歐盟氣候變遷策略

歐盟執委會於 2005 年 2 月 9 日提出一份「打贏對抗全球氣候變遷之 戰」文件，規劃了歐盟氣候變遷策略⁹⁹。執委會乃依據一份對氣候變遷產生 影響，以及此領域的行動帶來的成本效益的分析，建立歐盟未來氣候變遷策 略的基礎。所以，歐盟策略是有科學證據與經濟分析的依據。另外，該策略 乃奠基於現行政策的強化與執行，並且協調整合歐盟其他政策工具，投注更 多的研究與技術開發，提高公眾對抗氣候變遷的意識與政策參與，並促進國 際合作。

歐盟首先辨識對抗氣候變遷面臨的四種挑戰：1.氣候風險本身以及面對

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99 Winning the Battle Against Global Climate Change, supra note 12.

事實的政治意志；2.改變能源生產與使用方式所需的創新；3.國家調適及成本 效益；4.處理氣候變遷行動所需的國際參與及合作¹⁰⁰。

對抗氣候變遷必須訂定明確目標，作為減排與行動的依據。歐盟高峰會 於 2005 年確認了歐盟部長理事會於 1996 年的主張，亦即全球氣溫的上升必 須控制在不得高於工業革命前 2°C 水準。這項 2°C 目標經常以大氣中的溫室氣 體濃度呈現，以百萬分之一（ppmv）表示。研究指出二氧化碳當量 550ppmv 時僅提供至多六分之一達成 2°C 目標的機會；濃度如果上升至 650ppmv，達 成率僅為十六分之一。鑑於全球經濟仍持續成長，尤其來自較大的新興開發 中國家的 CO2 排放量成長非常快速，若要限制氣溫上升在 2°C 之內，有需要 將溫室氣體排放量穩定在最低的水準。另外，量化減量目標取決於國際共識 與執行，此等國際討論之層級必須提升至具有代表性全球性層級，例如 UNFCCC，並且應該包括主要溫室氣體排放國家共同參與與承擔責任。

歐盟氣候變遷策略的要素因此包括：1.以對氣候變遷影響最大的經濟部 門，以及受氣候變遷影響最深的區域為基礎，利用預防與調整行動來調適氣 候變遷；2.發展與使用市場為基礎的工具，例如碳稅或歐盟排放交易體系；3.

加重創新的角色，包括現有科技的效率改善與新科技的開發應用；4.採取整 合策略，將對抗氣候變遷整合於能源、運輸、農業、環境、森林砍伐、土地 使用等相關部門；5.國際合作策略，促進所有國家共同參與對抗氣候變遷行 動，分擔責任，但考慮各國經濟及科技水準，得採取差別責任¹⁰¹。

歐盟氣候變遷策略考慮下列行動以實現其目標：1.歐盟氣候變遷在 2005 年之後應有新的發展階段，並納入里斯本策略的目標，相互配合採取合作行 動，尤其是關於再生能源、能源效率、運輸部門、碳捕集及封存、技術研發 等項目。歐盟氣候變遷的執行對於歐盟技術創新、就業創造、產業更新、經 濟成長等，因此亦有正面效益。2.為了達成京都議定書歐盟承諾溫室氣體排 放減量 8% 的目標，必須立即有效地執行已獲得共識的政策及措施，例如在

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綠皮書確認的能源供給安全措施，在白皮書確認的運輸政策措施，以及促進 生態工法（ecotechnologies） 等環境友善科技的措施等。3.重視研究的角 色，以進一步研發應用對抗氣候變遷相關科技，特別是在碳捕集及封存，再 生能源、運輸及農業部門的低碳技術。4.發展符合科學基礎及成本效益的氣 候變遷政策，鼓勵提升大眾對抗氣候變遷意識並採取實際行動。5.加強國際 合作，共同對抗氣候變遷並共同分擔責任。另外加強科學層面的國際合作與 技術移轉，協助開發中國家的調適能力建構，並制定環境友善的發展政策。

在調適政策方面，歐盟採取歐盟層級行動之策略。氣候變遷之問題源自 不同產業部門，產生跨領域及跨國界的影響，而有必要採取歐盟層級甚至國 際層級的行動，才足以有效因應並解決氣候變遷問題。歐盟透過內部市場與 共同政策的運作，環境與農業、能源、運輸、研發等不同部門已有長期性合 作經驗，將氣候變遷整合到歐盟相關政策，採取歐盟層級行動，對於各會員 國的調適計畫是具有正面作用，得以有效落實歐盟氣候變遷政策，分享與整 合各國調適政策，提高歐洲資源的有效使用¹⁰²。

調適涉及一種政治凝聚（political coherent）、制定長期計畫，以及共同 行動等問題。歐盟層級調適政策得以樹立典範，取得對抗氣候變遷更大成效 與成果，強化歐盟在氣候變遷國際談判的領導地位。歐盟調適政策綠皮書列 舉歐盟層級調適行動的四項支柱（pillars）¹⁰³：

1.在具有充足知識的情況下，應以界定最適資源分配及有效使用等，以 導引歐盟層級的氣候變遷行動，並透過整合歐盟不同部門資源與政策行動，

以及歐盟層級基金以發展調適策略。

2.如果存有重大知識鴻溝，歐盟應從事研究與資訊交換，以降低不確定 性，並擴展知識基礎。另外歐盟亦須將研究成果整合於調適政策與行動。

3.歐盟氣候變遷計畫下的「歐洲氣候變遷諮詢小組」得在氣候變遷相關 知識的研究以及歐盟層級調適政策的科學基礎建構方面，扮演一角色。

102 European Commission, Green Paper Adapting to Climate Change in Europe - Options for EU Action, COM (2007) 354 final, at 12-13.

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4.歐盟必須重視調適的外部面向（external dimension），並與其他國家，

尤其開發中國家加強合作，協助該等國家調適能力的建構，並鼓勵他們積極 參與國際氣候變遷談判，共同分擔適當責任。

歐 盟 調 適 政 策 通 過 一 項 「 調 適 與 減 量 策 略 ： 支 援 歐 盟 氣 候 政 策 」

（Adaption and Mitigation Strategies, ADAM: Supporting European Climate Pol-icy）的三年期研究計畫，期間自 2006 年至 2009 年，其目標在於評估既有並 發展創新的氣候變遷政策，作為歐盟於後京都談判策略擬定的參考。本項研 究計畫針對歐盟氣候變遷政策的評估分為兩大部分：1.政策評估架構（Policy Appraisal Framework, PAF），內含範圍、遠見、測試、評價（Scoping, Vi-sioning, Experimenting, Evaluating）等四個程序；2.政策及治理（Policy and Governance），考慮問題理解及政策目標；治理之成本效益；治理之程度及 規模；以及執行等六個面向。研究計畫並建立了理論與方法架構，用以分析 歐盟氣候政策規範與工具、不同政策的相互關係、政策目標與組織的關連性 等不同面向，作為歐盟調適政策評估架構的基礎¹⁰⁴。歐盟氣候變遷因此是一 項動態的政策調整過程。

在後京都策略方面，歐盟於 1998 年提出一些歐盟的執行策略要素與重要 標準，包括¹⁰⁵：

1.環境有效性（environmental effectiveness）策略，此乃確保歐盟與其會 員國是否能於約定日期實現排放減量的策略。氣候變遷乃全球性議題，因此 環境有效性亦須在 UNFCCC 設立明確日期及排放減量目標，由所有參與國 家共同遵守與履行。歐盟稱此一明確目標為「指標性排放目標」（indicative emission objectives）。

104 European Commission, What Was ADAM About?,

http://adamproject.info/index.php/June-2008/What-ADAM-is-about.html (last visited June 7, 2010). 亦可見蕭代基，氣候變遷調 適政策藍圖之研議──台灣氣候變遷調適政策綱要架構，頁 5-6（2008）。

105 European Commission, Communication on Climate Change - Towards an EU Post-Kyoto

Strategy, COM (1998) 353 final, at 6-11, available at http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/

LexUriServ.do?uri=COM:1998:0353:FIN:EN:PDF.

2.成本效益策略，此乃針對氣候變遷的影響以及採取行動的成本效益從 事分析，以界定氣候變遷政策與行動之經濟與政治可接受度及可行性。成本 效益分析得以考量低成本措施及相關附帶經濟利益，例如減少地方與區域污 染、就業與創新利益；另亦得將氣候變遷行動的長期成本與效益納入考量，

以從事長期性規劃，提高歐洲資源的有效使用。

3.公平性與政治可接受度策略，確保所有會員國共同參與並公平分擔歐 盟氣候變遷政策與行動，同時兼顧各會員國經濟與科技的不同發展水準，以 及部門與區域的差異性，給予不同義務分配，以符合實質公平性，並對各國 提供政治可接受性。

4.調適能力，此乃因應新的，不可預見的發展，或者重大情勢變更，而 須彈性修正政策評估，以符合實際情況以及確保政策履行與目標實現的策 略。

5.整體性（inclusiveness）策略，此乃強調所有經濟部門與政治官僚皆有 著共同責任，對達成對抗氣候變遷的目標與行動有所貢獻。另外，由於各國 及各部門的結構差異很大，因此須有明確的歐盟層級的共同目標、義務分配 與監視架構，以落實對抗氣候變遷行動。會員國國內政策與行動的配合、協 調及執行，乃歐盟目標實現的重要保證。會員國政策與行動因此亦須概括在 歐盟目標之內。

6.整合性或一致性策略，將永續發展概念整合加入歐盟氣候變遷，以確 保與氣候變遷相關的歐盟環境、能源、運輸及科技等政策的協調整合與一致 性。

歐盟也在發展一項氣候變遷政策與措施的全面策略（a comprehensive approach），並以排放量成長率與現行政策與措施之分析等共同假設為基 礎，以決定在正常情況下實現京都議定書目標所允許的排放水準，需要付出 多少努力。該項策略也定期從事更新，例如納入三種新的工業氣體以及關於 甲烷（CH4）與一氧化氮的資訊。執委會分析指出，如欲實現京都議定書規 定的歐盟排放減量目標，歐盟所需付出的努力，大約是 5.5 億公噸至 6 億公 噸 CO2 當量。

歐盟的全面策略對於有效達成京都議定書的目標是具有關鍵性的，因為 歐盟評估基礎涵蓋京都議定書的所有重要因素，包括：目標、程度、六種氣 體、碳匯（sinks）、彈性機制等項目，另外包括了一些新的發展情況及資 訊，而做的全面分析。歐盟全面性策略亦包括一項溫室氣體排放減量的經濟 影響與成本效益分析，內容涵蓋針對各項氣體（gas by gas） 分析，尤其針

歐盟的全面策略對於有效達成京都議定書的目標是具有關鍵性的，因為 歐盟評估基礎涵蓋京都議定書的所有重要因素，包括：目標、程度、六種氣 體、碳匯（sinks）、彈性機制等項目，另外包括了一些新的發展情況及資 訊，而做的全面分析。歐盟全面性策略亦包括一項溫室氣體排放減量的經濟 影響與成本效益分析，內容涵蓋針對各項氣體（gas by gas） 分析，尤其針