歐盟氣候變遷政策的意涵

歐盟氣候變遷政策的推動，象徵該等政策已發展至歐盟層級，並且逐漸 歐盟化，此乃一漸進發展過程，反映了歐盟政策與憲政的變遷。歐盟向來重 視氣候變遷議題，於 1994 年即已簽署 UNFCCC，於 1998 年簽署京都議定 書。歐盟理事會與歐洲議會亦透過許多聲明或決議，表示對抗氣候變遷將是 歐盟未來的首要政治目標。歐盟已經投注許多政治與經濟力量用以對抗氣候 變遷，並被認為是氣候變遷議題之領導先驅。然而，在里斯本條約於 2009 年 12 月生效之前，歐盟受限於其內部之權力分配與其所得掌握之資源，使其氣 候變遷政策的推動受到很大限制。

歐盟條約賦予歐盟行使政策一定的權力，但「氣候變遷」或相關的概念 並沒有規定在早期歐盟條約之中。除了原子能之外，歐盟也無權單獨制定能 源政策，須由會員國共同擬定。這也意味著會員國自己須為能源政策負責。

這種「憲法式」的規範致使歐盟遲至 2000 年才開始認真推動氣候變遷計畫。

歐盟由於缺乏一般制定氣候變遷與能源政策的權力，氣候變遷政策在早期即 被當作特殊的環境保護議題來處理。理事會的決議或聲明的討論及採行是在 環境部長理事會進行，幾乎不會在能源理事會、運輸理事會或其他理事會處 理。理論上，歐盟執委會的決議在政治上應該對歐盟的個別會員國政府具有 拘束力。但政治現實上卻非如此。由於能源部門具有垂直型管制架構：從執 委會、理事會、各會員國、區域到國際層級，每個層級都有不同的目標取 捨、政策優先順序與計畫時程。這些情況也發生在運輸、農業或貿易部門。

因此，環境委員會之決議通常僅具有政治意義，欠缺法律意涵。

123 European Commission, supra note 97, at 10; Council of the European Union, Rio+20:

Pathways to a Sustainable Future, Council Conclusions, 3152th Environment Council Meeting, at 1-6 (Mar. 9, 2012).

另外該等決議對於能源、運輸或其他部門在政治上有多大的意義，往往 取決於那些部門的政治與行政參與者而定。歐盟氣候變遷政策的推動在早期 因此欠缺較為明確有力的法定職權的支持。例如，歐盟「第六期環境行動方 案」（Sixth Environment Action Programme）¹²⁴ 之中的一個段落有提及氣候 變遷，而該計畫依據舊的歐體條約第 249 條之規定，以具有法律拘束力之決 議方式所採納。然而，由於該計畫主要由環境部長理事會參與，並無其他部 門的加入，且任何氣候變遷相關的爭議亦由環境部長理事會處理，故降低其 他部門參與氣候變遷討論的意願，也降低該行動計畫被完整付諸實行的可 能。另外，歐盟第一期氣候變遷計畫（ECCP）的通知文件（COM (2000) 88 final）在理事會並未進行具體討論，也未正式公布於歐盟官方公報（Official Journal），在在顯示歐盟氣候變遷相關決議的法律意涵相當脆弱。

歐盟真正啟動對抗氣候變遷行動，始自 2000 年 6 月第一期歐盟氣候變 遷計畫，該計畫以確認對環境有利、成本效益政策及使歐盟可達成其京都議 定書承諾之措施為目標。ECCP 著重在能源、運輸、產業及研發部門之行動 及排放交易。在 ECCP 公布第一份報告後，執委會提出三項立法倡議：1.批 准京都議定書之提案；2.制定歐盟內部溫室氣體排放交易指令之提案；3.推動 減少溫室氣體排放早期行動。於 2001 年哥特堡歐盟高峰會（Gothenburg Council），各國領袖表示對抗氣候變遷是歐盟永續發展之優先策略。為使此 承諾更為明確，歐盟於 2002 年 4 月 25 日批准京都議定書，並連同歐盟會員 國向聯合國提交批准文件¹²⁵。歐盟之溫室氣體減量目標為在 2008 年至 2012 年間，以 1990 年之排放為基準、減少 8% 之排放量。另外，歐盟亦發展並

124 Decision No 1600/2002/EC of the European Parliament and of the Council, 2002 O.J. (L 242) 1. 歐盟第六期環境行動方案於 2012 年 7 月 22 日期滿，歐盟環境部長理事會已 通過第七期方案，參見 Council of the European Union, Conclusions on Setting the Framework for a Seventh EU Environment Action Programme, 3173rd Environment Coun-cil Meeting, at 1 (June 11, 2012).

125 Council Decision 2002/358/EC Concerning the Approval, on Behalf of the European Community, of the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Cli-mate Change and the Joint Fulfillment of Commitments thereunder, 2002 O.J. (L 130) 1.

採行各種減少溫室氣體排放之政策及措施。京都議定書並於 2005 年 2 月 16 日生效。

歐盟於 2005 年 1 月 1 日依據 2003/87 指令，啟動溫室氣體「排放交易制 度」。該體系依據「總量管制與排放交易」（Cap-and-Trade）原則，一方面 針對電力廠、煉油廠、鋼鐵、水泥、玻璃、石灰、磚瓦、陶瓷、紙漿、厚紙 板等產業限制其溫室氣體總排放量；另一方面發放排放額給受到規範的產 業，產業必須擁有排放額才能從事生產活動，另外廠商在超額排放時得自 ETS 購買歐盟認可的排放權證。排放交易主要是透過經紀人場外交易（Over-the-counter, OTC）、場內交易、雙邊貿易以及會員國拍賣等方式進行。歐盟 ETS 是國際上第一個跨國溫室氣體排放交易市場，也是目前國際上最大的交 易制度。

歐盟溫室氣體排放早期行動及歐盟為了確保達成京都議定書承諾所推動 措施，主要包括四類：交叉減量（cross-cutting）、能源、運輸與產業，內容 包括終端設備最低能源要求、能源需求管理、熱電結合系統的立法及增加具 能源效率之公共採購等非立法性提案。這些措施具有潛能達成大約 1 億 2,200 萬噸至 1 億 7,800 萬噸 CO2 排放減量¹²⁶。溫室氣體排放交易制度乃歐盟氣候 變遷政策與行動的重要內涵。歐盟依據本身實施經驗，積極推銷其理念，期 冀進一步將其擴大為全球性溫室氣體減排制度或國際碳交易市場，擴大歐盟 在氣候變遷的國際影響力¹²⁷。

126 Marjan Peeters, Legislative Choices and Legal Values: Considerations on the Further De-signer of the European Greenhouse Gas Emissions Trading Scheme from a Viewpoint of Democratic Accountability, in CLIMATE CHANGE AND EUROPEAN EMISSIONS TRADING: L ES-SONS FOR THEORY AND PRACTICE 17 (Michael Faure & Marjan Peeters eds., 2008). 評論參 見施文真，「由交易單位之法律性質重新檢視排放權交易制度與 WTO 之關係」，政 大法學評論，第 105 期，頁 121-215（2008）。

127 PATRICIA BIRNIE, ALAN BOYLE & CATHERINE REDGWELL, INTERNATIONAL LAW & E NVI-RONMENT 368 (3rd ed. 2009); Javier de Cendra de Larragán, From the EU ETS to a Global Carbon Market: A Critical Analysis and Suggestions for the Way Forward, 19 EUR. E N-ERGY & ENVTL. L. REV. 2, 15-16 (2010).

歐盟 ETS 於 2010 年已涵蓋大約 50% CO2 以及 40% 溫室氣體總排放 量。2006 年歐盟 ETS 交易金額約為 181 億歐元，場外交易約占 71%。歐盟 ETS 目前適用於 27 個歐盟會員國，以及冰島、列登斯登與挪威共 30 個國 家。長期而言，歐盟力圖將其 ETS 擴大為國際溫室氣體或碳排放交易制度；

並計劃於 2020 年時，每年創造 380 億歐元額外交易金額，作為開發中國家碳 融資基金。歐盟 ETS 因此成為歐盟實現京都議定書減排目標的基礎¹²⁸。歐盟 ETS 是以符合成本效益方法進行總量管制，透過減排行動，激勵歐洲產業從 事技術創新與產業結構調整，以提高能源使用效率或開發低碳能源，提高歐 洲產業與產品的國際競爭力，促使歐盟朝往低碳經濟與永續生態的方向發 展。

歐盟依據第一期 ECCP 陸續推動一些對抗氣候變遷的法案與措施，但是 這些行動很多涉及能源政策，在歐盟就此也無專屬職權，實際執行主要仍有 賴會員國的配合意願。另外，歐盟推動措施涉及環境、能源、農業、運輸、

研發、對外關係等諸多部門，ECCP 推動措施一來相當複雜零碎；二來缺乏 有效整合，這些缺失皆受到很多批評。

里斯本條約已經規定歐盟對抗氣候變遷的理念，這是第一次出現在歐盟 相關條約，彰顯歐盟具有遠大願景。但是，對抗氣候變遷遲至 2009 年 12 月 才納入歐盟條約基礎的里斯本條約，是否也表示氣候變遷問題的嚴重性，迫 使歐盟將此一議題提升為歐盟條約基礎的「根本問題」而予認真對待。其 次，延遲納入條約是否也局部反映歐盟先前對抗氣候變遷政策與行動的不 足，相關問題仍然非常嚴峻。第三，延遲納入條約是否對歐洲公民重視環保 與氣候變遷的公共輿論，反應較為遲鈍。這些皆值得歐盟在氣候變遷議題方 面，從事深刻的反思。尤其，氣候變遷在里斯本條約的規定，不應僅是響亮 的政治宣示，而使其成為空泛的法律文字，這將嚴重損及歐盟氣候變遷政策

128 European Commission, Emissions Trading System (EU ETS), CLIMATE CHANGE, http://

ec.europa.eu/clima/policies/ets/index_en.htm (last visited June 28, 2010); Communication on Towards an Enhanced Market Oversight Framework for the EU Emissions Trading Scheme, at 2-3, COM (2010) 796 final (Dec. 21, 2010).

的可信度。歐盟針對氣候變遷應該更加重視其策略、行動、可行性與效率 性。

歐盟氣候變遷政策的推動與實踐，同時顯示下列意涵：

1.里斯本條約架構下的 TFEU 第 191 條，已明文規定對抗氣候變遷乃歐 盟環境政策的一項目標。氣候變遷在歐盟因此取得憲法性條約基礎的地位，

有利於相關政策的推動與落實。

2.歐盟已於 2010 年 2 月 17 日正式成立歐盟層級的「氣候行動總署」，

海德嘉女士被指派為首任負責督導氣候行動總署的執行委員，見證歐盟對氣 候變遷議題的重視，已將其列為政策的優先目標。

3.氣候變遷政策與行動，必須奠基於科學知識與事實，並隨著科技創新 與環境變化而做政策調適。歐盟據此也鼓勵相關科學研究與評估，以便清楚 瞭解氣候變遷相關的問題、性質、成因與影響層面。

4.明確界定氣候變遷的問題與影響層面，並依據成本效益擬定相關行動 與措施，以提高氣候變遷政策的可行性與效率。

5.氣候變遷涉及環境、能源、運輸、農業、對外關係等不同產業與部 門，歐盟因此採取整合策略，以從事有效協調及整合為單一氣候變遷政策，

而非僅是不同政策的拼湊合成。

6.明確界定氣候變遷的目標、策略與行動步驟，以及歐盟與會員國的義 務的公平分配與實際執行情況。

7.將氣候變遷政策整合到歐盟永續發展政策，並將氣候變遷發展如同人 權一樣受到重視，甚至成為一種基本權利。

8.領導氣候變遷議題在歐盟與全球的討論，提高議題重要性，深化公共

8.領導氣候變遷議題在歐盟與全球的討論，提高議題重要性，深化公共