民意機關的婦女保障名額

有關我國選舉制度的改革，不僅是國內學術界討論經年的議題，同時也對所謂的

「單一選區兩票制」，具有最大的共識。但是在諸多以「單一選區兩票制」作為討論 議題的論著中，幾乎均未論及如何處理「婦女保障名額」制度的問題。但這並不表示

「婦女保障名額」的議題不受國人重視，相反的，隨著我國婦女擔任國會議員的日益 增加，主張廢除「婦女保障名額」者固大有人在，惟呼籲增加「婦女保障名額（或比 例）」者亦不乏其人，而將兩者並予立論者，幾如鳳毛麟角，無論從學理鑽研抑或實 務參考的角度來看，皆殊為可惜（隋杜卿，2007）。

由於我國的「婦女保障名額」制度是由憲法明文所規定，因此「婦女保障名額」

制度存廢或興革的問題，不僅只是單純的涉及修改與立法委員選舉制度設計有關的

「公職人員選舉罷免法」（以下簡稱「選罷法」），更可能涉及修憲與否的考量。（隋 杜卿，2007）。

壹、婦女保障名額的意義、目的

所謂「保障名額」，一般而言，是指對於某特定範疇之團體有優先待遇，在職缺 上給予該團體占有一定之名額或百分比。如果該優待的對象是婦女團體，則此種在職 缺上給予婦女優先錄用一定名額或百分比之規定，便是「婦女保障名額」的規定（林 彥君，1997）。

婦女保障名額大多是以「法律」的形式出現，也可以是法規命令或行政規則（林 彥君，1997）。但是我國制憲國民大會卻早於 1946 年，即於憲法第 134 條中明文規 定：「各種選舉，應規定婦女當選名額，其辦法以法律定之」，此即通稱之「婦女保 障名額」制度（劉鐵錚、法治斌、陳敏與劉義周，1985）。換言之，有關我國婦女在 被「選舉權」上所設置的「婦女保障名額(the reserved-seats system for women)」，卻 是經由憲法所保障的（Chou Bih-Er, C. Clark & J. Clark，1990）。國內知名憲法學者 林紀東教授即曾指出：「本條規定為（當時）他國憲法所無，而為我國憲法獨有之規 定」（林紀東，1990），即使放眼當今世界各國，雖然挪威(Norway)有 40%，其他國

家也有 25%及 10%的比例給婦女保障名額，但在憲法與法規的制度上同時規定婦女保 障之國家（劉鐵錚、法治斌、陳敏與劉義周，1985），除了中華民國之外仍很少見。

這可說是我國選舉制度的一個特點（河日英愛，1989）。

保障名額是憲法給予婦女參政的特別優待，緣於立憲之初，有鑑於傳統中國社會 男尊女卑，婦女少有受教育機會，經濟不獨立，…難與男子以同等標準競爭，故予婦 女在各種選舉中有保障名額，…以及早促進男女實質的平等地位（梁雙蓮、顧燕翔，

1995）。亦即婦女保障名額的規範目的，是為了建立兩性實質的平等（林彥君，1997）。

綜上，婦女保障名額制度，是我國制憲國民大會於 1946 年即於憲法第 134 條中 有明文規定，是為了我國婦女在被選舉權上所設置，也是憲法所保障的。在世界各國 中雖有婦女保障名額的規定，但是在憲法與法規的制度上同時規定婦女保障名額的國 家除了我國以外很少見。當初設置是因中國傳統社會男尊女卑，女性要與男性參選人 同等競選，很難達到實質的平等，所以設置此規範，以保障婦女的參政權。

貳、婦女保障名額的爭議

雖然，婦女保障名額係以「不平等地偏惠婦女」之方式，以追求兩性事實平等的 實現（林彥君，1997）。但是反對者亦振振有詞，由於「在此規定之下，…可能發生 在同類選舉中，男性候選人雖得票較女性候選人為多，…而男性候選人落選之情形。

由表面言之，固非無礙於選舉之確實與公平」（林紀東，1990），例如國內婦女運動 的先驅，也是前任副總統的呂秀蓮女士就曾是反對者之一，她認為：「保障婦女的當 選…名額，自然侵犯了一起參與競爭的男性…的機會，是絕對有欠公平的，也是應該 亟待予以廢止的」（呂秀蓮，1977），甚至有論者對婦女運動團體極力爭取婦女保障 名額「四分之一條款」入憲的行動大潑冷水，女性政治行動主義者並不喜歡保障名額 制度，因為它強化了女性在政治上是次等階級的刻板印象。因此國內曾有學者指出：

「有關婦女團體或保障名額之設，並無深厚之理論基礎，有關之外國法律更是絕無僅 有。」（劉鐵錚、法治斌、陳 敏與劉義周，1985）。事實上，此一觀點如非屬誤解，

即受限於研究當時情況之限制。

首先就設置的立論基礎而言，Zimmerman 即指出：「由於文化、法律以及政治 障礙的原因，即將進入二十一世紀的全球各地，可以發現婦女與大多數的少數團體在 競選公職的領域，大體上仍維持著低度代表(underrepresentation)的情形。在許多國家 中，存有婦女與少數團體在競選公職上象徵性的代表，人數少得往往超過其象徵意義。

低度代表現象有三個重大不良的結果，首先，統治集團中缺乏女性或少數團體的 成員，意味著某些重要議題在政策制定過程中，較少、或是完全不受到重視；第二，

少數團體在政治體系中將變得更疏離。第三，在一個具有幾個少數團體的國家內，選 舉制度可以促進全國性的整合，也可以鼓動國家瀕於分裂。如果相當多的少數團體僅 能選出很少的、甚至根本沒有代表，那麼分離主義以及建立新國家的壓力將會大增。」

（Zimmerman ，1994）

其次就西方國家近年來的實務發展，亦有日受重視之趨勢。例如：北歐及其他國 家少數國家的政府或政黨透過修改法律或黨綱，採取性別配額制或婦女比例代表制

（紀欣，2000）；又例如法國於 2000 年修改選舉平等法規定：「任何政黨競選時，

男女候選人數必須相等」。

因此，國內婦女保障名額的支持者，不僅反對廢除婦女保障名額制度，更因為目 前的保障名額已失其對婦女的善意提攜作用，還要在保障名額制度基礎上，以漸進的 方式，修法逐步提高婦女保障名額比率，例如：婦女當選名額不應低於百分之三十或 二十五（紀欣，1997）；或是以 40%為最後目標（梁雙蓮，顧燕翎，1995），等到婦 女當選公職選舉比例達到此數時，即可以廢除婦女保障名額（林文琪，1991）。在實 際的政治行動上，1999 年立法院所通過的地方制度法，在第 33 條第 4 項中明文規定：

「各選舉區選出之直轄市議員、縣（市）議員、鄉（鎮、市）民代表名額達四人者，

應有婦女當選名額一人，超過四人者，每增加四人增一人」；而 2000 年國民大會虛 級化的修憲過程中，曾有蔡志宏等 79 位代表提出增修條文第 4 條（第 3 號）修正案，

亦擬將婦女保障名額的比例提高至四分之一，可惜在二讀會表決時，在場 295 人，贊 成 27 人，而未通過（國民大會秘書處編，第三屆國民大會第五次會議議事錄，2000）。

雖然在學者之間、以及過去實際的施行經驗之中，對此一原則仍有爭議，然而保 障名額構成婦女最低額度代表性的結論，現在已被普遍接受了。事實上，在台灣過去 四十年的選舉史上，婦女幾乎總是贏得些微超過選舉法規所為她們保障的名額

（Chou Bih-Er, C. Clark & J. Clark，1990）。因此亦有學者曾委婉的指出：「故現制 婦女保障名額…之選舉制度，實須為徹底之檢討。因為囿於憲法第 134 條之明文規 定，故實際上亦恐難有突破。所幸目前之發展，似不待勞師動眾，或可於無形中達到 男女參政權之實質平等。」（劉鐵錚、法治斌、陳 敏與劉義周，1985）。

綜上，有關婦女保障名額制度存廢的問題，由於選舉制度往往會影響政治資源與 權力重新分配的結果，因此選舉制度的改革在本質上是一個政治問題，婦女保障名額 亦然。有關婦女保障名額的存廢，必然牽涉到當前政治勢力，特別是政黨與婦女團體 之間的衝突與妥協。研究者認為目前婦女保障名額制度在我國仍維持者低度代表，尤 其是在地方鄉民代表方面四席當選名額僅保障婦女一名，如果再廢除婦女保障名額制 度，議會殿堂如果少了婦女代表，則有許多重要議題在政策制定過程中必定會較少或 完全不受到重視。

參、我國各種選舉制度不設婦女保障名額是否違憲的思考

在憲法第 134 條未經修憲廢止前，我國各種選舉制度得否由立法委員透過制訂法 律的內容，排除「婦女當選名額」？一般而言，學界通說為：「在中央及地方各項選 舉中，凡採大選舉區制者，均應規定婦女最低限度之當選名額」（林紀東，1990），

亦即謂單一選區得不設婦女當選名額，因此我國凡屬單一選區之各種選舉，如直轄 市、縣（市）、鄉（鎮、市）長之選舉，法律均未規定婦女當選名額，即被視為合理 亦合憲的制度設計。然而複數選區得否不設婦女當選名額呢？

我國第三屆國民大會於 1999 年 9 月 4 日通過了所謂的「第五次憲法增修條文」，

由於涉及國民大會代表自行延長任期，而引起國人共憤，遂由立法委員根據「司法院 大法官會議案件審理法」第 5 條第 1 項第 3 款之規定提出釋憲聲請，司法院大法官會 議於 2000 年 3 月 24 日作成釋字第 499 號解釋，宣佈：「…其中第一條第一項至第三 項…內容並予憲法中具有本質重要性而為規範秩序賴以存立之基礎，產生規範衝突，

為自由民主憲政秩序所不許，…應自本解釋公佈之日起失其效力，…」（司法院大法 官解釋續編，2000），而導致國民大會代表又於 2000 年 4 月自行集會通過「第六次

憲法增修條文」，將國民大會代表選舉制度訂為「採比例代表制選出之」，而「比例 代表制之選舉方式以法律訂之」，卻未對婦女保障名額或其比例另加規定。

之後，內政部民政司為因應修憲而提出「公職人員選舉罷免法修正草案」（以下 簡稱「選罷法修正案」），其中第 65 條第 2 項以 8 款文字說明「比例代表制之選舉 方式」，卻完全未對「婦女當選名額」加以規定，此舉是否與憲法第 134 條有所牴觸？

之後，內政部民政司為因應修憲而提出「公職人員選舉罷免法修正草案」（以下 簡稱「選罷法修正案」），其中第 65 條第 2 項以 8 款文字說明「比例代表制之選舉 方式」，卻完全未對「婦女當選名額」加以規定，此舉是否與憲法第 134 條有所牴觸？