第二章 文獻回顧
第一節、 災害韌性規劃
第二章 文獻回顧
第一節、災害韌性規劃
壹、韌性意涵
韌性之意涵運用在多項領域上，本身之範疇較防災領域為廣，故本研究首先需釐清「防 災」與「韌性」之範疇以作為後續推動之依據，以下統整與韌性相關之研究，作為後續辦理 相關專家座談會之用，以對本研究研究範疇之限縮。
一、 韌性的意涵
韌性又可稱回復力，其概念早期運用在力學的領域，由 Holling(1973)發展到生態學 的領域，Holling 將其定義為一個系統經過短暫的擾亂，能夠吸收(absorb)改變，回到先前 平衡狀態的能力，而Holling 的定義也被視為生態回復力之代表。Pimm(1984)指出回復力 就像在擾動後系統返回到其原始狀態的速率；不同於 Holling，Pimm 的定義則被視為工 程回復力(Engineering Resilience)之代表。Adger(2000)則透過圖 2-1 來說明，Holling 的定 義是「在狀態改變前能容之干擾量」；而Pimm 的定義則是「在干擾後的回復速率」。Holling 與Pimm 的定義開啟了日後回復力看法的論辯，但就如 Gunderson(2000)所言，此兩種定 義的論辯根源於對回復力在實際上操作的不同。
資料來源：Adger (2000)
圖 2-1 生態回復力與工程回復力
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Timmerman 則將其觀念加以延伸，從生態學連結至人類社會，而有所謂的社會生態 回復力(Social-ecological resilience)。Timmerman(1981)定義韌性為外在壓力對人類社會基 礎設施的打擊或擾動，如環境變化，社會、經濟或政治的改變，及其從中回復的能力。
社會韌性可以用制度變革和經濟結構、財產權、資源可及性以及人口變化來衡量。
Adger(2000)將 Timmerman(1981)對社會韌性加強並重新詮釋：「人類社區由他們的公共設 施抵禦外部衝擊或擾動的能力，如環境脆弱度或社會、經濟、政治的動亂，並由擾動重 建」。他指出社會韌性是為了趨於穩定，而進行體制變化的取代物和經濟結構，產權交易 獲得資源，以及人口結構的變化。美國的韌性聯盟(Resilience Alliance)對韌性的定義，考 慮三種不同尺度構成(2001)：
(一)一個系統可以承受的擾動的總量(總額、總數)，並仍然維持在相同的狀態，或者具 吸引力的範疇。
(二)在何種程度上該系統能夠自我修復。
(三)在何種程度上該系統可以建立和增加學習和適應的能力。
韌性的概念亦於 90 年代末被引進災害研究領域。Mileti(1999)認為提升社區韌性是 阻止災害造成經濟損失持續增加的一個重要目標，並認為韌性是社區能夠承受的災害強 度，在災害衝擊下，社區並沒有遭受毀滅性破壞和損失，而且當地經濟能力或生活品質 能在無外援下亦沒有下降。Comfort et al. (1999)則將韌性運用在震災與災時應變的行為上，
提出韌性乃是運用目前的資源與技能，以適應新的情況與運作環境的能力。Buckle et al.
(2001)將韌性定義為團體或組織抵抗損失或潛在損失、破壞發生後回復的能力。Bruneau et al. (2003)則將韌性定義為社會單元對於減災、控制災害影響以及完成復原行動的能力。
聯合國UNISDR 於 2009 年將韌性定義為：「暴露在災害因子下的系統、社區或社會及時 有效地抵禦、吸納和承受災害的影響，並從中恢復的能力，包括保護和修復必要的基礎 工程及其功能」這樣的概念引入了適應能力的觀念，包括人類自我的學習能力、由擾動 後的改變與轉換的能力，包括從一個災害復原(recover)的能力。
其實，災害研究領域對韌性的概念似乎已包含了 Holling 與 Pimm 的看法。Tierney and Bruneau(2007)認為所謂災害的韌性強調的是「災前的減災措施」，並反應自然人文系 統對於災害的應變與復原的能力。他們亦提出了韌性三角關係(Resilience Triangle)概念，
此概念可由圖2 利用基礎設施受災狀況來作說明，t0 是受災時間，基礎設施品質下降了 (100%降至 50%)，欲回復至災前的品質須耗時 t1-t0，這也就是說「好的」回復力是受災 時品質下降度很低，而回復的時間能夠縮短。從此例中可發現，韌性概念運用在災害研 究領域中，是希望受災程度能減低，似乎呼應了Holling 的定義「在狀態改變前能容之干
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擾量」；另一方面，回復的時間能夠縮短，似乎也應證了 Pimm 的定義「在干擾後的回復 速率」。
資料來源：Tierney and Bruneau (2007)
二、韌性的組成
陳亮全等人(2012)奠基於 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係概念(如 圖3 所示)，將韌性的組成分為 A(原始條件)、B(回復狀況)、C(調適與學習)三部分，並與 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係圖結合，說明韌性是由 A、B 及 C 三個 階段所組成，X 軸為時間，Y 軸則為影響因素。
資料來源：陳亮全等人(2012)
圖 2-2 受災狀況示意圖
圖 2-3 韌性三角概念圖
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(一)原始條件(A)
Susan cutter 稱作 benchmark 或是 baseline，包括社會經濟條件、實質(生物物理)環 境、生態環境、制度與設施條件、社會資本等，像是衡量原來的條件，原始條件的好 壞、 高低都會影響韌性。A 並非線性，是衡量社區原先條件的程度，部分會牽涉到脆 弱度。
原始條件將影響受災害衝擊的程度，即原先於「災害發生前」的水平，在Y 軸上 的降低程度。
(二)回復狀況(B)
回復狀況(B)即指「從災害衝擊點回復至可接受程度點的過程」，其衡量標的包含回 復的速度、狀況，所以仍需要有清楚的指標來界定，觀察復原的速度，如果難以判別，
至少應指出社區至此時回復了那些、回復到甚麼程度，或是回復的過程為何、程序是 甚麼，為一過程。此階段尚包含社區受到的災害強度為何。
(三)調適與學習(C)
現今耐韌研究越趨強調調適與學習(C)與韌性表現間的關係，透過調適與學習，
可能回復至比災前更好或更糟的狀態。一般衡量的方式包括提出調適策略，譬如莫 拉克颱風時候最大的進步是疏散避難，我們應思考相關可以衡量的指標，而這會隨 回復狀況與觀察標的而有所不同。此外還有衡量學到多少、學習的程度等，亦是衡 量調適與學習的指標。
貳、韌性與空間規劃關係
吳杰穎等人(2006)將災害(Disaster)定義成一連串社會機能的崩解，導致人類、物材、
經濟或環境的損失，而這些損失亦超過社區或社會使用其既有之資源所能應付。而這些 災害若是發生在無人居住之地區，將僅是危害(Hazard)，為一種自然現象。韌性(resilience) 或稱耐韌力，則為近幾年國際上熱絡討論的議題之一，又可稱為回復力或恢復力，是評 估地區對於災害衝擊之適應程度與調適能力的重要指標。而韌性規劃則為將韌性之意涵 落實至空間規劃上，尤其強調非結構式的減災規劃，其中，都市計畫則被認為是落實韌 性規劃的重要工具之一。如何明錦、黃定國(2007)指出，都市防災的成效往往取決於都市 計畫之規劃方向，而在國際上，關於都市規劃與都市災害之研究，也都認為都市災害的 形成，與土地使用規劃有高度相關(Hewitt,1997)。因此在著手擬定都市計畫初，即應將安 全考量落實於都市計畫中(陳建忠、黃定國、黃志弘，1999)。
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又國土計畫法於2015 年通過後，原都市計劃區與非都市計劃區將整併為「城鄉發展 地區」，故非結構式減災、韌性規劃等，空間規劃應針對「都市計畫」與「區域計畫」進 行考量。
Federal Emergency Management Agency (FEMA)(1986)指出，減災是「可以降低或去 除危害及對人民財產影響之長期風險的永續行動」，且主要是以政策、規劃與管理，以長 期降低災害對生命財產的破壞，為災害管理四階段中的一環。
Godschalk(1991)將減災措施歸納為「結構式減災(Structural mitigation)」與「非結構式 減災(non-structural mititgation)」等兩種，結構式減災包括了堤防、水壩、攔沙壩等工程措 施，為傳統上常見之減災措施；而非結構式減災則包含土地使用計畫等土地管理方式或 財政、保險、監測預警及災害防救教育等。然，在天然災害衝擊下，各國亦發現傳統結 構式減災措施降低風險之效益有其限度(Brikland et. al., 2003; Faisal et. al., 1999)，即以工 程為主的結構式減災措施並非如我們所想，能夠保全都市、免其風險。對此，Schwab et al. (2006)亦表示，若僅仰賴結構式減災措施，無法有效降低災害風險；空間規劃卻是相 當有效益的非結構式減災工具。而都市規劃中之「土地使用管理」即為非結構式減災手 段中，最具有潛力的減災工具(Berke and Beatley, 1992；Burby and Dalton, 1994)；對於土 地使用管理如何應用於非結構式減災、降低都市面臨之災害風險等方面，Burby(1998)更 表明，以土地使用分區(zoning)概念劃分風險區域的方法，是有效的減災手段；吳杰穎等 人(2006)則說明，透過土地使用規劃，劃定災害潛勢地區為不易受災之使用，可降低災害 衝擊與風險，而藉由土地使用規劃的手段減少災害之衝擊，其效果能很快地反應在都市 空間上。由此可知，若利用都市計畫，透過土地使用分區來劃分不同程度之風險區域，
這樣的土地使用管理方式非但能夠避免都市發展進入高風險區域、降低災害風險，且其 減災效果亦能快速地反應在都市空間上，是有效的非結構式減災方法。吳杰穎等人(2006) 亦說明，災害防救計畫著重於災害管理四階段，即減災、整備、應變及復原重建之規劃，
然而減災階段之相關措施卻十分薄弱、無法將災害潛勢等風險分析有效地運用於都市空 間規劃上。細究都市防災之定義，其在狹義上，乃建立在有關都市空間、都市設施、公 用設備及建築設備，對所有災害所規劃之減災、災前準備、緊急應變及災後重建的相關 工作；廣義則指國土空間保安規劃及建設等工作(蕭江碧、黃定國，1996)。總體來說，都 市防災與空間規劃有密切相關。Godschalk et al. (1998)則認為，災害管理之減災有必要介 入空間規劃，以面對與安全相關的複雜問題。
由上述文獻可知，減災是災害管理中之重要關鍵，而土地使用管理是減災最好之手 段(Burby, 1998；Olshansky and Kartez, 1998；吳杰穎等人，2006)。且都市防災應與都市 計畫體系緊密結合(何明錦、洪鴻智，2002)。吳杰穎、李玉生(2010)整理過去的文獻，歸 納出以空間規劃手段達成非結構式減災目標，因應不同災害類別，可包含緊急應變、規
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細部計畫規則 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁
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由內政部營建署與國立台灣大學之「水環境低衝擊開發示範與推動計畫」研究，可 知目前已有推動低衝擊開發之相關研究，該研究案透過相關案例彙整，已敘明目前 LID 應用之情形與相關法令規定，可作為本研究之參考：
一、低衝擊開發簡介
因臺灣之自然環境、地形等限制，可利用之水資源相當稀少，隨著都市發展程度提
因臺灣之自然環境、地形等限制，可利用之水資源相當稀少，隨著都市發展程度提