民參案營運績效評估導入成效式契約之研究－以污水下水道建設為例

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國立臺灣大學工學院土木工程學系碩士論文

Department of Civil Engineering College of Engineering National Taiwan University

Master Thesis

民參案營運績效評估導入成效式契約之研究

－以污水下水道建設為例

Application of Performance Based Contract for PPP Project of Sewerage Construction

魏家傑 Chia-Chieh Wei

指導教授：郭斯傑教授 Advisor: Sy-Jye Guo, Ph.D.

中華民國 104 年 6 月

June, 2015

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誌謝

學無止境，只為圓一個台大夢，這篇醞釀了三年的論文，回首來時路，心中充滿了感謝及感恩。感謝台灣世曦軌道及建築事業群李元唐副總經理、民參部長官王子安協理及林偉崇經理的支持與鼓勵，讓我在 PPP 的領域中有不同的思考角度，終於順利完成論文撰擬。

論文寫作過程中，最重要的還是要感謝指導教授郭斯傑教授悉心指導及專業導引，對於整個研究邏輯、研究方向及論文撰寫等各方面給予諸多指引及教誨，

感激之情，莫可言喻。也由衷感謝口試委員國立中央大學黃榮堯教授、國立中興大學謝孟勳教授、國立聯合大學陳博亮教授提供諸多精闢寶貴意見，使本論文更臻完善。

EMCA 三年的學習過程，感謝台大土木工程學系碩士在職專班營建工程與管理組曾經教導我的郭斯傑教授、廖慶隆教授、張陸滿教授、荷世平教授、王明德教授、黃世孟教授、林國峰教授、林建元教授，對於您們的諄諄教悔與付出，致上最誠摯的敬意！尤其感謝郭家班博士班蔡秀芬學姊，碩士班學姊吳佰玲，碩士班學長伊釗、陳炳宏、謝明彬、王冠文、殷池燦、羅振謀、周智章，同學寧世強、

曾裕芳、林石松、黃懷祖、林存甫等學長們的相互勉勵，讓我每周meeting 時光變成一個色彩繽紛的回憶。

也感謝這篇論文的所有受訪之專家學者，也是我的工作夥伴們，沒有您們的參與，提供精闢的見解與建議，這篇論文將無法誕生。

能夠再次重入黌宮取得第二張碩士畢業證書，的確需要有很大的勇氣、毅力及決心。多年來在家庭、工作、學業之間奔波，個中劬勞點滴在心。在此要感謝我的家人，媽媽魏顏靜惠、岳父鄧羲敦、岳母劉春蘭、姊姊魏玲卿、妹妹魏玲淑，

尤其是賢淑的太太鄧玉琴、一對懂事的兒女魏毓賢和魏沂庭，在這段寫作期間，

讓我能心無旁鶩的專心寫作，謹以此論文獻給愛我及我所愛的人，謝謝您們！

魏家傑謹識於國立台灣大學民國一○四年六月十八日

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中文摘要

促進民間參與公共建設是目前許多世界先進國家（如英國、日本、美國、加拿大）的共同發展趨勢。我國政府業已於2000 年 2 月頒布「促進民間參與公共建設法」，迄今已逾 15 年。國內已累積相當多的案例經驗，然營運績效評估卻淪為例行工作，雖然促參法賦予營運期績效評估法源依據，但卻無實質讓民間機構提供更好服務之誘因。英國是最早發展公私協力（Public-Private Partnerships, PPP）

的國家，並自1992 年開始積極推動民間投資提案制度（Private Finance Initiative, PFI），而PFI 特色是強調政府向民間廠商採購服務，未達績效或資產無法提供服務時則有扣款機制。國內已有成效式契約（Performance-Based Contract, PBC）案例，

PBC 契約所採行之查罰機制，乃以逐月量測的成效指標（Performance Indicator, PI）

做為判斷承包商履約成效的依據。本論文係探討將民間參與污水下水道系統興建營運移轉案之營運績效評估導入成效式契約，除維持優先議約權之外，另賦予產出與成效目標，並加入扣款機制，以達到政府購買服務之目的。

依據文獻回顧及專家問卷訪談，本研究在各項績效評估指標研析成果，包括：

興建指標（5 項）、營運指標（5 項）、服務滿意度（4 項）、營運整體評價（2 項），

共16 項。其次，本研究研析以成效式契約制定民間參與污水下水道系統興建營運移轉案績效評估機制之執行方式，詳列出在不同期程有不同之評核內容，以及其績效指標項目之要求標準及績效評核計算方式。

關鍵字：公私協力、民間投資提案制度、成效式契約、成效指標

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ABSTRACT

Promotion of Private Participation in infrastructure projects is widely adopted by developed countries in the world ( such as Britain, Japan, the United States, Canada). It has been 15 years since the first announcement of "Act for Promotion of Private Participation in Infrastructure Projects" in February 2000 by our Government. In Taiwan, a considerable amount of lessons learn from various projects is accumulating, however, the operation performance evaluation becomes a routine. Although "Act for Promotion of Private Participation in Infrastructure Projects" is a legal basis of the performance evaluation method, but no substantive benefit encourages contractors to provide better service. Britain is the pioneer country implements PPP ( Public-Private Partnerships) program. Since 1992, she actively promote PFI ( Private Finance Initiative). The feature of PFI is the government implements services procurement from private sector, and a price-reduction process is conducted when unqualified performance or insufficient service level of assets. In Taiwan, PBC ( Performance-Based Contract) contract projects are existing. The price-reduction mechanism of PBC base on monthly PI ( Performance Indicator) to justify the contract execution performance of contractor. This paper researches the feasibility of PBC for public sewerage construction and transfer project with private participation. To secure the government's right of service procurement, not only offering priority rights for the project, a target performance level and a price-reduction mechanism is also defined in this PBC.

Based on literature review and interviews with expert’s questionnaire, this study analyzed the assessment index research results, including: the construction indicators (5), operating indicators (5), degrees of service satisfaction (4), integrated operation rating (2), a total of 16 indicators. Secondly, this study base on PBC to develop a performance assessment process for public sewerage construction and transfer project with private participation. Different assessment items for particular phases are introduced in detail along with performance indicator standard and performance assessment calculation.

Keyword：PPP, PFI, PBC, PI

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圖目錄

圖 1-1 簽約案件成效 ... 11

圖 1-2 研究流程圖 ... 15

圖 4-1 本計畫九個污水分區示意圖 ... 47

圖 4-2 興建期程示意圖 ... 49

圖 5-1 樣本的性別分布狀況（n=28） ... 65

圖 5-2 樣本的年齡分布狀況（n=28） ... 65

圖 5-3 樣本的工作年資分布狀況（n=28） ... 65

圖 5-4 樣本的最高學歷分布狀況（n=28） ... 65

圖 5-5 樣本的公司屬性分布狀況（n=28） ... 66

圖 5-6 樣本的污水下水道工程之資歷分布狀況（n=28） ... 66

圖 5-7 績效評估指標項目之重要性 ... 68

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表目錄

表 2-1 英國 PFI 類型 ... 21

表 2-2 促參法暨相關子法之營運績效評估相關條款 ... 29

表 2-3 民間參與公共建設案營運績效評估之研究論文 ... 30

表 3-1 節能指標之基本要求 ... 38

表 3-2 成效指標之基本要求 ... 39

表 3-3 服務滿意度指標之基本要求 ... 40

表 3-4 績效指標之要求標準及點數計算方式 ... 40

表 3-5 每期需評核項目及得點說明表 ... 45

表 4-1 本計畫污水分區收集面積統計表 ... 48

表 4-2 內部評鑑項目表 ... 51

表 5-1 興建指標之基本要求 ... 54

表 5-2 營運指標之基本要求 ... 58

表 5-5 績效評估指標項目之計點方式 ... 62

表 5-6 評核項目及得點說明表 ... 69

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1.1

第21 合作礎設理念目前

歷年利。

就業期長對公止服府業逾15

研究背

2014 年亞洲 1 屆財政部作方面，應採設施，世界各念，以強化執前許多世界先公共建設的年來政府持續為了因應國業機會，進而長、其至難回公共建設的興服務，則將對業於2000 年

5 年，國內

背景及動機

洲太平洋經部長會議之財

採行公私部各國積極導執行效率及先進國家（

的興建是國續不斷地推國內經濟不而刺激景氣回收的公共興建，已完對我國整體年2 月頒布內已累積相當

第一

機

經濟合作會議財政部長聯部門夥伴關係

導入民間參與及改善公共服如英國、日國家促進社會推動各項公共不景氣，政府氣復甦；然而共建設上，似完工的公共建體社經發展產

「促進民間當多的案例

圖 1-

一章緒

議（Asia-P 聯合宣言結論

係（Public- 與興建公共服務品質。

日本、美國會福利、增進

共建設，以府希望藉由而政府若要似乎只會讓建設不再養產生更為不間參與公共建例經驗，如圖

-1 簽約案件

緒論

Pacific Econ 論提及，對 -Private Par 共建設，主

。爰此，促國、加拿大）

進經濟發展以促進經濟由投資公共要再投資大讓政府財政養護，或呈不利的影響

建設法」（以圖 1-1。

件成效

nomic Coop 對於基礎設施

rtnerships, 要藉由引進進民間參與

）的共同發展，厚植國力

繁榮並增進建設來擴大筆經費於支更加惡化。

現營運虧損

（王維安，

以下簡稱促

peration, AP 施之投資和

PPP）來推進企業經營與公共建設發展趨勢。

力的重要措進社會大眾大內需，以支出龐大、

。倘若政府損的公共設 2010）。我促參法），迄

PEC）

和融資推動基營管理設已是

措施，

眾之福以增加回收府停止設施停我國政迄今已

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在民間機構直接參與公共建設的興建模式運作下，公共建設不再是單方面政府來進行建設與營運，更牽涉到政府與民間機構之間的權責劃分，雖然促參法第 54 條及促參法施行細則第 61 條及 62 條，賦予營運期績效評估法源依據，有鑑於民間機構於營運後期已逐漸回收其投資，缺乏對營運資產進行維修或更新之意願，

為鼓勵其繼續維修或更新營運資產，因而促進民間參與公共建設法有「優先定約權」之設計，並以民間機構營運績效良好與否為依據；對於主辦機關而言，倘若民間機構於營運期之績效良好，則為延續該公私夥伴關係所創造之效益，優先定約權之設計將使其能避免重新招商的諸多困擾（林貴貞，2006）。而建置營運績效評估機制主要是瞭解公共建設當初規劃方向與事後營運方向是否一致，民間機構所提供之業務服務效能是否符合當初參與投入公共建設之承諾。然而因為公共建設依其性質可能產生獨佔性或外部性，僅憑市場力量未必能使民間機構提出具備經濟效率之服務，因此在許可權期間，對於民間機構之營運績效進行評估確有其必要性（林貴貞，1998）。惟，營運期績效評估功能也僅止於優先訂約，然而，並未明文規定績效評估之詳細辦法，容易影響廠商的權益，且各個主辦機關目前所訂定之營運績效評估辦法，因各類促參案之營運績效評估項目不同，以及評估項目範圍過大，易造成評審委員評估結果有失客觀；因此，若能依公共建設之特性整合建立一套適於全生命週期適用之績效評估模式，將可作為未來主辦機關對民間機構進行監督管理時之參考與依據。

回顧民間參與污水下水道系統興建營運移轉案自2004 年高雄楠梓第一個案例簽約後，也已歷經10 餘年，目前已有高雄楠梓、新北市淡水、宜蘭羅東、苗栗竹南頭份等系統分別開始營運。而營運績效評估已淪為例行工作，而無實質讓民間機構提供更好服務之誘因。經檢視相關論文，國內針對民間參與公共建設營運績效評估之研究，或一般公共建設委由民間代操作之營運績效評估論文及報告相當多，惟尚無針對民間參與污水下水道系統興建營運移轉案之營運績效評估有較深入之研究論文。

研究國外民間參與案例，英國自 1992 年開始積極推動民間投資提案制度

（Private Finance Initiative, PFI），藉由民間企業參與投資各項公共基礎建設，並加已政策性規範，在公共投資採購前需優先考慮以 PFI 方式進行，以解決政府財政困難（蘇世名，2011）。而 PFI 特色是強調政府向民間廠商採購服務，未達績效或

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資產無法提供服務時則有扣款機制。近年來，國內已有成效式合約

（Performance-Based Contract, PBC）案例，PBC 乃將專案之技術面全部交給承包商負責，業主只針對服務成效進行檢測，使履約廠商可經由創新材料與工法，使執行成效大幅度提昇。而PBC 契約所採行之查罰機制，乃以逐月量測的成效指標

（Performance Indicator, PI）為依據，做為判斷承包商履約成效的依據，此為執行 PBC 的關鍵（翁紹偉，2010）。

本論文係探討將民間參與污水下水道系統興建營運移轉案之營運績效評估導入成效式契約之精神，除維持優先議約權之外，另賦予產出與成效目標，並加入扣款機制，以達到政府購買服務之目的。本研究成果除可做為前四案修約之參考外，後續尚有已簽約仍在興建階段之台南鹽水、桃園桃園等系統，以及尚在招商階段之桃園中壢、桃園埔頂等案，亦可做為其績效評估之參考。

1.2 研究範圍

本研究以促參法第8 條第 1 項第 3 款之污水下水道公共建設類別進行研究，

並以某民間參與污水下水道系統興建營運移轉案之興建營運範圍及投資契約(基本需求書)規定事項為主要研究範圍。

1.3 研究目的

本論文為民參案營運績效評估導入成效式契約之研究，為使主辦機關達成此公共建設之目的，考量以全生命週期所需作為績效評估項目，使其能維護使用者權益及公共利益，並賦予產出與成效之目標，以及加入扣款機制，以達到政府購買服務之目的。本研究預期完成：

一、研析民參案全生命週期之各項績效評估指標項目二、建構民參案績效評估機制

1.4 研究方法與流程

由於影響績效評估的因素相當多，故本研究首先確定研究目的，再由研究範圍以「文獻分析法」將各種相關文獻彙整分析；並設計問卷，以「專家訪談法」

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了解實際參與本案例之相關領域專家的知識與經驗，選取重要性高的評估項目，

作為績效評估指標項目，再以成效式契約研析出符合污水下水道績效評估機制。

本研究依據研究方法建置研究架構，其內容如下：

一、確定研究目的

經由研究背景與動機決定本研究之目的。

二、國內外文獻回顧

廣泛蒐集有關民間參與公共建設與績效評估理論及相關研究文獻，並參考成效式契約之內容，以作為建立績效評估機制及績效評估指標之立論基礎。

三、問卷設計

在設計問卷調查前，應先從文獻回顧分析提出績效評估指標項目，以確立問卷調查的主題與目的，再設定調查對象，最後進行調查結果的分析整理。

四、確定調查對象

以某民間參與污水下水道系統興建營運移轉案實際之參與人員，包括中央主管機關（營建署）、主辦機關（縣政府）、民間機構、顧問機構（履約管理機構）

及施工廠商作為營運績效衡量之調查對象。藉由問卷調查了解專家之意見，並加以分析問卷調查結果。

五、問卷回收統計與分析

本階段係依調查結果資料，分析績效評估指標項目之重要性，以建構績效評估模式。

六、結論與後續研究建議

最後依據本研究之結果提出各項績效評估指標及績效評估機制，並對後續研究者提出相關研究之建議。

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圖 1-2 研究流程圖確認研究目的

文獻回顧

國內民參探討績效評估理論

民參理論研究

污水下水道民參案例

專家問卷調查

成效式契約探討

提出各項績效評估指標及績效評估機制節能路燈換裝暨維護案例

案例研析

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第二章文獻回顧

由於本研究是「民間參與公共建設營運績效評估之研究－以污水下水道民間參與案為例」，所以本章文獻回顧主要是針對民間參與公共建設之理論、績效評估理論、國內民參案績效評估之探討及成效式契約之探討等四部分之相關文獻資料加以歸納整理，以作為建立民間參與污水下水道系統興建營運移轉案績效評估模式之基礎及論述之參考。

2.1 民間參與公共建設理論

近公共建設讓民間參與肇始於1970 年英國推動民營化的政策，藉由民間投資公共建設來減少政府財政負擔，並引進民間效率與服務品質來提升公共建設整體績效及品質（蘇世名，2011）。民營化（ Privatization ）一詞最早是由 Peter F. Drucker 在1969 年提出，其後英國政府在以首相柴契爾（ Margaret Thatcher ）為首的保守黨派贏得國會大選後，開始推動政府業務委外經營的運動（楊子毅，2007）。

十九世紀「公共管理」研究興起，直至1980 年代中期，主流意識開始對於大政府以及凱恩斯經濟理論作反思，進而主張新的治理方式，擬以縮小政府規模與服務；且基於善用社會資本及資源的立場，希望能引進民間力量共同參與公共建設與服務的提供。而當時全球許多開發中國家及已開發國家的政府，均面臨著財政赤字增加以及稅收減少的困境，紛紛開始推動公部門再造成行政革新等現代化的策略。此公共管理意識的覺醒，亦成為民間參與公共建設理論的濫觴（張蔚宏，

2004）。

當時的西方先進國家隨著福利國家思潮的推行，在政府的強勢主導下，包括美國、英國、瑞典等國家，紛紛通過了社會福利相關之法案，由政府擔任社會福利的主要供給者，在1980 年之後，由於社會福利的龐大支出，國家財政長期呈現經費不足的困窘情況，於是隨著公共政策的發展，漸漸衍生出民營化的策略，朝向與民間共同合作的趨勢（楊子毅，2007）。

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2.1.1 公私協力理論

英國是最早發展公私協力（Public-Private Partnerships, PPP）的國家，1970 年代的英國政府即在面臨了都市財政困難的情況下，成功地運用公私協力的方法應用在都市的衰頹地區，結合私部門的投資推動都市更新以挽救市中心的衰敗地區。

在中央財政捉襟見肘的情況下，地方政府的施政能力面臨考驗，地方公共建設必須另尋投資及出路，而私部門亦在此時不景氣的壓力之下適時地回應公部門的投資需求，促成了公私協力機制的推動（張蔚宏，2004）。

而公私部門透過合夥關係協力興建與營運公共建設的模式在日本及美國等國家亦已行之有年，隨著民間投資金額的不斷增加，使得公私部門合夥進行公共建設開發成為全球趨勢。我國也在2000 年 2 月 9 日公佈實施「促進民間參與公共建設」之目標，進一步將 BOT 開發模式推展至公共建設開發經營權移轉的適法境地，亦也使得此模式所架構的公共建設委託民間機構興辦的政策焉然成形。公私部門協力關係可集結公私部門的專才或技術，而形成協力組織（中心）或網絡，

不但可以整合社會資源，也能達到民主化及民間參與的效果；而公私部門的協力可藉由關係，網絡或契約來達成。且公私部門基於民主和效率原則的要求，以及專業性的考量等等，早己有與私部門合作的需求。公私協力的精神，不單指策略聯盟（Strategic Alliance）或契約化的協議（Contractual Agreement），而是「委外」

（Outsourcing）的資源整合觀念，可使傳統公共行政膨脹的組織、繁複的行政作風等得到改善，使公部門的行政行為更具效率，更具市場靈活性和企業性的機制，

亦即讓傳統公共行政邁向現代化公共管理的里程碑（吳英民，1996）。

PPP 必須建立在公民參與的基礎上，藉由引進民間活力的注入，在減輕政府的負擔的同時，尚能引導公共建設及服務的走向，使地方的需求透過協力的多樣化來達成。雖然公、私部門之間因為互動的形式、環境的變遷而產生不同的協力態樣多變的外表之中。故發展公、私部門協力參與公共建設，須遵循民主機制建立健全法制環境，因為協力關係是政府同意下的產物，必須要藉由明確的法律架構，

才能清楚釐清公私部門二者在公共服務範疇中所扮演的角色、責任與互動關係，

如此一來，公私部門間的協力關係才能有效運作且確實的執行。從以上見解中可以歸納得到，協力的精神在於合作的發揮。隨著社會環境的變遷，民主化的觀念廣為大眾接受，社會分工亦趨於專業化，政府的效能問題已成為民眾對於都市發

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展關切的重心，許多公共建設之執行，皆可由民間的私部門來分擔公部門的責任與風險，藉由私部門的加入，更可以加速都市公共建設的開發腳步與時程，並減低公部門所背負的實質與非實質壓力，藉由公私協力模式，公私部門雙方共同參與設計適當的合作機制，更可以拓展服務的對象與範圍，並可由民眾的反饋檢討其中缺失，以減少或避免未來發展誤入歧途的可能性。

「政府再造」提供政府改革觀念，各國政府經由再造工程，以企業精神提供人民必需之各項服務。而政府當局為改善財政短缺之問題，但又必需以公共建設擴大內需的方式來促進國家整體經濟成長與造福全民福祉，於是開始進行內部組織革新與外部觀念之改變，利用民間企業的管理機制與效能精神，開始了一連串的政府改造運動，包括「政府再造」、「組織再造」與「民營化」等思維。於是，

專家學者經由理論與實際案例並行發展出相關理論，以支持政府執行公共決策與內部重整。政府再造與民營化揭示著公私合夥時代的來臨，其中最具代表性方式即為 BOT 模式（王維安，2010）。

「政府再造」的新觀念將人民視為顧客，使民眾導向成為有力的政策支持，

產生「企業精神型政府」的概念。政府所提供的公共服務或財貨，應從考量人民的需求為著眼點。民眾需求的傳達方式以「民眾參與」最為直接，因參與程度上之不同，廣義上來說，民間企業參與或全民參與皆為民眾參與的形式之一（賴榕蔚，2004）。

面對政府財政日漸短缺，政府無法提供人民所有公共建設需求，因而開放民間來投資或經營，便成為一種潮流趨勢。民間機構的參與減輕了政府財政提供上的困難，一方面帶來優厚的資金，另一方面也提供政府以企業精神特有的創新角度再次為人民服務，成為有力的民意基礎（蕭嘉銘，2002）。

2.1.2 民間參與公共建設概述

國家透過民間參與公共建設，達到減輕政府財政負擔，提升經濟效率之目的。

公共建設又稱為公共工程或公共設施，其廣義的定義，是指都市計劃所稱之公共設施的興辦，如道路、橋樑、學校、公園、防洪設施、污水處理設施、垃圾焚化爐、下水道、電力系統、自來水系統、市場、停車場、國民住宅、交通事業等工程，具有公共財產之特性，目的在提供社會大眾食、衣、住、行、育、樂各方面

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之服務設施，具與公共安全及社會福祉有關的建設，滿足社會大眾基本需求，全民共享其利益（王明德等，1999）。

廖啟煌（2001）則將公共建設採狹義定義，專指由政府興辦的工程，並以服務公眾為目的或為大眾所使用之建設而成。亦有人認為公共建設係指由政府部門所推動建造的實體結構或設施，以提供國人從事社會與經濟活動，涵蓋攸關公眾使用，提高人民生活品質的一切硬體建設，公共建設概分為基本工程例如鐵路、

公路、港灣及機場等設施；及公用工程例如自來水、污水下水道、焚化爐、垃圾掩埋場、瓦斯、電力、電信等設施；以及其他如工業區開發、醫療環保、文教及休閒遊憩等設施，一般而言公共建設具有公共財特性，其效益為全民共享（楊明祥，1998）。

賴榕蔚（2004）曾說此類新公共管理觀念所產生的名詞，如：「政府再造」、「民營化」與「組織再造」等，「政府再造」提供政府改革觀念，各國政府經由再造工程，以企業精神提供人民必需之各項服務。而政府當局為改善財政短缺之問題，

但又必需以公共建設擴大內需的方式來促進國家整體經濟成長與造福全民福祉，

於是開始進行內部組織革新與外部觀念之改變，利用民間企業的管理機制與效能精神，開始了一連串的政府改造運動。於是，專家學者經由理論與實際案例並行發展出相關理論，以支持政府執行公共決策與內部重整。政府再造與民營化揭示著公私合夥時代的來臨，其中最具代表性方式即為民間參與公共建設模式。政府再造新的觀念將人民視為顧客，使民眾導向成為有力的政策支持，產生「企業精神型政府」的概念。政府所提供的公共服務或財貨，應從考量人民的需求為著眼點。民眾需求的傳達方式以「民眾參與」最為直接，因參與程度上之不同，廣義上來說，民間企業參與或全民參與皆為民眾參與的形式之一。

促參法所定義之公共建設，依據第三條規定，公共建設係指下列供公眾使用或促進公共利益之建設，計有交通建設及共同管道、環境污染防治措施、污水下水道、自來水及水利設施、衛生醫療設施、社會及勞工福利設施、文教設施、觀光遊憩重大設施、電業設施及公用氣體燃料設施、運動設施、公園綠地設施、重大工業、商業及科技設施、新市鎮開發及農業設施 13 大類公共建設。

BOT 是一特許模式（Concession Model），就其字義而言為 Build（興建）、

Operation（營運）、Transfer（移轉）；在國外，其最初之理論基礎乃是起源於英國

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經濟學家 E. Chadwick 之“competition-for-the-field＂原理，此原理乃提出可利用特許權就可以解決公共設施建設遭到壟斷的問題。美國經濟學家 H. Demsetz 更進一步倡導利用特許權就標以解決對壟斷事業進行管制（Regulation）所延伸之效率問題，而「效率」則為 BOT 模式優於其它公共工程發展模式之最大特性（鍾啟椿，

1997）。

BOT 廣義的觀點，即公共工程民營化；而狹義觀點係指「興建、營運、移轉」

（Build、Operate、Transfer）等三個階段，由民間單位組成特許公司，與政府簽訂合約，在政府授予特許年限內由特許公司自備資金「興建」，興建完工後由政府在某段年限內給予其特許權繼續「營運」以回收成本，並取得合理利潤，期限屆滿後再把產權及經營權「移轉」給政府，即政府藉重民間財力及經營能力興辦公共建設，政府則給予相關之特權確保其獲利，作為回報合作的方式（吳英明，1996）。

BOT 制度的發展，主要源自於各國公共建設公部門與私部門協力之國際潮流。

50 年代到 60 年代美國都市更新計劃，由於政府無法獨自開發建設的財政以及執行壓力，遂於 70 年代引進了私人部門進行都市的開發與建設。法國於 1853 年創立第一家特許公司，擁有里昂九十九年的特許水權，並發展成為一套法國特許權系統，而且後來被套用在下水道、高速公路之興建營運計畫。這種法國式特許權系統被許多國家效法，例如義大利、西班牙等國家採取此種系統興建營運高速公路（崔君瑋，2002）。

在中國，清同治十一年（西元 1872 年）被視為中國 BOT 企業的發端－輪船招商局，成立於上海，購置輪船，設立棧房、碼頭，經營漕糧、客貨運輸、開闢外洋、內河航線，曾為中國航運史寫下輝煌的一頁。輪船招商局在創設之初，

係為了與洋行競爭，並維護中國航運之權利，朝廷中因而產生籌辦新型輪船業之倡議，仿照洋商的作法，聯絡華商組織輪船公司，後來即成立了輪船招商局，以

「官辦民營」的企業型態經營，並獲得朝廷在背後給予大力支持與許多特權。在台灣，清朝的台灣巡府劉銘傳，早在清光緒十三年（西元 1887 年）便奏請清廷允許以召集商股的方式，興建台灣南北縱貫鐵路（劉玉山，1998）。

公部門在運作制度上受監督及所屬管轄之層級眾多，或由於長期公部門對私部門均是扮演監督者與規劃者的角色，鮮少公部門是扮演經營者的角色，對於環境之變遷，不容易有即時反應，且由於私部門效率普遍認知上遠超越公部門，因

(22)

為私部門均將利益視為首要目標，不論是對成本敏銳性、效率或是消費者導向的程度往往是公部門所不足的。而在基礎設施開發權移轉上，則首重於利用私部門資源來滿足龐大的建設經費以及透過私部門效率降低建設成本，因此所謂 BOT 模式意指以往由公部門推動之基礎建設，改由民間機構投資並推動的模式開發。

2.1.3 簡述 PFI 制度

英國自1992 年開始積極推動民間投資提案制度（Private Finance Initiative, PFI），

PFI 係指政府與民間廠商以長期契約方式約定，由民間廠商投資公共設施興建，完成後政府再向民間廠商購買符合原契約約定品質之公共服務，並給付相對費用之一種民參模式。藉由民間企業參與投資各項公共基礎建設，並加已政策性規範，

在公共投資採購前需優先考慮以 PFI 方式進行，以解決政府財政困難。（蘇世名，

2011）在 1997 年推動「政府與民間建立夥伴關係合作開發」（public private partnerships, PPPs）跨公私領域的觀念應用於 PFI 之中，以強化其不足，俾發揮顯著績效。實施範圍包括交通、環保、學校、醫院、勞工、社福、住宅、國防等公共設施推動民間參與，迄今已累積相當多的案例與經驗，爾後在其他各國亦效法跨公私領域觀念，建立公、私協力關係推動BOT 公共建設，對於公共建設市場產生很大影響（蘇世名，2011）。在英國的 PFI 模式下，依資金回收方式不同、政府部門及民間角色劃分等事業特性，大致可區分為財務獨立專案型、提供公共服務型、公私合作型等三類：

表 2-1 英國 PFI 類型

類型說明

一財務獨立專案型

（Financially Free-standing Projects）

由民間設計、興建、融資及營運，民間回收當初支付成本之方式係經由對使用者之收費。例如：對橋樑或道路之使用者收費，而非由政府負擔興建成本。政府所能提供之協助現於初期規劃、授與特許經營權及其他法定程序等，政府不提供資金或承擔計畫失敗之風險。此類計畫多適用於自償性較高、財務經營獨立的投資計畫。

二提供公共服務型

（Service Sold to Public Sector）

由民間負責專案計畫資產之前期投資，而由政府向其收買提供之服務。只有在民間所提供之服務達到投資契約約定之品質時，政府才需要支付費用。此模式是目前英國最為廣泛運用的模式，主要運用於自償性較低的計畫。

三公私合作型（Joint 此種計畫之成本回收並非完全經由對使用者收費，政府亦提

(23)

類型說明

Ventures）供補貼。政府提供補貼之方式包括：提供建設補助金、閒置土地及資產等。政府之補貼得以多種方式為之，但限於對設施之興建提供協助，營運必須由民間負責。

目前英國較常見之方式為以成立合資公司方式進行。

英國政府積極推動PFI 模式，但其亦強調，僅在符合「財政支出價值」（VfM）

時才會採用PFI 模式辦理，所以運用 PFI 模式獲取公共建設服務之金額占政府全部公共建設投資之10~15%左右。PFI 模式僅是政府在投資公共建設時的選項之一（王穏衡等，2009）。PFI 的營運績效評估較為複雜。由於 PFI 的付款是以服務品質為基礎，而服務不像實體產品那樣容易定義品質，理想上，客觀的量化指標較能顯示 PFI 與傳統採購間的差異。不過，受限於公共服務內容的多樣性，現有文獻多依賴使用者滿意度做為衡量基礎，嚴謹性不足（4ps, 2005）。

英國工商總會的一項研究建議，其它政府在導入PFI 時可採取以下策略 (CBI, 2007)：

一、發展其它國家已試驗過的模式

二、發展以成果為核心(outcomes-focused)的公共服務，並運用專業人員管理三、瞭解市場的需求與能量(needs and capacity)

四、維持穩定的案量(deal flows)以鼓勵更多廠商投入 PFI 市場五、運用創新(innovation)作為達成服務品質提升與物有所值的手段六、設計適當的治理結構 (governance arrangements)

七、營造各種採購系統均能受到公平待遇的採購環境

日本在90 年代初期已歷經泡沫經濟後，政府出現嚴重財政危機，在減輕政府財政負擔，並善盡政府推動公共建設之職責，第三部門與 PFI 等公私協力模式在此背景中發展。1997 年日本橋本首相提出「五大結構改革」，主張透過公共事業縮減政策作為政府財政改革之一環，對導入公共事業 PFI 執行模式進行檢討（王穏衡等，2009）。

PFI 是一種採購系統，是執行政府投資專案的方式，能產生多大價值，則會隨運用情況而異，故而在討論PFI 模式時，必須將總體經濟環境的變動加以考量（Gray &

Jenkins, 1993)。1998 年 2 月，自民黨內部組成 PFI 推進調查會後，並積極展開 PFI 法制化之研擬。1999 年提出「政府緊急經濟對策綱領」，提出 PFI 模式並在 7 月完

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成修法獲得參議院通過，稱為「促進民間資金活用進行公共建設等整備法」（簡稱

「PFI 法」），以跨域整合之理念推動公、私夥伴關係，最初以公共事業為主管業務的建設省，或公共事業市場化的通產省為主導，再1998 年逐漸於各省廳推動（王明德等，2004）。

專案前置期多由地方政府辦理各項評估作業，可見地方政府之專業能力與支援體制對 PFI 推動順利與否關係密切。民間參與公共建設相關資訊之即時性及透明性是相當重要的，日本內閣網站不僅提供 PFI 各項相關法定規定，更提供全國案件訊息及各案例之契約文件，而民間方面則有日本 PFI 協會等民間機構提供各專案之資訊並持續追蹤進度（王穏衡等，2009）。

2.1.4 小結

傳統公共建設或多或少有某種的民間參與，只是對公共建設之掌控權仍在公部門，這些若廣義而言也可以算是民間參與公共建設的一種，只是民間所參與的項目也僅止於個別性的營造或是工程承攬業務，主要的主導經營權掌握在公部門的手上；後來 PPP 中「平等互惠」的合作理念漸為各國政府所接受與仿效，晚近的民間參與公共建設方式「民間參與」的程度漸深，而因為公、私部門合作愈趨密切，所產生出來的合作模式與態樣也就愈趨多樣化，如 BOT、BTO、ROT…等，

而民間參與方式與傳統方法最大的區別，即在於政府將其擁有的「特許權利」交給民間投資者所籌組成立的特許公司。公私協力理論的研究中，也呈現「協力」

的方式會因為政府的政策與社會分工的不同，而有各種型態及目標，呈現多樣化的現象。PPP 強調的是公部門與私部門合作共同進行原本由公部門提供的行政責任，

其合夥精神探求公、私部門合作的資源整合，以及合夥的雙方如何站在平等的立場分擔風險並追求共同的最大利益。公共建設執行與作業程序的方式不盡相同，

廣義的說，任何公共建設共要不是由政府自己的工程單位執行，而是由開發包交給民間企業承建，都屬於某種程度的民間參與。

英國推動 PFI 除藉由民間企業參與投資各項公共基礎建設，並加已政策性規範在公共投資採購前需優先考慮以 PFI 方式進行，更將 PPP 轉換成公部門購買私部門之服務。PFI 特色是民間所提供之服務達到投資契約約定之品質時，政府才需要支付費用，意即強調政府向民間廠商採購服務，未達績效或資產無法提供服務

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時則有扣款機制。

2.2 績效評估理論

管理學大師Drucker（1974）及國內管理學者許士軍（2000）也曾指出，績效評估對組織的管理具有「控制」的功能，其消極的意義是為化解與修正執行進度時之歧異，積極的意義則是，引導每一關係人朝向組織目標前進。

就組織管理而言，績效評估屬於管理控制系統的一環，當組織有了績效評估及績效管理的方法後，便能有效地管理資源、衡量並控制組織目標（Hugh, Ashworth, Gooch & Davies, 1996）。

2.2.1 績效評估定義

管理學中績效包含了效率（effictency）及效能（effiectiveness），效率即是用對的方法作事，而效能則作對的事。也有認為績效是一種有關表現、執行、完成、

實踐等的活動，非財務性的品質、顧客滿意度指標。張笠雲（1980）認為績效是指成果和目標之間的關係，「績效」即指衡量組織目標達成程度（劉平文，1993）。

許士軍（2000）則強調，績效是管理活動中之「控制」（control）功能。蔡秀華（2002）

則認為績效係指組織為達成內、外部環境之整體目標的程度及其經營策略及組織願景的達成情形。

「績效評估」（Performance Evaluation）這一概念最早是來自於企業管理，區分為效率（Efficiency）及效果（Effectiveness），績效乃是企業的目的；也是企業之所以存在的理由。換言之，管理的目的在於提高組織的績效。績效通常包含效率（Efficiency）與效能（Effectiveness）兩個層次的意義。效率是以產出與投入的比率來測量。效率與效能的根本區別在於：前者係指達成目標所需之人力、費用、

成本以及產出，以數量化（通常是幣值）的形式作一比較；而後者係指目標達成的程度，亦即將實際成果與原訂預期效果所做之比較（李允傑，1997）。「評」是評論，要評論一件工作的優點和缺點；「估」是估量，要估定一件工作的具體績效。

綜合起來說，評估（Evaluation）是指對某一個組織、計畫、措施或人員的績效，

依據某些標準進行評價。

(26)

李長貴（1997）則認為績效評估機制其實就是如何執行策略、達成目標之管理過程。劉邵淳（2004）則彙整各方學者對「績效評估」涵義的不同解釋，認為績效評估是一種管理控制的工具。在一個有意義的組織的評估下，藉客觀性、數量性的資料蒐集與分析，以數字形式或百分比的形式表現其效能與效益，所得到的是一種有形的績效資料表現。其消極意義在了解規劃之執行進度與狀況，如有歧異，並達到一定程度時，即應採取修正之因應對策；其積極意義，則希望藉由績效評估制度之建立，能在事前或活動進行中，對於行動者之決策與行為產生影響或導引作用，使其個人努力目標能與組織目標趨於一致，即所謂「目標一致化」

（goal congruence）作用。

績效（Performance），在諸多學者的定義中皆認為是組織目標達成程度的一種衡量。一般對於績效的衡量分為：

1. 代表組織過去資源的運用是否具有效能或具有效率。

2. 績效具有更正過去錯誤配置及指引未來資源分配的方向。

績效評估本質上是一種管理活動中的控制功能，這種功能在消極面可以了解計畫之執行程度，若與當初規劃方向有偏差時，便可以採取修正之因應策略；在積極面，藉由評估制度建立，能在事前或活動進行中，對於當事者之決策與行為產生影響或引導，使各執行單位目標趨於一致。（許士軍，2000）

2.2.2 績效評估的目的

Drucker（1974）曾說：「管理工作的基本要素之一，就是衡量與評估。管理者建立尺度，對組織內成員之績效而言，很少有其他因素像它那麼重要。」績效評估是一種管理控制的工具，其目的不在消極的排名次，指出缺點與問題，主要是經由績效評估結果，得到各機關組織的資源使用效率、作為資源規劃的基礎、制定組織目標的優先次序、界定增進生產力的策略、比較各機關組織的生產力水準、

創造競爭性行為、以及評定組織可作為集體議價（collective bargaining）的理性基礎。績效評估具有對於欲完成的目標，衡量其成功程度、對組織改造，提供建議或修正措施、提供回饋機會給管理者、評估內部的輸入及產出等四種目的（王維安，2010）。蕭振嘉（2002）則認為“評鑑＂（evaluation）是研究的一種，它有賴於效度之利用，是經過詳細設計的資料收集程序與作業來做為結論；。評鑑，是

(27)

政府部門重要行政工作之一，其目的是為輔導業者正確的經營理念，並提供確保安全高品質之效益。

黃一峰（2004）則強調「績效指標」是近年來公共管理理論與實務的重要課題，績效指標有助於行政機關落實績效管理。績效管理分成三個不同途徑，首先是傳統的績效管理途徑，強調的是「事」的績效評估，評估重點在於「是否把事情做好」，在管理上屬於「效率」觀點，研究方法偏向「量化」的研究，績效指標偏向量化基礎；其次是修正傳統的績效管理途徑，開始注意到「人」的因素，評估重點漸漸轉向「作對的事情」，在管理上屬於「效能」觀點，研究方法偏向「質化」的研究，績效指標偏向質化基礎，品質觀念的萌生是其代表；最後則是整合的績效管理途徑，同強調人與事，指標的建構同時注意到量化與質化指標的建構及其意義，重視「顧客導向」、「顧客滿意」等措施可為其代表。因此，指標是一評估系統，用來衡量目標達成程度。

張世佳（2004）在管理學一書中說，營運績效評估的主要目的有四：1.檢討目前營運績效表現與原訂目標的差異性，並提出具體改善措施；2.隨時或定期回饋營運績效成果給受評單位，圖求能立即解決營運問題點；3.利用營運績效評估成果所採行的獎懲功能，有效激勵受評單位的士氣；4.運作營運績效評估機制，有助於受評單位釐清未來的營運策略目標與方向。

江瑞清（2003）則認為評估指標可考評成果、衡量績效是否達成目標，以作為檢討改進或獎懲的依據。其指標設定之良窳，直接影響績效評估結果的正確性，

必須客觀、合理與適當，避免評估結果產生誤差，績效指標制定須符合邏輯性，

可展開推演，合理性，可掌控，即時性，能適時反應，量測性，可具體量化、客觀、可清楚定義，比較性，有標準、競爭標竿，周延性，時間上的短、中、長期及面向之均衡，整合性，整合行動方案。

2.2.3 績效評估相關文獻

因此，過去有關促參案營運績效的相關研究文獻作品，大都以多元績效指標來衡量促參案的營運績效成果；譬如：羅建龍（2000）探討 BOT 案營運績效評估模式時，就以服務滿意度和財務績效作為交通運輸業態促參案的營運績效評估項目，張銘哲（2004）則以財務績效及環保績效作為汙染防治設施業態促參案的營

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運績效評估項目；張曉綺（2007）的研究作品則以財務績效、服務滿意績效及社會責任作為休閒遊憩園區BOT 促參案的營運績效評估指標；李有義（2007）以平衡計分卡（balanced score card）的理論基礎，建議以財務績效、顧客績效、內部流程績效（經營管理）、學習績效及資訊系統運作績效，作為交通建設類促參案的營運績效衡量構面；（張世佳，2012）建議以服務績效、財務績效及財產管理績效作為OT 促參案之營運績效評估構面。

2.2.4 小結

一般而言，績效評估係對於某種狀況加以衡量，藉以顯示該狀況的水準，其評估方法因量化的目的、對象、時機、性質不同而有所差異。因此，為了解決評估績效所存在的若干問題，慎選一個合適的評估模式、指標與方法是相當重要的。

就學理而言，績效評估是探討資源投入與產出之間的績效，揭示不管是一般公司亦或政府單位都必須重新設計其評鑑與績效考評與系統，以提升核心競爭力來因應強大的全球競賽。

整理有關促參案營運績效的相關研究文獻，其績效指標項目包括：環保績效、

服務滿意度、社會責任、顧客績效、財務績效、內部流程績效、學習績效等項目。

其中，而環保績效在污水下水道系統可視作營運指標中之處理效能指標（符合放流水標準-BOD5、SS），作為本促參案的營運績效評估項目；服務滿意度、社會責任及顧客績效在污水下水道系統可視作服務滿意度指標之民眾滿意度指標；財務績效、內部流程績效及學習績效，在污水下水道系統案例中可視作營運整體評價指標之契約執行指標（契約執行情形）及優良事蹟指標（優良事蹟）。

2.3 國內民參案績效評估之探討

2.3.1 國內發展沿革

我國民間參與公共建設設自「獎勵民間參與交通建設條例」公布，從1980 年貣，政府機關許多公有土地的開發，也是採用類似BOT 的地上權設定方式交由民間投資興建營運，像是台北凱悅飯店及墾丁凱撒飯店等。在此時政府也開始推動民營化政策，並積極進行相關立法作業。1994 年 12 月，立法院通過「獎勵民間參

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與交通建設條例」，獎勵範圍包括鐵路、公路、大眾捷運系統、航空站、港埠及其設施、停車場、觀光遊憩重大設施、橋梁隧道等八大項目。同年，經濟部亦公布

「開放發電事業作業要點」，以推動民間投資電廠（蘇世名，2011）。

為健全國內民間參與公共建設環境，「促進民間參與公共建設法」（以下簡稱促參法）於2000 年 2 月 9 日經總統公布施行，擴大民間參與公共建設範圍包括：

以公益性為主之交通運輸、文教、社會勞工福利設施，及商業性強之重大觀光遊憩、工商設施等 14 項 20 類公共建設，放寬土地、籌資等法令限制，提供融資優惠、租稅減免等諸多誘因，並合理規範政府與民間機構間投資契約之權利義務，

明定主辦機關甄審與監督程序。促參法的立法與推動，充分展現政府再造的創新精神，摒除傳統政府興辦公共建設可能遭致「與民爭利」的質疑，從「為民興利」

的角度，開放民間共同參與開發國家資源（蘇世名，2011）。

參與公共建設的方式很多，包括：

1. BOT（Build-Operate-Transfer）：由民間機構投資興建並為營運；營運期間屆滿後，移轉該建設之所有權予政府。如：徵求民間參與興建暨營運高雄市楠梓污水下水道系統建設計畫、行政院衛生署甄選民間機構投資興建經營雙和醫院等。

2. 無償BTO（Build-Transfer-Operate）：由民間機構投資新建完成後，政府無償取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。

3. 有償BTO（Build-Transfer-Operate）：由民間機構投資新建完成後，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，並委託該民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。如：民間參與增建馬公5500噸海水淡化廠興建及營運案。

4. ROT（Rehabilitate-Operate-Transfer）：由政府委託民間機構，或由民間機構向政府租賃現有設施，予以擴建、整建後並為營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。案例。如國際航廈管制區內設置綜合免稅商店民間參與經營管理招商計畫、臺中榮民總醫院磁振造影健檢中心等。

5. OT（Operate-Transfer）：由政府投資新建完成後，委託民間機構營運；營運期間屆滿後，營運權歸還政府。如：中山高中壢服務區、國立傳統藝術中心園區等。

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6. BOO（Build-Own- Operate）：為配合國家政策，由民間機構投資新建，擁有所有權，並自為營運或委託第三人營運。如：民間自行規劃參與興建暨營運日月潭至九族文化村纜車系統等。

2.3.2 營運績效評估之法源

促進民間參與公共建設法第 54 條係賦予促參個案營運期績效評估之法源依據，有鑑於民間機構於營運後期已逐漸回收其投資，缺乏對營運資產進行維修或更新之意願，為鼓勵其繼續維修或更新營運資產，因而促進民間參與公共建設法有「優先定約權」之設計，並以民間機構營運績效良好與否為依據；對於主辦機關而言，倘若民間機構於營運期之績效良好，則為延續該公私夥伴關係所創造之效益，優先定約權之設計將使其能避免重新招商的諸多困擾。然而，依據促進民間參與公共建設法第 54 條及施行細則第 61 條及 62 條規定，僅對於主辦機關訂定營運績效評估辦法及其所應載明事項，予以概要說明。因此主辦機關目前所訂定之營運績效評估辦法，往往因為評估項目及程序過於簡單，致使評估作業容易不僅流於形式，更失去對於民間機構在消極面的監督功能與積極面的改進功能。

促進民間參與公共建設法賦予促參個案營運期績效評估之法源依據，為鼓勵私部門繼續維修國更新營運資產，設計「優先定約權」，以私部門營運績效良好與否為依據，若私部門營運績效良好，即可獲得營運期屆滿後之定約權。對主辦機關而言，若私部門營運績效良好，即可達成公部門、私部門、民眾三贏之效益，亦可避免公部門於許可即屆滿後需重新招商之困擾，促進民間參與公共建設法第 54 條及施行細則第 61 條及第 62 條，對於主辦機關訂定營運績效評估辦法皆有其規定，如表 2-2，將說明促參法對於營運績效評估之相關規定（林貴貞，2006）。

表 2-2 促參法暨相關子法之營運績效評估相關條款

法源條文項次內容

促參法第54 條第 2 項經主辦機關評定為營運績效良好之民間機構，主辦機關得於營運期限屆滿時與該民間機構優先定約，委託其繼續營運。

第3 項前項營運績效評估辦法應於契約中明定之。

(31)

促參法施行細

則

第61 條第 1 項主辦機關依本法第五十四條第二項規定辦理營運績效之評定，應於營運期間內辦理，每年至少一次；並得成立評估委員會辦理之。

第2 項主辦機關依本法第五十四條第二項規定與該民間機構優先定約前，應就委託繼續營運進行規劃及財務評估，研訂繼續營運之條件，以與該民間機構議定契約。

第62 條第 1 項本法第五十四條第三項所定營運績效評估辦法，

應載明下列事項：

一、營運績效評估方法及項目。

二、營運績效評估程序及標準。

三、其他績效評估事項。

第2 項主辦機關應將營運績效評估結果，以書面通知民間機構。

2.3.3 民間參與公共建設案營運績效評估指標

王明德（2004）在行政院工程會委託研究所發表之「民間參與公共建設政策之績效評估制度及其運作機制之建置（第一期）」報告書，指出促參案營運階段的績效評估項目應包括：營運績效（營運階段服務品質、個案經營績效）、加速社會經濟發展、弱勢員工雇用數及地區就業人口創造量。林貴貞（2006）在「民間參與公共建設案件營運績效評估機制之建置委託專業服務案─營運績效評估作業參考手冊」，則以財務、顧客、內部流程（經營管理）及學習項目，發展促參案之營運績效評估指標。

有關民間參與公共建設案營運績效評估之研究論文相當多，整理如表 2-3 所示。

表 2-3 民間參與公共建設案營運績效評估之研究論文

作者題目摘錄內容出版

謝祥政

民間參與公共建設案營運績效評估之研究- 以嘉義農場為例

評估項目必須完整，權重設計也應合理，包含是否違法、違約、經營效率、

設施維護情形、顧客滿意度、環保及安全衛生等大項。

2004

簡正明民間參與公共建設本研究以法律為基礎建立出營運績效管 2005

(32)

作者題目摘錄內容出版委外營運績效管理

制度與評估方法之研究－以 BOT 委外軌道運輸系統為例

理制度，同時也篩選出適用的四大績效評鑑項目，並篩選出 21 個關鍵績效指標，同時賦予各績效評估指標相對與絕對權重，最後將研究成果提供給政府作為修改法令及執行之依據。

蕭惠瓊

民間參與公共建設案營運階段績效評估制度建置

以 OT 案例為研究對象，以動態平衡計分卡理論為基礎，藉由文獻資料的蒐集、調查分析及公私部門之深度訪談等方式，篩選建立適切可衡量之相關指標。

四個主要評量構面中，學習與成長構面在衡量員工滿意度，資訊系統投資，人力資本-招募與訓練；內部流程構面在衡量技術技能，人力資本-經驗累積與創新技能；顧客構面以口碑，行銷效果與實際觀展人數三個大項衡量；財務構面則是衡量營業淨利與現金流量兩大指標。

2006

李有義

民間參與公共建設營運績效評估之研究─以交通建設為例

研究方法則採用「平衡計分卡」結合「因素分析」，以探討建構促參交通建設計畫在特許期之營運管理績效衡量指標與權重。依據平衡計分卡理論建立出營運績效評估制度，篩選「財務」、「顧客」、「內部流程」、「學習與成長」等四個構面外，

再增列出「資訊系統」共五個構面，初擬建立 20 個衡量指標及 96 個評估準則，探討賦予促參交通建設計畫營運績效評估共通性指標與絕對權重。

2007

林雅婷

結合平衡計分卡與分析網路程序法評估航空站之營運績效- 以桃園國際機場為例

本研究應用平衡計分卡（Balance Scorcard, BSC）四個構面評估桃園國際機場之營運績效，並將短期的企業運作控制與長期的願景和策略相結合。本研究結果發現在財務構面裡，重要性程度依序為營業利益、貨運量、營業毛利、

每周航班數、客運量。在顧客構面裡，

重要性程度依序為顧客滿意度、準時交貨率、顧客延績率、客戶抱怨、停車便利性。在內部流程構面裡，重要性程度

2009

(33)

作者題目摘錄內容出版依序為通關速度、貨物出境作業時間、

貨物入境作業時間、資訊化、貨物追蹤系統。在學習與成長構面裡，重要性程度依序為員工專業能力、教育訓練、員工知識、員工學習態度、員工流動率。

王維安

民間參與公共建設委外營運績效評估之研究- 以彰化縣公有路外停車場為例

歸納出民間參與公共建設 OT 案績效評估存在的問題，蒐集路外停車場營運管理相關文獻，應用效度問卷萃取政府機關、學術單位及相關產業等三方面相關領域專家的知識與經驗，以合約執行狀況、經營績效、設施維護情形、服務績效、環保、安全及衛生等 5 項為績效評估目標。選取 18 個路外停車場營運績效因子，再以分析層級程序法（AHP）

進行權重計算，從而建立路外停車場營運績效評估體系，並研擬模式應用與處理機制。

2010

蘇世名

民間參與公共建設案營運績效評估之研究- 以臺北車站特定專用區交九用地開發案為例

促參案件在營運績效評估上，透過永續平衡計分卡架構來制定營運績效評估指標，不僅顧及政府、民間機構與民眾三方利益外，更可評估整體案件在營運階段時對於社會面及環境面的影響。研究結果，在增加社會構面與環境構面後的權重分析下，社會與環境構面權重合計達 31.5%，若再以本研究設計的「員工滿意度」、「社區關係」、「空氣品質檢測」、「噪音檢測」四項指標權重總計也達28.49%，顯示確實各專家委員對於這些評估項目相當重視。

2011

張世佳促參案件營運績效評估機制之建構

營運績效評估的運作包括兩部分：營運績效評估項目及營運績效評估機制。

6 個促參個案的共同性營運績效評估面向及項目（括號者）包括：主辦機關需求（財產維護管理、經營管理與績效、

整體設施完整性、財務管理、政策配合度）、使用者需求（服務滿意度調查、客

2012

(34)

作者題目摘錄內容出版訴處理機制）、社會大眾需求（社會責任

履行）及營運整體評價（優良事蹟表現、

違規/違約事件）。

詹雅婷

平衡計分卡為基礎探討關鍵績效指標 - 以某印前材料供應商為例

Kaplan 及 Norton 在平衡計分卡書中表示，BSC 把組織的使命和策略化為一套全方位的績效量度，做為策略衡量與管理體系的架構，KPI 如導航儀器，它幫助管理階層領導組織在未來的競爭中獲勝。

財務指標為落後指標，Kaplan 及 Norton 所提倡的關鍵績效指標，除了原本的短期指標及過去的財務指標外，更重要的是能掌握企業未來經濟績效的價值指標，這些指標包括1、顧客構面 2.內部流程構面3.學習與成長構面。

2014

除民間參與公共建設案營運績效評估之研究論文之外，內政部於2008 年 4 月 18 日以台內營字第 0973682017 號函訂定公共污水處理廠評鑑作業要點。評鑑對象為政府機關依下水道法管理公共污水下水道系統之污水處理廠；其評鑑範圍包含公共污水處理廠管理、操作、維護、水質檢驗及服務績效展現等。機關辦理評鑑作業，由評鑑小組就該年度污水處理廠「管理」、「操作」、「維護」、「水質檢驗」

及「服務績效展現」等評鑑項目評定之。

2.4 成效式契約之探討

政府採購法下的勞務採購，多以傳統的投入式指標（Input-based measures）做為衡量廠商契約履行成效與付款的依據，而國外近來已逐漸採用產出式

（Output-based）或成果式（Outcome-based）的成效式契約（Performance-Based Contracts, PBC），以改善原有契約過於重視投入或過程，而忽略採購最終目的是取得滿意的服務。雖然成效式契約並不見得適用所有類型的採購，但對於提供服務為核心的勞務採購而言，國外已有相當多的成功經驗（楊智斌，2015）。

成效式契約（Performance-Based Contract, PBC）以產出與成效目標為衡量基

(35)

準的新型態契約；乃將專案之技術面全部交給承包商負責，業主只針對服務成效進行檢測，使履約廠商可經由創新材料與工法，使執行成效大幅度提昇。PBC 契約所採行之查罰機制，乃以逐月量測的成效指標（Performance Indicator, PI）為依據，做為判斷承包商履約成效的依據，此為執行PBC 的關鍵（翁紹偉，2010）。

國內現行勞務採購契約存有下述兩項問題：（1）現行勞務契約所規範之行為，

多數對於專案成效帶來效益值得商榷、（2）無法激勵承攬廠商採取更好的履約方式，提升專案整體成效。譚詠仁（2014）其研究成果提出國內成效式勞務採購契約範本（技術服務契約範本）、工作成效說明範本、成效式契約執行流程、訂約注意事項，及採用成效式勞務採購契約可能存在之問題。

楊智斌（2015）採用 Seven Steps Performance-Based Services Acquisition 文件說明，採用PBC 進行服務採購可以獲得的好處包含以下項目：

1. 增加滿足目標需求的機會 2. 將注意力集中於結果而非過程 3. 獲得更好的價值與提昇的績效 4. 較低的績效風險

5. 不需要詳細的規範或執行程序的描述 6. 廠商有提出解決方案的彈性

7. 能創造廠商的競爭與解決方案之競爭性 8. 廠商能夠有參與感並分享利潤

9. 分享的激勵機制能夠允許創新及花費更有效 10. 減少可能爭議的的可能性

11. 業主的監督將能夠更少但更有意義 12. 提供業主多樣化的解決方案選擇

彭凱烽（2013）在「成效式契約於公有建築物能源設備維護管理之應用」一文中結合節能改善工程技術與資金融通二種領域的專業知識，以協助客戶提升其能源使用效率，進而達到降低能源使用成本之目的。建立能源設備維護管理專案之前期自主檢核表及後期查核之成效參考指標。建立整合ISO 50001 概念與 PDCA 機制之建築物能源設備維護管理成效指標，並提出修正節能績效保證專案統包工程採購契約範本建議，提升成效式契約之應用效益。

(36)

邱宗永（2014）利用國際標準組織（ISO）於 2011 年 6 月 15 日公告 ISO 50001 能源管理系統標準，企業亦將面對如何能有效提升能源使用效率、建立能源績效指標等課題。並採用成效式契約推展並有效提升ISO 50001 能源管理系統之能源績效指標，相較於基準年（2010）能源使用效率提升，年度能源密集度平均下降 21.5%。

成效式契約執行之關鍵仍在於對契約價金之給付條件、成效式付款機制、成效式指標訂定原則、檢驗機制、激勵機制等。對於政府以購買服務為目的之採購，

成效式契約為一可推行之機制。

(37)

第三章節能路燈換裝暨維護案簡介

配合政府節能減碳政策，汰換市區路燈為節能燈具，不僅節能且有節省電費之效益，本招標案係參考英國與日本 PFI 之精神，利用服務績效與付款機制相結合，將 PFI 之核心價值納入，爰廠商須依機關制定之績效指標提供服務，不僅在符合服務水平的前提下，針對路燈的維護及工程施作方式具有極大的彈性，且因本招標案依每執行結束 1 年付款 1 次，更能促進廠商提升效率（新北市政府，

2014）。

3.1 案例說明

3.1.1 招標標的

完成計畫範圍內全部路燈之照明設計方案檢討，並依據方案選擇適當之節能燈具，以此汰換舊有之高耗能燈具，並進行照明設備之維護管理。

3.1.2 期程要求

契約期間自機關通知之開工日開始起算，包括「換裝期間」及「維護期間」，合計六年；另依據契約規範，以一年完成換裝作業為指標。

3.1.3 機關自行執行部分

1. 依契約規定之時程，由機關提供路燈清冊之書面方式移交予廠商。

2. 每期收取所有區公所提交資料後，由機關於 7 日內彙整完成廠商所應得點數並公佈之。

3.1.4 機關各區公所執行部分

1. 管理廠商及辦理績效考核。

2. 於廠商提送「績效指標」各項資料後 7 日內應辦理完成現場抽查。

3. 於廠商提送後 7 日至 14 日內核定廠商於本指標應得之點數後，併同廠商所附資料及區公所內部核定文件報機關備查。

(38)

4. 受理故障維修、緊急災害、臨時交辦案件，並通知廠商進場施作。

5. 受理各種陳情、請託案件（民眾、地方士紳、里長、民意代表…等）。

6. 確認各種陳情、請託案件是否合理（如辦理會勘邀集廠商其相關單位），

確認後通知廠商施作及訂定合理完工日期。

7. 針對廠商施工（遷移、新增、搶災、復建…等）文件審查。

8. 辦理現場路燈安裝、施工品質抽查。

9. 回收燈具流向追蹤。

3.2 成果規範

3.2.1 廠商執行注意事項（摘錄）

1. 依據契約表一「績效指標」所載之檢測方式，第 1 年第 1～4 期，每期每區公所隨機抽樣2 盞燈具；第 2～6 年（共 20 期），每期每區公所隨機抽驗 1 盞燈具，將該節能燈具送至符合規定之實驗室進行檢測，檢驗是否符合本規範。本招標案得以同 1 盞燈具檢測所有項目，並無規定每項目皆需不同燈具檢測

2. 燈桿之材質需符合 CNS 2473 之 SS400 規定，鍍鋅層之鍍鋅量應符合 CNS 10007 H3116 之相關規定，螺帽之擴孔（tapped oversize）不得大於 0.8mm，

螺帽於鍍鋅後出貨前須經潤滑處理，需檢附出廠證明

3. 需保留每行政區至少 10 條路段清晰、明顯對比之換裝前後照片（整條路，

非單盞），且需紀錄該路段地址或地點描述、路寬、路燈高度、路燈間距、

路燈瓦數，並提供予機關辦理成果發表時使用

4. 部份路燈因考量地區特性，燈桿設計成特殊造型型式（例如位於北海岸、

東北角之區公所），為求整體美觀，廠商更換之節能燈具外觀需配合該造型燈桿，避免換裝後過於突兀破壞原始設計美感，並需報請區公所備查後，

使得更換

5. 廠商更換之節能路燈需滿足以下規定：

（一）須出具財團法人全國認證基金會（TAF）認證實驗室之節能路燈測試報告，測試報告須由同一家實驗室出具完整之報告。