發生的任何變化,無論是自然變率,抑或人類活動引起的變化。」 本項定義因此有別於國際氣候變化公約一般僅限人為活動的定義4。 法定意義方面,依據《聯合國氣候變化框架公約》(United Nations Framework Convention on Climate Change, UNFCCC)第 1(2)條規定5,氣候變 遷乃指由於人類直接或間接活動改變了地球大氣的組成而形成的氣候變化。 氣候變遷因此排除了氣候的自然變異,乃指人類活動對氣候系統產生的影 響,包括對大氣、水文、地理、生物圈的整體衝擊或相互作用。 人類活動,尤其是工業革命之後,燃燒石化燃料,大量增加了溫室氣體 排放量,產生了溫室效應,對人類與生態體系帶來嚴重的負面影響。溫室氣 體指大氣中吸收與重新放出紅外輻射的氣態成分,依據「京都議定書」 4

IPCC, CLIMATE CHANGE 2007: SYNTHESIS REPORT. AN ASSESSMENT OF INTERGOVERNMEN -TAL PANEL ON CLIMATE CHANGE 30(2007).

5

United Nations Framework Convention on Climate Change, May 9, 1992, 1771 U.N.T.S. 107. 中文版 詳見丘 宏達 編輯, 陳純 一助編 ,現 代國際 法參 考文件 ,頁 837-856 (1996)。

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(Kyoto Protocol)6以及歐盟 406/2009 決議主要包括:CO2、甲烷(Methane, CH4)、氧化亞氮(Nitrous oxide, N2O)、氫氟碳化物(Hydrochlorofluorocar-bons, HFCs ) 、全氟 化碳 ( PerfluorocarN2O)、氫氟碳化物(Hydrochlorofluorocar-bons, PFC )及六 氟化 硫(

Sulphur-hexafluoride, SF6)7。公約並以這些溫室氣體每一百年對全球氣候變暖潛在 趨勢進行加權計算氣候變遷的基礎。自 1750 年工業革命以來,人類活動已引 起全球溫室氣體排放量的增加,例如 1970 年至 2004 年期間增加 70%。CO2 是最重要的人為溫室氣體,1970 年至 2004 年期間,CO2 排放量大約增加 80%8。 英國政府於 2006 年發表一份有關氣候變遷經濟學的《史登報告》(the Stern Review)9指出氣候變遷對人類的不利影響,不限於經濟,將旁及社 會、環境、政治等全面性領域,甚至會嚴重影響區域安全與世界和平,例如 飲水資源的逐漸短缺、生態環境的破壞與物種滅絕,皆對人類生活福祉及公 共健康,帶來重大威脅。 IPCC《第四次評估報告》指出,全球地表溫度自 1850 年建立器測資料以 來,自 1906 年至 2005 年的全球平均氣溫上升 0.74°C,且暖化速度正在加 快。各國如果不採取共同行動,限制溫室氣體的排放量,21 世紀的全球平均 溫度可能再增加 1.8°C 至 4°C10。 IPCC 乃由世界各地的頂尖專家,對科學、科技、社經相關資訊進行評 估,以通盤性瞭解氣候變遷帶來的風險,IPCC 的相關報告是目前全球科學界 6

United Nations, Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change (1998) [hereinafter Kyoto Protocol].

7

Kyoto Protocol, Annex A, at 19; Decision 406/2009/EC, of the European Parliament and of the Council of 23 April 2009 on the Effort of Member States to Reduce Their Greenhouse Gas Emissions to Meet the Community’s Greenhouse Gas Emission Reduction Commit-ments up to 2020, 2009 O.J. (L 140) 136.

8

IPCC, supra note 4, at 5, 82. 9

NICHOLAS STERN, THE ECONOMICS OF CLIMATE CHANGE: THE STERN REVIEW 25 (2007) [hereinafter THE STERN REVIEW].

10

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對氣候變遷最權威的共識。IPCC 評估報告代表國際科學界在氣候變遷領域中 的主流意見,乃國際社會認識氣候變遷問題,探討因應政策的主要科學依 據。IPCC 榮獲 2007 年諾貝爾和平獎,足以局部說明其相關報告已獲得各方 高度認肯。IPCC 評估報告得作為一項較為客觀的科學意見或證據,提供各國 在擬定或討論氣候變遷政策的參考依據,以降低各國不當的政治影響或保護 性利益團體的遊說干擾。對於評估科技水準較為落後或資源較為有限國家, 也得避免重複評估或解決無能力進行評估的困境。

2.2 歐盟氣候變遷的概況與背景

1750 年蒸氣機的發明與運用,引發了工業快速發展,對社會與經濟產生 了深遠影響,標誌了工業革命。工業革命肇始於英國,隨後蔓延至歐洲及包 括美國在內的其他國家。工業革命代表人類開始大量使用石化燃料,成為 CO2 排放量大量增加的起點。

依據「歐洲環境局」(European Environment Agency)資料,溫室效應 主要因為燃燒煤、石油及瓦斯等石化燃料以及森林大面積削減所引起。2008 年歐盟溫室氣體排放的來源分別是:電力部門 28%、交通 21%、產業 20%、 中小企業及一般家庭 17%、農業 10%、其他 4%。歐盟 27 個會員國的溫室氣 體排放占全球總額的 14%11。 歐洲科學家指出 20 世紀全球平均氣溫(mean temperature)上升大約 0.6° C,歐洲地區平均氣溫則上升 0.9°C。另外,同期 10 件全球最熱年度皆發生於 1991 年之後。氣候變遷對歐洲地區的影響,包括北極冰帽的融化、海平面的 上升、格陵蘭(Greenland)冰蓋及阿爾卑斯山冰河的逐漸融解、極端氣候事 件的頻率加快及次數增多等。例如 2003 年夏天熱浪侵襲南歐導致 7 萬多歐洲 人的死亡。全球暖化也容易誘發及傳怖一些疾病;另外危及人類與動植物的 健康,尤其瀕臨絕種動植物的加速滅絕。長期而言,氣候變遷也潛在威脅著 國際安全,包括環境難民、飲水等自然資源短缺的衝突、飢餓、病疫等傳佈 11

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的問題12。 依據世界衛生組織(WHO)統計,自 1990 年至 2010 年 2 月全球已發生 超過 1,200 件大型自然災害,在歐盟已造成 2,410 億美元的損失,11 萬 2,000 人死亡。氣候變遷對水資源、農業、空氣品質、食品與能源安全等方面皆已 產生影響。例如水資源方面,南歐與中亞地區水資源短缺日益嚴重,預估至 2070 年歐洲約有 1.64 億人口將受到缺水問題影響。由於生產容易受到氣候影 響,中歐地區農產品因氣候變遷的影響,預估於 2050 年將減產 30%13。 歐盟鑑於氣候變化已發生,坐視不理的代價非常高昂,也不是負責任官 方機構的應有作為。歐盟執委會指出,實現低碳經濟的投資成本僅占 2013 年 至 2030 年全球 GDP 的 0.5%,UNFCCC 也估計如將全球暖化幅度控制在 2°C 以內的減排量,到 2050 年只會使每年 GDP 成長減少約 0.12%。這些成本如 果與氣候變遷造成的危害比較,可說相當低微;更何況這些數字尚未將減量 排放帶來的利益納入計算,例如節源減碳產業的發展、醫療成本的減少支 出,以及生物多樣性的維護等。以歐盟為例,於 2020 年之前如果減少 CO2 排放量 10%,預估將節省大約 80 億歐元至 270 億歐元的醫療支出14。 歐盟氣候變遷政策的發展背景方面,氣候變遷乃環境的一環。環境在歐 盟發展的一個重要里程碑是 1972 年 10 月 19 日至 21 日舉行的歐體巴黎高峰 12

Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the Euro-pean Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: Winning the Bat-tle Against Global Climate Change, at 3, COM (2005) 35 final (Sept. 2, 2005) [hereinafter Winning the Battle Against Global Climate Change].

13

World Health Organization, The Solid Facts on Climate Change and Health in Copenhagen and Parma, at 1-3 (Mar. 12, 2010), http://www.euro.who.int/_data/assets/pdf_file/0010/ 95815/FS_ParmaClosure.pdf.

14

EUROPEAN COMMISSION, LEADING GLOBAL ACTION TO 2020 AND BEYOND: EU ACTION AGAINST CLIMATE CHANGE 7 (2009); Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Commit-tee of the Regions, Limiting Global Climate Change to 2 Degrees Celsius─The Way Ahead for 2020 and Beyond, at 5, COM (2007) 2 final, (Oct. 1, 2007) ; see alsoTHE STERN R E-VIEW, supra note 9, at vii.

(10)

會(The Paris Summit, 1972)。1972 年 10 月歐體巴黎高峰會第一次提出「環 境政策」的重要性,並指示歐體機構於 1973 年 7 月 31 日前建立一項環境行 動計畫。高峰會聲明指出,經濟發展並不是目的,而應導致人類生命與生活

福祉的提高,包括更好的環境保護15。

歐 盟 理 事 會 於 1973 年 11 月 22 日 通 過 一 項 「 環 境 行 動 計 畫 」 (Environmental Action Programme, EAP)決議16,成為歐盟系列 EAP 的第一

期,期間從 1973 年至 1976 年。第二期 EAP 期間是 1977 年至 1981 年17;第 三期 1982 年至 1986 年18;第四期 1987 年至 1991 年19;第五期 1992 年至 2001 年20。第六期於 2002 年 7 月 22 日通過,期間是 2002 年至 2012 年21。 第一期 EAP 已認定了一些原則,事後成為歐盟環境政策的重要依據,包括: 1.預防勝於事後處理;2.將環境影響儘早納入政策考量;3.避免對生態平衡會 產生嚴重破壞的開發;4.環境行動計畫須將科學技術納入考量;5.污染者付 費;6.避免以鄰為壑;7.歐盟與會員國在國際環境論壇採取一致立場;8.顧及 開發中國家的利益;9.建立歐盟、會員國及地方政府多層級的環保行動;10. 會員國環境政策必須與歐盟共同合作;11.環境保護,人人有責22。事實上, 歐盟部長理事會於 1975 年 3 月 3 日即已通過一項「建議」,期將污染者付費 原則納入歐盟 EAP 及環境法規的考量23。 1973 年至 1987 年期間,歐盟通過了大約 200 項環境相關法規,一般皆 15

European Commission, Statement from the Paris Summit, 10 BULLETIN OF THE EUROPEAN COMMUNITIES 14, 14-26 (1972). 16 1973 O.J. (C 112) 1. 17 1977 O.J. (C 139) 1. 18 1982 O.J. (C 46) 1. 19 1987 O.J. (C 328) 1. 20 1993 O.J. (C 138) 1. 21 2002 O.J. (L 242) 1. 22

STANLEY P. JOHNSON & GUY CORCELLE, THE ENVIRONMENTAL POLICY OF THE EUROPEAN COMMUNITIES 13-14 (1989).

23

Council Recommendation 75/436/Euratom, ECSC, EEC, Regarding Cost Allocation and Action by Public Authorities on Environmental Matters, 1975 O.J. (L 194) 1.

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以「指令」(Directive)方式出現。這段期間歐盟執委會推動了三期 EAP。 歐盟法規與 EAP 主要在於規範污染問題,並且採取「預防方法」(preventa-tive approach),例如 79/831 指令規定新的化學品上市前必須事先通知;另 外 85/337 指令規範開發計畫必須事先從事環境影響評估(environmental im-pact assessment)。1987 年「單一歐洲法」(the Single European Act)第六節 (Subsection VI)第 25 條明文規定了「環境」章節條款。單一歐洲法局部修 改了羅馬條約(EEC),其意涵是使環境在歐盟取得立法的法源依據,以及

環境政策在歐盟具有憲法性高階位階,意義非常重大24。

在氣候變遷方面,歐盟於 1991 年起,採取一系列氣候變遷的因應措 施,以有效控制 CO2 的排放量以及改善能源使用效率。歐盟執委會於 2000 年 6 月推動第一期「歐洲氣候變遷計畫」(the European Climate Change

Pro-gramme, ECCP)25,其目標在於辨識所有必要條件,以發展一項履行「京都 議定書」的歐盟戰略。2005 年 10 月歐盟繼續推動第二期的「歐洲氣候變遷 計畫」。所以京都議定書可說是歐盟連同其會員國認真對待氣候變遷的一個 重要規範性機制。 「京都議定書」於 1997 年在日本京都召開的 UNFCCC 締約方大會第三 次會議上通過,並於 2005 年 2 月 16 日生效。議定書規定已開發國家減少人 為溫室氣體的排放量,於 2008 年至 2013 年期間較 1990 年的基準少 5%。歐 盟承諾原先 15 國於 2012 年前將減排 8%。歐盟於 2004 年及 2007 年東擴增 加的 12 個新會員國的減排目標亦設定在 6% 或 8%。截至 2007 年底,歐盟 原先 15 個會員國的排減目標已達 5%;27 個會員國整體減排量則仍落後 12.5%26。 24

Single European Act, see generally EUROPEAN COMMISSION, TREATIES ESTABLISHING THE EUROPEAN COMMUNITIES. TREATIES AMENDING THESE TREATIES, SINGLE EUROPEAN ACT 1005-63 (1987).

25

Communication on EU Policies and Measures to Reduce Greenhouse Gas Emissions: To-wards a European Climate Change Programme, COM (2000) 88 final (Aug. 3, 2000). 26

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歐盟氣候變遷的其他重要里程碑,例如:1. 2005 年 1 月開始推動歐盟溫 室氣體排放交易體系(Emission Trading Scheme, ETS);2. 2007 年 3 月歐盟 高峰會通過「2012 年對抗氣候變遷全球性行動的立場」,支持歐盟將於 2012 年之後,採取單邊措施,於 2020 年之前減排溫室氣體 30% 的戰略目標,以 將全球平均氣溫的增加,控制在不超過工業革命前的 2°C。歐盟認為如果平均 氣溫增幅超過 2°C,氣候變遷將非常危險與嚴重,對全球造成重大災害27。歐 盟也積極參與國際氣候變遷相關會議,例如 2007 年 12 月於峇里島(Bali) 舉行的 UNFCCC 會議(COP-13),談判後京都架構。2009 年 12 月於哥本 哈根舉行的 UNFCCC 會議(COP-15)以架構新的氣候變遷公約,領導全球 共同採取行動,將全球氣溫上升於 2020 年控制在 2°C 之內,確保歐盟設定於 2020 年將溫室氣體減排 30% 目標的達成28。UNFCCC 會議(COP-15)通過

了一項「哥本哈根協定」(the Copenhagen Accord)29,歐盟並將繼續推動後

哥本哈根協定的國際談判,以落實國際氣候變遷政策的推動,以及確保哥本 哈根協定的履行30。

3. 歐盟氣候變遷的法律與組織架構

3.1 歐盟條約與法律規定

1958 年建立歐洲經濟共同體的羅馬條約並無環境相關規定。歐盟自 27

EUROPEAN COMMISSION, supra note 14, at 1. 28

Council of the European Union, Presidency Conclusions of Brussels European Council, 29/30 October 2009, 15265/1/09 REV 1, CONCL 3, paras. 7-8, at 3-4, available at http:// www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/110889.pdf.

29

United Nations Framework Convention on Climate Change, Conference of the Parties, Re-port of the Conference of the Parties on Its Fifteenth Session, Held in Copenhagen from 7 to 19 December 2009, Part Two: Action Taken by the Conference of the Parties at Its Fif-teenth Session, Decisions Adopted by the Conference of the Parties (Mar. 30, 2010), http://unfccc.int/resource/docs/2009/cop15/eng/11a01.pdf.

30

Communication on International Climate Policy Post-Copenhagen: Acting Now to Rein-vigorate Global Action on Climate Change, COM (2010) 86 final (Sept. 3, 2010).

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1972 年開始推動系列環境行動計畫,並訂頒相關環境法規,其主要法源依據 是羅馬條約第 100 條以及第 235 條,從事環境法律的調和工作以及採取適當 措施。 羅馬條約第 100 條規定,執委會得提案,經由理事會一致決同意,訂頒 法規促使會員國法規調和,尤其是各國與共同市場的建立或運作相關法規的 調和。歐洲法院並認肯第 100 條作為歐盟環境法規的法源依據,其判決理由 是會員國環境法規如果缺乏調和,將對競爭產生扭曲作用,所以歐盟得以環 境與健康保護等需要,訂頒相關環境法規31。 羅馬條約第 235 條規定,條約雖然沒有明文賦予歐盟職權,然而,為了 實現條約宗旨所必要,執委會得提案,經由理事會一致決同意,及歐洲議會 諮商後,採取適當措施。羅馬條約第 2 條列舉的歐盟目標包括提升會員國人 民的「生活水準」(the standard of living)。一般咸認環境保護乃影響生活

水準的重要因素,因此賦予高標準保護32。歐盟早期環境法規一般皆與產品

自由流通、競爭及貿易相關,其立法目標很多情況是為了避免形成貿易障 礙,干擾共同市場經濟活動及功能發揮。例如理事會針對「鈦戴奧辛產業」 (the titanium dioxide industry)所採取的統一環境保護標準措施,其目標除 了環保之外,尚包括促進公平競爭。所以該措施的法源包括歐體條約第 175 條及第 95 條,前者須經由一致決,後者僅須條件多數決33。 歐體共同市場的一項主要目標乃為了促進貨品、人員、勞務、資金的自 由流通。羅馬條約第 36 條規定,會員國得基於公共政策及公共安全等理由, 針對進出口產品採取限制措施,以保護人類、動植物的生命及健康,或國家 藝術、歷史及考古文物等。環境保護一般得被視為公共政策或公共道德的重 要內涵,很多國家也據此採取一些限制措施。然而,第 36 條負面表述條款, 其目標並非用來追求環境保護,而是避免環境等相關措施,被濫用而形成市 31

Case 92/79, Comm’n v. Italy 1980 E.C.R. 1115. 32

ECKHARD REHBINDER & RICHARD STEWARD EDS., ENVIRONMENTAL PROTECTION POLICY 21 (1985).

33

(14)

場流通障礙34。 羅馬條約第 100 條規定,授權理事會經由一致決,就直接影響共同市場 功能及運作的各會員國法律、法理、行政命令或措施等,以「指令」方式從 事法律調和(legal approximation)工作。事實上,羅馬條約第 3 條規定,調 和會員國法律,以促進共同市場功能的發揮,乃羅馬條約第 2 條的一項目 標。歐盟於 1967 年通過一項與環境相關的 67/548 指令,以建立危險物品的 分類、標示及包裝的統一體系,其法律依據即是第 100 條35。與氣候變遷較 直接相關,用以規範車輛柴油引擎排氣污染的 72/306 指令,其法源依據也是 第 100 條36。規範車輛廢氣排放的 83/351 指令法源依據是第 100 條。規範工 廠廢氣排放的 84/360 指令則為第 100 條及第 235 條37。 1986 年單一歐洲法第 25 條將有關「環境」的三項條款,納入了羅馬條 約第三篇(Part three)第七章第 130r 條至第 130s 條形成歐盟「政策」的內 涵。這些條款規定了歐盟環境政策的一般原則及作業要點,範圍包括歐盟、 會員國,以及與第三國或國際組織的環境合作。羅馬條約第 130r 條規定歐盟 環境政策的目標包括:1.保存、保護及改善環境品質;2.對人類健康的保護有 所助益;3.確保自然資源的謹慎及合理使用。歐盟環境行動應依據事先預防 原則,於源頭解決環境破壞問題,同時依據污染者付費採取行動。環境保護 的要求應該成為歐盟其他政策的組成內涵。 歐盟環境政策及行動必須將下列事項納入考量:1.最佳可得科學及技術 34

Case 15/81, Gaston Schul Douane Expediteur BV v. Inspecteur der Invoerrechten en Ac-cijnzen, Roosendaal 1982 E.C.R. 1409, 1431.

35

Council Directive 67/548/EEC of 27 June 1967 on the Approximation of Laws, Regulations and Administrative Provisions Relating to the Classification, Packaging and Labelling of Dangerous Substances 1967 O.J. (L 196) 1.

36

Council Directive 72/306/EEC of 2 August 1972 on the Approximation of the Laws of the Member States Relating to the Measures to Be Taken Against the Emission of Pollutants from Diesel Engines for Use in Vehicles, 1972 O.J. (L 190) 1.

37

Council Directive 83/351/EEC, 1983 O.J. (L 197) 1; Council Directive 84/360/EEC, 1984 O.J. (L 188) 20.

(15)

資訊;2.歐盟各地區的環境條件;3.缺乏環境行動的潛在利益及損失;4.歐盟 整體經濟與機會發展,以及各地區的平衡發展。歐盟層級如果能比單一會員 國層級行動更能有效追求第 130r 條的目標,歐盟應該採取相關環境行動,會 員國於此情況僅應採取其他補充性措施。第 130r(4)條因此以隱含「輔助原 則」(the principle of subsidiarity)精神,以及環境污染的跨疆性質,需要歐

盟層級的環境政策,才得有效解決環境問題及從事高標準環境保障38。 單一歐洲法對歐盟環境政策的其他意涵是:1.從 1987 年 7 月 1 日單一歐 洲法生效之後,環境政策提升為歐盟層級,優先於會員國層級的政策;2.環 境政策明文規定於羅馬條約,使其在歐盟取得憲法性依據及基礎,深具象徵 意義及實質作用;3.環境保護成為歐盟的目標,事實上大部分會員國憲法也 皆揭示環境保護的憲法目標;4.環境政策正式整合於歐盟其他政策,依據第 130s 條及第 130t 條程序歐盟將積極推動環境保護;5.歐盟環境行動與立法, 在單一歐洲法生效後,取得新的激勵,尤其在新的「條件多數決」(the qualified majority vote, QMV),改變以往一致決方式,加速了環境法規的立 法程序;6.歐盟在國際環保論壇,也逐漸協調會員國政策,統一發言,發 揮更重要影響力39。 在歐洲聯盟條約方面,該條約於 1992 年 2 月 7 日在荷蘭馬斯垂克 (Maastricht)簽署,並於 1993 年 11 月 1 日生效。環境條文規定於歐盟條約 第 130r 條至第 130t 條,亦即歐洲共同體條約第 174 條至第 176 條,因為歐 38

Dirk Vandermeersch, The Single European Act and the Environmental Policy of the Euro-pean Economic Community, 12 EUR. L. REV. 407, 422 (1987).

39 EEC 條約第 148(2)條規定,條件多數決在原有 12 會員國之總投票權為 76,通過部長 理事會決議之投票權為 54。1995 年 1 月 1 日起,歐盟會員國增加為 15 國,總投票 權為 87,條件多數決則為 63 票以上或 10 個以上會員國之同意。各會員國之投票權 分別為:比利時(5)、丹麥(3)、德國(10)、希臘(5)、西班牙(8)、法國(10)、愛爾蘭 (3)、義大利(10)、盧森堡(2)、荷蘭(5)、葡萄牙(5)、英國(10)、奧地利(4)、芬蘭(3)以 及瑞典(4)。See Council Decision 95/1/EC, Euratom, ECSC of 1 January 1995 Adjusting the Instruments Concerning the Accession of New Member States to the European Union, 1995 O.J. (L 1) 1, art. 6 & art. 8.

(16)

盟條約生效後,羅馬條約已更名為歐洲共同體條約。歐盟條約前言揭示歐盟 追求環境保護的決心;於第 130r(2)條明文規定歐盟環境應以追求「高標準保 護」(a high level of protection)為目標,另在界定與執行歐盟其他政策時, 須同時整合環境保護的要求。自歐盟條約之後,環境保護已成為歐盟政策的 上位概念,以提供歐盟及會員國環境高標準保護,並將內部市場及歐洲整合 的 利 益 , 真 正 回 饋 給 歐 洲 人 民 , 達 成 歐 盟 條 約 第 2 條 所 揭 示 永 續 成 長 (sustainable growth)的目標。 為了實現第 130r 條的目標,第 130s 條規定歐盟得透過下列三種程序, 訂定相關環境法規或推動相關環境政策,包括:1.理事會與歐洲議會透過 「合作程序」(the co-operation procedure),依據 QMV,訂定環境法規;2. 理事會與歐洲議會透過「共同決定」(co-decision)程序,依據 QMV 通過相 關的環境行動計畫;3.理事會依據諮詢程序(the consultation procedure),經 由諮詢歐洲議會後,依據一致決訂頒一些較敏感性環境法規,例如「財政性 質」(fiscal nature)環境法規,或管理水資源相關法規等。在歐盟條約下, 歐洲議會在歐盟決策的角色有所強化,包括賦予合作程序及共同決定等權 利,歐洲人民及環保團體因此得以透過歐洲議會表達環保心聲與訴求;對歐 盟環境政策而言,是一項較為重要改變並具有民主意涵40。 歐盟會員國於 2007 年 12 月 13 日簽署「里斯本條約」(the Treaty of Lisbon),並於 2009 年 12 月 1 日生效41。里斯本條約修改歐盟相關條約。

歐洲共同體條約更名為歐洲聯盟運作條約(the Treaty on the Functioning of the European Union, TFEU ) 。 TFEU 與 新 的 歐 洲 聯 盟 條 約 ( the Treaty on

European Union, TEU)42,並沒有合併為單一條約,而是維持各自條約,並

40

David Wilkinson, Maastricht and the Environment: The Implications for the EC’s Environ-ment Policy of the Treaty on European Union, 4 J. ENVTL. L. 221, 221-39 (1992).

41

The Treaty of Lisbon, see generally 2007 O.J. (C 306) 1. 42

Consolidated Version of the Treaty on European Union, 2010 O.J. (C 83) 13 [hereinafter TEU]; Consolidated Version of the Treaty on European Union and the Treaty on the Func-tioning of the European Union, 2010 O.J. (C 83) 47 [hereinafter TFEU].

(17)

且各具有相同法律效力(the same legal value)43。

歐盟在里斯本條約架構下,擁有法律人格(legal personality)44;同時

歐 洲 共 同 體 將 被 歐 洲 聯 盟 所 繼 承 與 取 代45。 所 以 , 歐 盟 之 前 三 大 支 柱 (pillars)架構被調整為單一歐盟架構。這是里斯本條約所帶來的重大改變。 新的 TEU 第 13 條規定歐盟將有一個組織架構,其中一項目標乃為確保其政 策與行動的一致性、效率與連貫性(ensure the consistency, effectiveness and continuity of its policies and actions)。歐盟單一組織架構將包括下列機構:歐 洲議會、歐盟高峰會(the European Council)、理事會(the Council)、執委 會(the European Commission)、歐洲法院(the Court of Justice of the Euro-pean Union)、歐洲中央銀行、審計院(the Court of Auditors)。機構應該依 據條款規定職權(powers)行動,並遵守程序、條件及目標等相關規定。機 構相互間並應誠摯合作。 有關環境的歐體條約第 174 條至第 176 條被調整為 TFEU 第 191 條至第 193 條。TFEU 第 191(1)條規定歐盟環境政策應促進下列目標的追求,其中包 括:「國際層級推動措施,處理區域或全球性環境問題,尤其是對抗氣候變 遷46。」對抗氣候變遷正式規定於 TFEU 第 191(1)條,這是里斯本條約與先 前歐盟相關條約的最大不同之處,具體顯示氣候變遷問題的重要性,以及歐 盟的重視程度已將其列為歐盟條約位階,成為環境政策的一項正式目標。 TFEU 第 191(1)條確認了歐盟對抗氣候變遷所做的承諾,特別是關於氣候變 遷在環境政策的優先性以及國際行動的必要性,因為氣候變遷一般被視為一 項全球性環境問題。歐盟同時認為在對抗氣候變遷問題,它有能力推動一些 比會員國更有效率的行動,不管是在歐盟層級或國際層級,並成為對抗氣候 43

TEU art. 1; TFEU art. 1.1. 44

TEU art. 47; see generally JEAN-CLAUDE PIRIS, THE LISBON TREATY. A LEGAL AND POLITICAL ANALYSIS 86-88 (2010).

45

TEU art. 1. 46

英文原文是:“[P]romoting measures at international level to deal with regional or world-wide environmental problems and in particular combating climate change.”

(18)

變遷的世界領導者47。 對抗氣候變遷在里斯本條約下,已成為歐盟環境政策的一項重要目標。 里斯本條約架構下包括新的歐洲聯盟條約以及「歐洲聯盟運作條約」48。歐 盟條約第 3 條亦規定,歐盟將追求歐洲的永續發展,對環境品質高標準保 障,促進地球之永續發展。TFEU 第 11 條並規定了一項重要的「整合原則」 (integration principle):「環境保護規定必須整合入歐盟政策與行動的定義 與執行之內,尤其要以促進永續發展為目的49。」整合原則可回溯至 1983 年 第三期歐盟環境行動計畫,明確指出將環境問題納入歐盟其他政策之中。 1987 年單一歐洲法第 130r(2)條規定,環境保護要求必須成為歐盟其他政策的 一環。整合原則據此在歐盟取得條約基礎的法律地位。整合原則在 1992 年歐 盟條約簽署之前,已取得歐洲法院的認肯。 在Chernobyl I 案件50,歐洲法院指出第 130r(2)條整合條款反映了所有歐 盟政策與措施必須滿足環境保護的要求。環境目標與歐盟內部市場政策、共 同貿易政策及其他政策皆有相關;如果沒有整合原則,歐盟很難決定在何種 範圍及條件下,可以考慮環境目標。整合原則對歐盟將環境納入其他政策考 量以及採取適當環境措施的法律依據方面,因此具有重要作用。 整合原則在 TFEU 條約第 194 條有關能源政策有進一步規定。歐盟能源 政 策 的 目 標 之 一 是 : 「 促 進 能 源 效 率 與 能 源 節 約 以 及 新 型 與 再 生 能 源 (renewable energy)的發展」;追求所有能源政策目標並應「考慮維護及促 進環境之需要51。」本條款乃里斯本條約新規定,對歐盟氣候變遷尤具重要 47

Maria Lee, Legislation and Policy: The Environmental Implications of the Lisbon Treaty, 10 ENVTL. L. REV. 131, 133 (2008).

48

Consolidated Versions of the Treaty on European Union and the Treaty on the Functioning of the European Union, 2008 O.J. (C 115) 1.

49

英文原文是:“Environmental protection requirements must be integrated into the defini-tion and implementadefini-tion of the Union policies and activities, in particular with a view to promote sustainable development.”

50

Case C-62/88, Greece v. Council, 1990 E.C.R. I-1527. 51

(19)

性,因為對抗氣候變遷有很多措施與能源政策相關。歐盟的減量排放目標包 括三項能源相關目標,策略設定於 2020 年前達成:1.藉由提高能源使用效 率,降低 20% 能源消耗;2.將再生能源市場從目前 9% 提高至 20%;以及 3. 歐盟會員國 10% 運輸燃料使用生質燃料或再生能源燃料52。 在里斯本條約架構下,歐盟氣候變遷政策將整合歐盟其他政策;歐盟其 他政策也須將氣候變遷納入考量。氣候變遷乃一跨部門的複雜問題,唯有整 合環境、能源、運輸、農業、研發、內部市場與對外關係等相關政策,乃足 以訂定完整性氣候變遷政策,採取有效的調適行動與措施。整合原則在歐盟 氣候變遷政策的意義與作用,因此包括53: 1.整合原則已在里斯本條約取得條約基礎的法律地位,成為氣候變遷立 法與政策的重要法律依據; 2.整合原則內容明確,已廣泛規定於歐盟條約、規則、指令、決議、政 策等法令之中,並得到歐洲法院的認肯; 3.整合原則不僅只是法律規定,同時具有高度政治的理念以導引政策發 展方向;在實踐方面並具有可操作性,得以受到歐盟層級的監視、評估,以 及歐洲法院的司法審查; 4.整合原則也得協調統合歐盟會員國氣候變遷相關法規與政策,發揮更 大效率與力量以對抗氣候變遷54; 5.整合原則可以加強歐盟與其他國家及國際組織在氣候變遷議題的合 作,使歐盟得以主導氣候變遷國際談判與規則建構,發揮更大影響力。

and with regard for the need to preserve and improve the environment, Union policy on en-ergy shall aim to: (c) promote enen-ergy efficiency and enen-ergy efficiency and enen-ergy saving and the development of new and renewable forms of energy, …”

52

EUROPEAN COMMISSION, supra note 14, at 9. 53 參見蔡守秋,歐盟環境政策法律研究,頁 142-143(2002);JAN H. JANS, EUROPEAN ENVIRONMENTAL LAW 17-33 (2d ed. 2000). 54 歐盟條約第 4(3)條、第 13(2)條,以及歐體條約第 10 條,事實上已規定會員國必須與 歐盟真誠合作(sincere cooperation)以促進歐盟目標的實現。

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在歐盟派生法律(secondary legislation)方面,氣候變遷乃歐盟環境政 策的一項議題。歐盟環境政策議題及範圍,包括:空氣、土地使用、噪音、 土壤、廢水、水及海洋、歐盟擴大、生物科技、化學製品、產業及技術、國 際合作以及永續發展。歐盟環境政策與氣候變遷較為相關的是「空氣污染」 相關規範與政策包括:空氣品質、環境污染、交通與產業等活動的調控與管 理,尤其是削減溫室氣體的排放。歐盟氣候變遷規範目標,除了環境與生態 多樣性的保障,促進能源合理使用之外,其中一項重要目標在於維護空氣品 質,以促進人類與動植物的健康。針對不同議題及政策目標,歐盟陸續通過 相關法規;這些法規皆相互關連,並且整合為歐盟氣候變遷法律架構。歐盟 不同政策必須將氣候變遷納入考量;會員國也必須真誠合作執行歐盟氣候變 遷法規。歐盟氣候變遷政策因此呈現一種多層級治理架構,涉及歐盟機構及 不同政策、會員國、區域政府、對外關係,以及國際組織與環境協定等層面 的互動關係,頗為獨特與複雜55。歐盟氣候變遷主要法律,詳見文末附件。

3.2 歐盟氣候變遷的組織建制

里斯本條約架構下的歐盟條約第 13 條規定,歐盟將建立「一個組織架 構」(an institutional framework),以促進其理念,實現其目標,增進會員 國與其公民的利益,並確保其政策與行動的協調一致、持續及效率。歐盟單 一組織架構的機構包括:歐洲議會、歐盟高峰會、理事會、執委會、歐洲法 院、歐洲中央銀行,以及審計院。各機構應該依據條約規定職權行動,遵守 程序、條件及目標等相關規定,相互間並應誠摯合作。 依據 TFEU 第 4 條規定,環境、氣候變遷、能源及研發等項目,屬於歐 盟的「共享職權」(shared competence),得與會員國共同推動相關政策。 歐盟在里斯本條約下立法程序有普通立法程序及特殊立法程序(special 55

陳慈陽,環境法總論,頁 192-201(2003);PHILIPPE SANDS, PRINCIPLES OF I NTERNA-TIONAL ENVIRONMENTAL LAW 754-55 (2d ed. 2003); Fritz W. Scharpf, Community and Autonomy: Multi-level Policy-making in the European Union, 1 J. EUR. PUB. POL’Y 219, 219 (1994).

(21)

lative procedure),分別取代了先前的共同決定程序及諮詢程序。依據 TFEU 第 14 條、第 16 條及第 17 條規定,歐盟立法程序一般是由執委會提案(a Commission proposal),經由歐洲議會及理事會同意後,通過歐盟法律。歐 盟另經由 TFEU 第 314 條特殊立法程序通過年度預算。

里斯本條約在理事會的表決模式,引進了「雙重多數決」(double ma-jority vote)方式,將從 2014 年 11 月生效。依據 TFEU 第 16(4)條規定,雙 重多數決只須 55% 以上會員國,並占歐盟總人口 65% 以上的同意,即可通 過執委會提案。針對非執委會提案,理事會決議時需要的會員國同意數量提 升至 72%,人口數比例仍維持不變。雙重多數決將改善目前較高門檻的條件 多數決表決模式,亦即執委會必須取得理事會 345 投票權的 255 票以上,另 加 67% 以上多數會員國與至少 62% 歐盟人口數,才能通過。歐盟環境與氣 候變遷法規,自 2014 年 11 月起將較容易通過。這也是里斯本條約在歐盟擴 大情況下,改善歐盟立法效率的一項目標,將有利於歐盟因應及解決氣候變 遷重大問題,積極推動相關政策56。 歐盟條約第 17 條規定,執委會乃歐盟的主要行政機構,負責立法提 案,監督歐盟法律與條約的履行、執行預算並推動相關政策等。執委會並應 向歐洲議會負責。歐洲議會並得依據 TFEU 第 234 條通過一項對執委會的不 信任案,解散執委會成員及歐盟外交事務與安全政策高級代表。執委會由主 席、副主席及執行委員(Commissioners)所組成,執行委員目前係由會員國 政府各自推選一名,先由歐盟高峰會達成共識後,再經由歐洲議會於 2010 年 2 月 9 日辯論及表決,以 488 票對 137 票(含 72 票棄權)多數同意通過任 命。歐洲議會於 2010 年 1 月及 2 月,在歐洲議會表決前已透過其所屬相應委 員會,針對執委被提名人,進行聽證,並遞交一份評估報告給歐洲議會主席 團(the Conference of Presidents),以做複審及最後確認。歐洲議會主席團 乃由歐洲議會主席及歐洲議會各政黨團體領袖所組成,對本次執委團給予正

56

(22)

面評價57。現行 27 名執行委員任期是從 2010 年至 2014 年 10 月 30 日。2014 年 11 月起,執行委員人數將由 27 名縮減為會員國數的三分之二,即 18 名, 並由會員國輪流出任。

執委會的組織架構包括二個層級,第一個是政治層級架構,包括執委會 主席、執委團(the College of Commissioners),以及每位執委的「內閣」 (cabinet)或稱「專屬辦公室」(private office)。執委團乃執委會的政治核 心,共同做決定同時承擔集體責任(share collective responsibility)。第二個 是行政層級架構,包括約 40 個類似政府部門的「總署」(Directorates-General)以及特別行政單位。每一位執委的內閣設有 6 至 7 位在歐盟文官制 度下屬於最高職等(A 職等)的官員,及另外 6 至 7 位行政幕僚人員。總署 一般下設有 3 至 6 個處(Directorate),下再分設 3 至 6 個科(Units),並 管轄若干名行政人員。執委會的執行委員負責並督導與其執掌相關的行政事 宜,因此與總署保持密切關係;執委及其內閣辦公室也儘量與其所負責總署 位於同一棟辦公大樓合署辦公,以強化聯繫關係58。 氣候變遷原屬於執委會的環境總署。執委會鑑於氣候變遷的重要性,以 及能源在氣候變遷及環境保護將扮演重要角色,乃於 2010 年 2 月 17 日新設 二 個 總 署 , 一 個 是 「 氣 候 行 動 總 署 」 ( DG Climate Action , 以 下 簡 稱 「CLIMA」),另一個是「能源總署」(DG Energy,以下簡稱「ENER」)59。 氣候行動總署由丹麥籍執行委員海德嘉(Connie Hedegaard)負責督導,其職 權包括60: 57

Parliament Approves New European Commission, EUROPEAN PARLIAMENT (Feb. 9, 2010), http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=IM-PRESS&reference=20100209IPR 68680&format=XML&language=EN.

58

宋燕輝,「執委會」,黃偉峰編,歐洲聯盟的組織與運作,頁 231、237(2007)。 59

European Union, Commission Creates Two New Directorates-General for Energy and Cli-mate Action, EUROPA (Feb. 17, 2010), http://europa.eu/rapid/press-release_IP-10-164_en.htm.

60

European Union Press Release, President Barroso Unveils His New Team, EUROPA (Nov. 27, 2009), http://europa.eu/rapid/press-release_IP-09-1837_en.pdf.

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1.負責歐盟氣候變遷政策,協助歐盟達成 2020 年溫室氣體排放減量的目 標; 2.負責發展與執行歐盟溫室氣體排放交易,促進與其他碳排放交易體系 的聯繫,並以追求建立一個國際碳交易市場為終極目標; 3.與其他執行委員協調合作,以促進低碳及能源技術的發展;同時發展 一項以效率及科學為基礎的歐盟氣候變遷政策; 4.與其他執行委員協調合作,將氣候變遷政策整合納入其他歐盟政策, 促進歐盟政策與產業結構的調整; 5.領導國際氣候相關議題之談判。

Hedegaard 執委的內閣重要官員及負責業務分別是:Peter Vis 乃內閣幕 僚長(Head of Cabinet),綜理內閣事務以及與氣候行動總署的關係; Michael Starbaek Christensen,內閣副幕僚長,負責氣候變遷談判及對外關 係,包括 UNFCCC、G8、G20、亞洲及非洲等事務,準備環境理事會及歐盟 高峰有關氣候變遷會議事項,與氣候行動總署間會議;Anne Bergenfelt 擔任 顧問,負責環境行動關係及談判,國際運輸,歐洲環境署(European Envi-ronment Agency)環境行動,歐盟擴大及鄰邦政策、競爭與國家補貼等事 項。幕僚官員包括:Caroline Lambert、Niels Ladefoged、Jürgen Müller、 Lukasz Kolinski 及 Mette Plauborg 等人。

氣候行動總署乃從環境總署獨立出來,尤其是環境總署的「氣候處」 (climate directorate)的第 1、2、3、5 科,並且合併了原來對外關係總署有 關國際氣候談判,以及企業與產業總署(DG Enterprise and Industry)有關氣 候變遷相關業務及活動。氣候行動總署署長由比利時籍的 Jos Delbeke 擔任。 Delbeke 原先擔任執委會環境總署副署長,同時也是歐盟在國際氣候變遷談 判的主要負責人。在專門權責行政部門架構下,歐盟氣候變遷已建立一個較 為完整的規範體系,有助於歐盟氣候變遷政策的統合,發揮更大效率,提高 歐盟對外談判力量,使其取得領導地位。歐盟執委會氣候行動總署組織架構 圖詳見文末表一。 鑑於氣候變遷的長期重要性以及該議題的專業性與快速發展,歐盟執委

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會指派一位專責督導氣候變遷的執委,以及成立一個專責的氣候行動總署, 實乃有必要性,以負責在政治上與行政上統籌管理以及對外談判氣候變遷議 題。歐盟氣候變遷執委得以促進歐洲公民、企業與團體間對於氣候變遷的討 論,鼓勵相關研究與創新,整合歐盟能源、運輸、農業、對外關係等不同部 門在氣候變遷的目標與工具,以提高歐盟氣候變遷政策的統合與效率,並提 高歐盟在氣候變遷談判的領導地位61。 公民對話,甚至公民參與已成為歐盟氣候變遷政策的重要內涵,反映了 歐盟公民對氣候變遷議題的重視以及里斯本條約有關民主參與的新理念;同 時顯示參與的程序正義在歐盟環境決策的重要性,並得建立一種模式,提供 其他國家與國際組織參考62。在歐洲公民對氣候變遷的態度方面,依據歐盟 執委會於 2009 年 8 月至 9 月針對「歐盟公民對氣候變遷態度」的特別民意調 查,氣候變遷乃歐洲公民認為當今世界面臨的第二嚴重問題,比率是 47%。 歐洲公民有 69% 認為第一嚴重的世界問題是「貧窮、缺乏食物與飲用 水。」事實上,歐盟執委會認為第一嚴重的世界性問題與氣候變遷息息相 關,因為科學證據明確顯示氣候變遷也將負面影響農業生產與飲用水源,並 使許多開發中國家經濟更加惡化,增加更多的貧窮人口。所以,氣候變遷問 題在歐洲公共輿論,其嚴重性已遠遠高於傳統國際政治的國際恐怖組織 (35%)、武器衝突(29%)及核武擴散(15%)等問題。歐盟及其會員國針 對這樣的民意,理當重視並採取適當的氣候變遷行動63。 里斯本條約在民主參與方面,里斯本條約的一些民主條款確認並鞏固了 歐洲公民民主參與的地位。事實上,公共參與在 1990 年代起,已逐漸發展為 歐盟環境政策的傳統特色,尤其透過「阿爾胡斯公約」(the Aarhus

61

Daniela Obradovic, EC Rules on Public Participation in Environmental Decision-making at the European and National Levels, 32 EUR. L. REV. 829, 839-59 (2007).

62

葉俊榮,全球環境議題──台灣觀點,頁 98、154-155(1999)。 63

European Commission, Europeans’ Attitudes Towards Climate Change, Special Euro-barometer 322, at 5 (2009).

(25)

tion)的執行,落實其理念64。1998 年,阿爾胡斯公約已經針對環境議題採 行三項原則:1.獲取資訊(access to information)原則;2.參與決策原則;3. 提供訴訟司法程序(access to justice)原則。歐盟於 2005 年將前二項原則納 入其環境治理與規範65。2005/370 決議未將提供訴訟納入範圍,主要受到歐 洲法院 Greenpeace 案件裁決的影響,該案涉及綠色和平組織是否可以基於一 般利益之立場,針對歐盟相關環境政策,提出訴訟。歐洲法院認定為有案情 涉及歐體條約第 230(4)條的「直接與個別相關」(direct and individual

con-cern)情況,個人或環保團體才得進行訴訟66。由於環境整體並不屬於任何 人的資產,個人與組織因此很難主張代表環境一方利益,針對環境議題,向 歐洲法院提起訴訟。另外,環境本身也無法由個人或團體在歐盟層級進行訴 訟以保護其利益。歐洲法院此一有關訴訟主體適格的判決,傾向於傳統訴訟 程序以當事人利益是否遭受損害為主要考量,在環境議題的適用,因此被批 評為較為保守。不過,歐洲法院同時主張,如果要改變針對歐體條約第 230(4)條的解釋,必須透過修改歐盟條約的程序,以實現之。這也足以說明 里斯本條約新訂 TFEU 第 263(4)條提供個人與團體提起訴訟的原因。 里斯本條約,除了公共參與的民主條約之外,針對提供個人司法程序也 加以規定。TFEU 第 263(4)條規定,任何自然或法人得針對該個人而訂頒的 法令,或是與他們直接且個別相關(individual concern)的法令,或是與他們 直接相關且不需要施行或補充措施的管制性法令提起訴訟67。里斯本條約此 一新條款對於環保團體甚至個人針對氣候變遷法案或政策的公共參與,尤其 透過歐洲法院訴訟程序,尋求環境正義,將有相當大的重要性;間接地將促 64

Regulation 1367/2006 on the Application of the Provisions of the Aarhus Convention to Community Institutions and Bodies, 2006 O.J. (L 264) 13.

65

Council Decision 2005/370/EC, 2005 O.J. (L 124) 1. 66

Case C-321/95P, Greenpeace and Others v. Commission 1998 E.C.R. I-1651. 67

英文原文是:“Any natural or legal person may, …, institute proceedings against an act addressed to that person or which is of direct and individual concern to them, and against a regulatory act which is of direct concern to them and does not entail implementing meas-ures.”

(26)

使歐盟氣候變遷的政策更具民主性與正當性。 里斯本條約架構下的歐洲聯盟條約第 11 條規定了歐盟公民的民主參與 原則。在確認歐盟工作必須以代議民主原則為基礎的同時,第 11 條確認並強 化了對公民參與的政治承諾,主張這是憲法性歐盟條約的基本條款,以提高 歐盟政策的公開性、透明性、民主性及正當性。公共參與對氣候變遷愈來愈 重要,因為氣候變遷的議題已逐漸被一般歐洲公民所普遍認知,並具體反映 在歐盟的決策與治理。 第 11(4)條也規定了歐洲公民的創制(citizens’ initiative)可能性,即如 有 100 萬以上來自大多數會員國的公民,得提出創制倡議,要求歐盟執委會 在其職權範圍內,提出適當法案,以處理歐洲公民認為當今第二重大的世界 問題,亦即氣候變遷問題。在歐盟公民針對氣候變遷高度重視情況下,里斯 本條約為歐盟公民「創制權」的行使,開啟一項可能性,然而,其實踐是否 具有可行性,仍有待時間的考驗與檢視68。 法理上,提供個人與團體在歐洲法院進行訴訟,才得促使歐盟認真對待 環境保護及落實環境正義,理由包括:1.知情權相關法規仍有許多例外及限 制;參與環境決策,也須具有專業能力與實務經驗,非一般個人或團體所能 勝任。個人與團體在環境決策過程顯然居於資源與資訊不對稱的弱勢地位。

2.Van Gend en Loos 乙案69,歐洲法院已明確指出,歐盟體系法律「主體」包

括歐盟機構、會員國、歐洲企業及個人,因此創設了一項法律新秩序。3.歐 盟環境法規,包括規則、指令等對會員國皆有直接適用與優先適用效力,對 個人因此產生拘束力,個人或團體利益受影響,理當亦得在歐洲法院進行訴 訟。 針對氣候變遷,里斯本條約已規定個人及團體得提起訴訟,這是一項進 步。惟氣候變遷及環境如果能進一步發展為一項歐盟憲法性條約保護的「權 68

Michael Dougan, What Are We to Make of the Citizens’ Initiative?, 48 COMMON MKT. L. REV. 1807, 1807-48 (2011).

69

Case 26/62, Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen 1963 E.C.R. 1, 12.

(27)

利」,對其保護將更為完整與有效。1990 年 6 月歐盟高峰會也提及環境權的 目標概念如下:「對環境問題的認識水平的提高,這類行動的目標必須是保 障公民對清潔健康環境的權利70。」氣候變遷雖然與個人或家庭生存權或財 產權等相關,但仍未單獨明確地被規定為一項歐盟保護的權利。歐盟條約第 6(1)條賦予歐盟基本權利憲章與歐盟條約及 TFEU 相同的法律效力,亦即憲 法性效力,但憲章也未將環境以「權利」來處理,憲章第 37 條規定:「必須 將高標準環境保護與促進環境品質整合入歐盟政策並確保其與永續發展原則 一致。」本條約重複歐盟條約與 TFEU 相關條約,將環境視為歐盟的一項政 策。氣候變遷與環境如果進一步發展為一項「權利」,並將阿爾胡斯公約規 定的相關權利納入其權利內涵,將提供個人與團體更為直接與完整的保護, 如同消費者權利在歐盟的發展亦從政策到權利,即是一項著名例證。氣候變 遷乃一長期性挑戰的全球性議題,其潛在影響涵蓋個人、團體、區域、國家 與國際等層面,以及跨世代(intergeneration)與跨時期,氣候變遷的重要性 不但足以發展為個人權利,甚至集體權利或國家權利,而須從跨世代與超國 家的全球視野,從事氣候變遷及環境權利的理論創新及規則建構,以追求全 球環境正義與跨世代正義71。

4. 歐盟氣候變遷政策

4.1 歐盟高峰會的政治決議

歐盟高峰會在里斯本條約下,已正式被納入歐盟單一組織架構,成為歐 盟體制內的機構。歐盟條約第 15(1)條規定,歐盟高峰會應提供歐盟發展必要 70

European Council, Presidency Conclusions, SN60/1/90, Dublin, 25-26 June 1990, E.C. Bull. No. 6 at 20 (1990). 英文原文:“The objective of the development of higher levels of knowledge of environmental issues must be to guarantee citizens the right to a clean and healthy environment.”

71

Robin Churchill, Environmental Rights in Existing Human Rights Treaties, in HUMAN RIGHTS APPROACHES TO ENVIRONMENTAL PROTECTION 89, 90 (Alan E. Boyle & Michael R. Anderson eds., 1996).

(28)

的動力,同時應據此界定歐盟的一般政治方向與優先目標。惟歐盟高峰會並 不行使立法功能72。歐盟高峰會乃由會員國國家領袖或政府首長、高峰會主 席及執委會主席所共同組成,所以其政治決議,尤其高峰會所通過的主席結 論(presidency conclusions),具有重大意涵。歐盟高峰會應該每三個月開會 一次,由高峰會主席主持,會議採取共識決。各國領袖得由一名相關部長伴 同出席高峰會;執委會主席則得由一名相關的執行委員伴同出席。歐盟條約 第 15(4)條規定,歐盟高峰會得經由條件多數決選任一位常任專職的高峰會主 席,任期二年六個月,得連任一次。這是里斯本條約下,針對歐盟高峰會的 另一項重大變化,第一任高峰會主席由比利時籍 Herman Van Rompuy 出任, 任期 2009 年 12 月 1 日至 2012 年 5 月 31 日。高峰會日常事務由高峰會總秘 書處(the General Secretariat of the Council)協助之73。

歐盟重大決議或統合進展,一般皆先在歐盟高峰會達成共識,諸如准許 英國入會、歐洲議會直接選舉、單一歐洲法、歐盟條約、阿姆斯特丹條約、 尼斯條約及里斯本條約等歐盟各項條約的通過、歐洲經濟暨貨幣同盟的建 立、歐盟東擴等項重大議題74。歐盟氣候變遷的各項重大決議,尤其是歐盟 氣候變遷的政策目標與立法行動,也是先於歐盟高峰會達成政治決議,才由 執委會負責推動立法工作,執行相關政策及採取行動75。 針對後京都議定書,亦即 2012 年以後對抗全球暖化行動,並確定限制 72

See Article 15(1). “The European Council shall provide the Union with the necessary impe-tus for its development and shall define the general political directions and priorities thereof. It shall not exercise legislative functions.”

73

European Council Decision 2009/879/EU Electing the President of the European Council, 2009 O.J. (L 315) 48.

74

藍 玉 春 , 「 歐 盟 高 峰 會 」 , 黃 偉 峰 編 , 歐 洲 聯 盟 的 組 織 與 運 作 , 頁 109-110 (2007)。

75

Sebastian Oberthür & Clair Dupont, The Council, the European Council and International Climate Policy: From Symbolic Leadership to Leadership by Example, in THE EUROPEAN UNION AS A LEADER IN INTERNATIONAL CLIMATE CHANGE POLITICS 74, 83 (Rüdiger K. W. Wurzel & James Connelly eds., 2011).

(29)

全球平均氣溫不得比工業革命前高出 2°C 的決議,以及歐盟「20-20-20」目 標,乃於 2007 年 3 月 8 日至 9 日布魯塞爾歐盟高峰會所確定,主席結論針對 氣候變遷的重點如下76: 1.歐盟高峰會強調限制全球平均氣溫不得比工業革命前的水平高出 2°C, 乃一極為重要的策略目標; 2.歐盟高峰會強調,歐盟承諾將歐洲轉變成一個高能源效率、低溫室氣 體排放經濟體,並決定在後京都協定定案之前,於無損歐盟在國際談判的立 場之原則上,歐盟會做出堅定承諾:(1)在 2020 年之前讓溫室氣體排放量比 1990 年至少減少 20%;(2)再生能源占歐盟能源消耗 20% 以上;如果其他已 開發國家做出對等承諾,歐盟排放量將提高至 30%;(3)能源效率至少提高 20%。 3.歐盟高峰會重申,徹底排放減量是全球碳交易市場的基礎。已開發國 家應繼續拋轉引玉,投入降低溫室氣體排放的行動,在 2020 年之前讓排放量 比 1990 年少 30% 左右。 4.歐盟高峰會強調歐盟在國際氣候保護中的領導角色。高峰會強調,面 對氣候變遷的挑戰,推動一套有效、效率高且公正的因應方案,有賴世界各 國的共同行動。為此,必須在 UNFCCC 開啟協商,達成全球性與全面性的 後 2012 年協定,以京都議定書為基礎擴大範疇,並為所有參與方提供一個公 平並有彈性的架構。 5.歐盟高峰會注意到開發中國家溫室氣體排放的全球比重不斷增加,這 些國家有必要解決排放量增加的問題,在符合「共同但有區別的責任與個別 能力」(common but differentiated responsibilities and respective capabilities) 的原則下,降低經濟發展造成的排放量。歐盟高峰會將繼續加強協助開發中 國家,降低氣候變遷的風險並做出調適計畫。

歐盟執委會依據歐盟高峰會決議,於 2008 年 1 月 23 日提出「歐盟能源

76

European Council, Presidency Conclusions of the Brussels European Council (8/9 March 2007), 7224/1/07 REV1, at 10-15 (May 2, 2007).

(30)

及氣候行動方案」(Climate Action-Energy for A Changing World)以執行 「20-20-20」目標;2009 年 4 月 6 日歐盟部長理事會通過了氣候能源包裹法

案(Climate and Energy Package)77,此乃顯示歐盟高峰會重要性的一項例

證。 針對於 2009 年 12 月 7 日至 19 日在哥本哈根舉行的 UNFCCC 第十五次 締約國大會(COP-15)78,歐盟於 2009 年 10 月 29 日至 30 日舉行的布魯塞 爾歐盟高峰會通過了歐盟在 COP-15 的談判立場,重點如下79: 1.歐盟高峰會呼籲所有參與者接受 2°C 目標並同意到 2050 年為止,與 1990 年的水準相比,全球排放減量至少 50%,已開發國家減少至少 80% 至 95% 的排放量;此種目標應以定期科學審查為條件,提供設立中程目標之參 考標準。它支援歐盟的一項目標,根據 IPCC 所提出的必要削減量,將已開 發國家視為一個集團,在此種脈絡下,到 2050 年與 1990 年的水準相比減少 80% 至 95% 的排放量。 2.歐盟站在對抗氣候變遷的最前線。如果歐盟對後 2012 年時期全球性且 全面之協定提出的條件,即其他已開發國家同意做出對等的排放減量且開發 中國家根據其責任與各自的能力做出適當的貢獻等條件達成的話,歐盟承諾 其排放減量將改為到 2020 年比 1990 年水準減少 30%。 3.後京都的哥本哈根協定必須從 2013 年 1 月 1 日開始生效,不得有空窗 期,協定必須具有法律拘束力。 4.開發中國家,尤其是較先進的開發中國家,應承諾採取適當的減量行 動,反映其共同但有區別之責任與各自的能力。歐盟高峰會強調在所有國家 77

Council of the European Union, Council Adopts Climate-Energy Legislative Package, 8434/09 (press 77) (Apr. 6, 2009).

78

UNFCCC COP-15 Negotiations see generally Kati Kulovesi & Mariá Gutiérrez, Climate Change Negotiations Update: Process and Prospects for a Copenhagen Agreed Outcome in December 2009, 18 RECIEL 229 (2009).

79

European Council, Presidency Conclusions of the Brussels European Council (29/30 Octo-ber 2009), 15265/09, at 3-7, 15-18.

(31)

對減量行動進行測量、報告與核證(measuring, reporting, and verification, MRV)的必要性。

5.調適係一項必要條件,必須在哥本哈根協定中進行全面處理。歐盟高 峰會恢復了建立調適行動之架構(Framework for Action on Adaptation)之提 案,作為協定的一部分。強調必須按比例增加對開發中國家調適行動的援 助,直到 2012 年或 2012 年之後,並關注對氣候變遷造成的負面影響特別脆 弱之國家與區域。 6.融資協議將會是哥本哈根協定的核心部分。為了協助開發中國家執行 高企圖心之減量與調適策略,漸進但顯著增加之額外公共或私人資金流動是 必要的。另外,歐盟高峰會強調創造私部門參與技術合作之誘因,必須大幅 按比例增加 R&D,設立全球科技目標並普及安全與永續科技。 7.藉由制定高企圖心之減量目標、允許抵銷以及提供其應分擔之公共援 助,歐盟已準備好負起其全球責任。執委會評估開發中國家減量與調適行動 之淨增加成本總額(net incremental costs)到 2020 年每年總計會達到約 1,000 億歐元,負擔此種成本要透過開發中國家自身的努力加上國際碳市場與「國 際公共基金」。國際公共基金(International Public Finance)在 2020 年之 前,每年約需投入 250 億歐元至 500 億歐元。 8.歐盟高峰會認為必須在提供資金的最前線發展有效且有效率之治理制 度。歐盟高峰會支持在 UNFCCC 指導原則下建立高層級論壇/機構,尤其 要提供有關開發中國家氣候資金之國際來源的架構。歐盟高峰會強調在哥本 哈根協定的脈絡下,快速啟動國際公共援助有其必要。其目的應為籌備中程 及長程之有效且有效率的行動,防止高企圖心之行動的延遲,且特別關注低 度開發國家。 9.將藉由發展一廣泛且具流動性的碳市場來刺激私人資金,該碳市場奠 基於已開發國家強力的總量管制與排放交易制度,改良過的清潔發展機制 (Clean Development Mechanism, CDM)與部門額度,以及針對開發中國家 之行動的交易機制。

(32)

角色,尤其是透過在開發中國家創造減少森林砍伐(deforestation)與對抗森 林劣化(forest degradation)的誘因,以及創造森林永續管理的誘因,並應建 立以成果為衡量基礎(performance based)的機制,承認核證過的減排量。

高峰會同時通過了一項「國際氣候基金歐盟立場的指導綱要」(Guide-lines for the EU position on international climate finance),重點如下80:

1.建立具有政策效率並能對抗氣候變遷的經濟體,乃所有國家的共同利 益。 2.國際援助與國際氣候基金在對抗氣候變遷,尤其氣候調適計畫扮演重 要角色,各國應該共同建立一個具有效率的國際架構來促進國際氣候援助計 畫的合作與有效運作。 3.各國應提交強力的、由國家主管(country-owned)的低碳成長計畫 (Low Carbon Growth Plans, LCGPs),說明其目前的減量與能源政策架構, 包括規範與定價。已開發國家另應敘述其執行廣泛經濟減量目標與國際援助 計畫。 4.各國的 LCGPs 行動應建立一個國際登記處(international registry), 作為對各國減量行動進行監視、報告、核證以及核算抵銷(offset)量與公共 援助等操作的基礎,並提高各國 LCGPs 與減量行動的透明性、效率性與可預 期性。 5.國際公共基金應該用以協助開發中國家針對氣候變遷的調適,與開發 中國家的發展政策及國家計畫結合在一起,同時須重視基金執行對降低排放 的成效。據此,國際公共基金仍須採取最具成本效益的調適措施來進行。 6.國際公共基金也應將私人資金納入建置,同時得藉由發展一項具有流 動性且交易廣泛的碳市場以刺激私人資金的成長,該項碳交易市場將以開發 國家強力的總量管制與排放交易制度,以及針對開發中國家的行動的交易機 制為基礎。 針對後哥本哈根的國際氣候變遷談判,歐盟高峰會於 2010 年 3 月 16 日 80 Id. at 15-18.

(33)

指示歐盟下列政治方向81: 1.在坎昆(Cancún)舉行的 COP-16 將是完善哥本哈根協定的一次重要 機會,尤其有關調適、森林、技術、監視、報告與核證等執行項目。 2.歐盟及其會員國於 2010 年至 2012 年期間,將提供每年 24 億歐元的快 速啟動財政援助(fast-start financing),作為對哥本哈根協定的堅定承諾與 降低排量的強勁決心。 3.歐盟與其他已開發國家承諾於 2020 年前,每年籌資 1,000 億美元以協 助開發中國家對抗氣候變遷。 4.歐盟堅定支持 UNFCCC 所進行的國際氣候變遷談判,同時並將透過雙 邊、區域會議及 G20 論壇,納入氣候變遷議題,作為談判的內容,促進歐盟 在氣候變遷議題談判的影響力。 5.已開發國家應開發綠能科技,進行合作與技術移轉,並作為新興經濟 體或較先進開發中國家從事氣候變遷談判的籌碼,以促進該等國家從事有意 義的適當調適政策與減排活動。

4.2 歐盟氣候變遷之實踐

歐盟一直將對抗氣候變遷視為一項重要政策目標,自 1991 年起已陸續 採取很多氣候變遷相關措施,例如用以限制 CO2 排放及改善能源效率的第一 期歐盟策略;事後訂頒一項指令用以促進再生能源的發電;汽車廠商的自願 性承諾降低 25% CO2 的排放量;以及一項指令提案用以對能源產品課稅。 聯合國於 1992 年 5 月 9 日通 過 UNFCCC;歐盟於 1994 年簽署 UNFCCC;並於 1997 年 12 月簽署京都議定書。歐盟環境部長理事會與歐洲 議會透過許多聲明或決議宣示對抗氣候變遷將是歐盟未來的一項重要政治目 標。然而,歐盟認為必須與會員國強化合作,並投注更多政治與經濟力量, 才得有效地達成歐盟於京都議定書的承諾,於 2008 年至 2012 年較 1990 年基 81

European Council, Conclusions of the European Council (25/26 March 2010), EUCO 7/10, at 7-9 (Mar. 26, 2010).

參考文獻

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