第一章 研究主旨
第一節 研究緣起及主題
壹、研究緣起
國土計畫法於2016 年 5 月實施後，依據辦理時程之規定，應於實施後 2 年內(2018 年)由 內政部公告實施「全國國土計畫」（計畫說明書）；實施後 4 年內(2020 年)直轄市、縣（市）
政府應公告實施「直轄市、縣（市）國土計畫」（計畫說明書）；實施後 6 年內(2022 年)，再 由直轄市、縣（市）政府應公告「國土功能分區」（分區圖）。
內政部建築研究所(以下簡稱本所)為協助推動地方層級國土計畫納入災害韌性規劃之內 涵，已於 2017 年辦理完成「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂」，彙整完成各 功能分區之韌性規劃指導原則。但因未來各功能分區下將再細分出各分類，而此等分類仍在 滾動修正中，尚未完全確立，為期接軌其分類之修正，擬先行聚焦於國土計畫之城鄉發展地 區第一、二類，作為本案研究範圍，因為此等地區涵蓋了極高比例之人口聚落、產業群聚及 各項政府之重大建設投資。
國土功能分區之劃設過程，對於如何掌握災害潛勢成為整體防減災規劃之課題，已非過 去單一都市計畫通盤檢討之防減災規劃手法所能對應，因此，為因應未來地方層級國土計畫 功能分區劃設之契機，亟需將災害韌性規劃融入於全縣(市)性之土地使用規劃與管制，以利各 項土地使用方案有所依循，進而落實至國土功能分區圖，達到國土減災與永續發展之目標。
貳、研究主題
國土計畫法於2016 年 5 月 1 日開始施行，並於 2016 年 6 月 17 號頒布施行細則，「直轄 市、縣(市)區域計畫」即將轉型為「直轄市、縣(市)國土計畫」。
本所於2016 年之「直轄市、縣市國土（區域）計畫之防災與韌性規劃內容」研究案中已 彙整分析「各縣市區域計畫」中防災規劃之相關內容、各縣市「氣候變遷調適計畫」、各縣市 之「地區災害防救計畫」等計畫之內容大要，並提出相關課題與對策。
本所接續前述之計畫，再於2017 年推動「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研
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訂」，作為擬訂地方層級整體防災之指導，期望落實於直轄市、縣市國土計畫之功能分區、建 構相關防災規劃項目與內容、探討國家層級與地方層級國土計畫分工及銜接、釐清各計畫在 法令、運作分工課題及配套，以韌性為核心，整合及確立地方層級國土計畫之整體災害韌性 規劃之範疇、架構、重點及參考準則。
接續前述研究計畫成果，本所預訂於 2018 年之研究主題為：「擬訂地方層級國土計畫城 鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管制策略」，將 2017 年研擬之各功能分區韌性規劃參考 準則之成果，進一步研擬以韌性規劃為核心之土地使用管制策略，以落實於未來城鄉發展地 區之土地使用管制。
本研究之研究內容以災害韌性規劃為核心，研擬在地方層級國土計畫之城鄉發展地區之 土地使用管制策略，內容包括下列各項：
1.研擬可銜接全國國土計畫之防災與韌性規劃以及應用相關圖資在地方層級國土計畫城鄉 發展地區韌性規劃之作業。
2.研擬地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性土地使用管制策略，以供各地方政府城鄉發 展地區之參考。
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第二節 研究目的
壹、研究背景
因應全球氣候變遷造成之極端氣候所帶來之衝擊，近年來防災學界已逐漸從防減災之概 念轉變為韌性之思考，發展出「韌性都市」(resilient city)之概念。在此趨勢下，研擬「直轄市、
縣市國土計畫」時，如何將防災規劃、氣候變遷調適與韌性思維等融入空間規劃之中，為必 須探討之重要課題。
內政部雖於2010 年起在全國推動各縣市之「直轄市、縣（市）區域計畫」，但因 2015 年 12 月 18 日立法院三讀通過國土計畫法，故各地方政府需面對區域計畫轉換為國土計畫架構 之轉變，於此轉變之際，可同時檢視整體防救災計畫之內涵，並成為相關計畫整合之最佳時 機。
因此，本所提出三年期程之計畫，第一年為了解相關計畫間彼次之關係，包含:《直轄市、
縣（市）層級區域計畫》推動的相關防災規劃、《地方氣候變遷調適計畫》之相關調適措施與 防災內容之關聯性、《地區災害防救災計畫內容》之檢視等，並彙整出地方層級國土計畫運用 韌性規劃概念整合防災規劃與調適規劃的內容。
第二年計畫為接續前一年之計畫，釐清地方層級國土計畫中對防災規劃、地區災害防救 計畫、地方氣候變遷調適計畫等在法令架構、運作分工上之配套措施，以及銜接全國國土計 畫之防災對策。此外，參酌國際災害韌性之相關研究及學者意見，針對地方層級國土計畫及 四大功能分區擬訂災害韌性規畫架構及參考準則。
第三年計畫，為研擬地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管制策略，
將延續2017 年之「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂」成果，研擬納入災害潛 勢(如:淹水潛勢、坡地災害潛勢、地震、複合性災害)及氣候變遷調適計畫進行考量，研究落 實於城鄉發展地區(第一、二類)之土地使用管制策略。
本研究建議聚焦於國土計畫之城鄉發展地區(第一、二類)作為研究範圍，因此二類地區涵 蓋了極高比例之人口聚集、產業群聚及各項政府之重大建設投資等。以北北基桃(台北市、新 北市、基隆市及桃園市)為例，由營建統計年報與國家發展委員會-都市及區域發展彙編統計資 料可知，台北市位於城鄉發展地區第一類之面積為接近100%(除陽明山國家公園外)，而新北 市、基隆市及桃園市位於城鄉發展地區第一類之面積約為13~34%，所占面積相較於全市之比 例雖不高，但位於都市計畫區之人口則有75~100%。
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新北市、基隆市及桃園市位於城鄉發展地區第二類之一之面積約為0.22~2.93%，所占面 積相較於全市之比例極低，但位於非都市土地之人口則有全部人口的6~25%。
由以上統計數據得知城鄉發展地區為人口高度集中之建成區，對於災害之韌性規劃有其 迫切及必要性，期望透過本研究使災害韌性規劃能研擬出城鄉發展地區(第一、二類)之土地使 用管制策略。
貳、研究目的
一、藉由文獻回顧及專家座談會以篩選災害韌性規劃之重要元素並進一步擬定災害韌性 規劃土地使用管制策略。
二、提供未來地方政府編撰「直轄市、縣市國土計畫」之參考依據。
參、本研究計畫之重要性
一、本研究將以全國國土計畫為上位計畫，使中央與地方之計畫得以銜接，並彙整國土計 畫中有關防災之項目與內容，從中研擬與歸納防災與韌性規劃之相關資訊，包含:氣候 變遷、功能分區之土地使用指導原則等，作為擬定本研究土地使用管制策略之參考。
二、延續2017 年計畫之結果，納入災害潛勢(如淹水潛勢、坡地災害潛勢、地震、複合性 災害)及氣候變遷調適因素，研擬以韌性規劃為核心，使研究成果落實於城鄉發展地區 (第一、二類)土地使用管制策略。
三、本研究銜接上位之全國國土計畫防災與韌性規劃，以及應用相關圖資於地方層級國土 計畫之作業。
四、本研究計畫可供作為未來地方政府研擬「直轄市、縣市國土計畫」之參考，有利於城 鄉發展地區(第一、二類)納入災害韌性之土地使用管制策略。
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第三節 研究流程
本研究之流程如圖 1-1 所示，主要分為三大階段擬定研究計畫階段、期中階段及研究計 畫成果，再細分各階段之工作內容。
資料來源：本研究繪製
圖 1-1 研究步驟示意圖
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