民間參與公共建設概述

國家透過民間參與公共建設，達到減輕政府財政負擔，提升經濟效率之目的。

公共建設又稱為公共工程或公共設施，其廣義的定義，是指都市計劃所稱之公共 設施的興辦，如道路、橋樑、學校、公園、防洪設施、污水處理設施、垃圾焚化 爐、下水道、電力系統、自來水系統、市場、停車場、國民住宅、交通事業等工 程，具有公共財產之特性，目的在提供社會大眾食、衣、住、行、育、樂各方面

之服務設施，具與公共安全及社會福祉有關的建設，滿足社會大眾基本需求，全 民共享其利益（王明德等，1999）。

廖啟煌（2001）則將公共建設採狹義定義，專指由政府興辦的工程，並以服 務公眾為目的或為大眾所使用之建設而成。亦有人認為公共建設係指由政府部門 所推動建造的實體結構或設施，以提供國人從事社會與經濟活動，涵蓋攸關公眾 使用，提高人民生活品質的一切硬體建設，公共建設概分為基本工程例如鐵路、

公路、港灣及機場等設施；及公用工程例如自來水、污水下水道、焚化爐、垃圾 掩埋場、瓦斯、電力、電信等設施；以及其他如工業區開發、醫療環保、文教及 休閒遊憩等設施，一般而言公共建設具有公共財特性，其效益為全民共享（楊明 祥，1998）。

賴榕蔚（2004）曾說此類新公共管理觀念所產生的名詞，如：「政府再造」、「民 營化」與「組織再造」等，「政府再造」提供政府改革觀念，各國政府經由再造工 程，以企業精神提供人民必需之各項服務。而政府當局為改善財政短缺之問題，

但又必需以公共建設擴大內需的方式來促進國家整體經濟成長與造福全民福祉，

於是開始進行內部組織革新與外部觀念之改變，利用民間企業的管理機制與效能 精神，開始了一連串的政府改造運動。於是，專家學者經由理論與實際案例並行 發展出相關理論，以支持政府執行公共決策與內部重整。政府再造與民營化揭示 著公私合夥時代的來臨，其中最具代表性方式即為民間參與公共建設模式。政府 再造新的觀念將人民視為顧客，使民眾導向成為有力的政策支持，產生「企業精 神型政府」的概念。政府所提供的公共服務或財貨，應從考量人民的需求為著眼 點。民眾需求的傳達方式以「民眾參與」最為直接，因參與程度上之不同，廣義 上來說，民間企業參與或全民參與皆為民眾參與的形式之一。

促參法所定義之公共建設，依據第三條規定，公共建設係指下列供公眾使用 或促進公共利益之建設，計有交通建設及共同管道、環境污染防治措施、污水下 水道、自來水及水利設施、衛生醫療設施、社會及勞工福利設施、文教設施、觀 光遊憩重大設施、電業設施及公用氣體燃料設施、運動設施、公園綠地設施、重 大工業、商業及科技設施、新市鎮開發及農業設施 13 大類公共建設。

BOT 是一特許模式（Concession Model），就其字義而言為 Build（興建）、

Operation（營運）、Transfer（移轉）；在國外，其最初之理論基礎乃是起源於英國

經濟學家 E. Chadwick 之“competition-for-the-field＂原理，此原理乃提出可利用特 許權就可以解決公共設施建設遭到壟斷的問題。美國經濟學家 H. Demsetz 更進一 步倡導利用特許權就標以解決對壟斷事業進行管制（Regulation）所延伸之效率問 題，而「效率」則為 BOT 模式優於其它公共工程發展模式之最大特性（鍾啟椿，

1997）。

BOT 廣義的觀點，即公共工程民營化；而狹義觀點係指「興建、營運、移轉」

（Build、Operate、Transfer）等三個階段，由民間單位組成特許公司，與政府簽訂 合約，在政府授予特許年限內由特許公司自備資金「興建」，興建完工後由政府在 某段年限內給予其特許權繼續「營運」以回收成本，並取得合理利潤，期限屆滿 後再把產權及經營權「移轉」給政府，即政府藉重民間財力及經營能力興辦公共 建設，政府則給予相關之特權確保其獲利，作為回報合作的方式（吳英明，1996）。

BOT 制度的發展，主要源自於各國公共建設公部門與私部門協力之國際潮流。

50 年代到 60 年代美國都市更新計劃，由於政府無法獨自開發建設的財政以及執 行壓力，遂於 70 年代引進了私人部門進行都市的開發與建設。法國於 1853 年 創立第一家特許公司，擁有里昂九十九年的特許水權，並發展成為一套法國特許 權系統， 而且後來被套用在下水道、高速公路之興建營運計畫。這種法國式特許 權系統被許 多國家效法，例如義大利、西班牙等國家採取此種系統興建營運高速 公路（崔君瑋，2002）。

在中國，清同治十一年（西元 1872 年）被視為中國 BOT 企業的發端－輪 船招商局，成立於上海，購置輪船，設立棧房、碼頭，經營漕糧、客貨運輸、開 闢外洋、內河航線，曾為中國航運史寫下輝煌的一頁。輪船招商局在創設之初，

係為了與洋行競爭，並維護中國航運之權利，朝廷中因而產生籌辦新型輪船業之 倡議，仿照洋商的作法，聯絡華商組織輪船公司，後來即成立了輪船招商局，以

「官辦民營」的企業型態經營，並獲得朝廷在背後給予大力支持與許多特權。在 台灣，清朝的台灣巡府劉銘傳，早在清光緒十三年（西元 1887 年）便奏請清廷 允許以召集商股的方式，興建台灣南北縱貫鐵路（劉玉山，1998）。

公部門在運作制度上受監督及所屬管轄之層級眾多，或由於長期公部門對私 部門均是扮演監督者與規劃者的角色，鮮少公部門是扮演經營者的角色，對於環 境之變遷，不容易有即時反應，且由於私部門效率普遍認知上遠超越公部門，因

為私部門均將利益視為首要目標，不論是對成本敏銳性、效率或是消費者導向的 程度往往是公部門所不足的。而在基礎設施開發權移轉上，則首重於利用私部門 資源來滿足龐大的建設經費以及透過私部門效率降低建設成本，因此所謂 BOT 模式意指以往由公部門推動之基礎建設，改由民間機構投資並推動的模式開發。