地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管制策略

內政部建築研究所

都市與建築減災與調適科技精進及整合

應用發展計畫協同研究計畫

(一)

第

3 案「地方層級國土計畫城鄉發展地區

災害韌性規劃之土地使用管制策略」

資料蒐集分析報告

內 政 部建 築研 究 所 協 同研 究 計畫

中華民國

107 年 12 月

（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）

計畫編號：10715B0001

地方層級國土計畫城鄉發展地區

災害韌性規劃之土地使用管制策略

資料蒐集分析報告

計 畫 主 持 人 ： 王安強 協 同 主 持 人 ： 吳杰穎 研 究 員 ： 何天河、賴深江、白櫻芳、陳柏端 研 究 助 理 ： 王怡文、嚴厚焄 研 究 期 程 ： 中華民國 107 年 1 月至 107 年 12 月

內政部建築研究所協同研究報告

中華民國

107 年 12 月

目 次 I

目

次

表

次………I

圖

次……….III

摘

要……….V

第一章 研究主旨 ... 1

第一節 研究緣起及主題 ... 1

第二節 研究目的 ... 3

第三節 研究流程 ... 5

第二章 文獻回顧 ... 7

第一節、災害韌性規劃 ... 7

第二節、國際韌性規劃趨勢 ... 17

第三節、國家氣候變遷調適政策綱領及地方氣候變遷調適計畫 . 30

第四節、全國國土計畫 ... 34

第五節、全國國土計畫城鄉發展地區土地使用管制之成長策略 . 38

第六節、全國國土計畫城鄉發展地區土地使用管制 ... 41

第三章、研究設計 ... 49

第一節

研究採用方法及原因 ... 49

第二節

德爾菲問卷之設計 ... 57

第四章 城鄉發展地區災害韌性規劃土地使用管制 ... 59

第一節、城鄉發展地區災害項目指認 ... 59

第二節、現行法規與災害韌性規劃土地使用管制 ... 61

第三節、現行相關防災計畫與災害韌性規劃土地使用管制項目 . 91

第四節、現行法規與災害韌性規劃土地使用管制內容之比對 ... 101

第五章

國土計畫城鄉發展地區(第一、二類)土地使用管制項目

之選定與分析 ... 123

第二節、因應城一、城二地區土管策略項目之共識分析 ... 125

第六章

城鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管制策略 ... 127

第一節

因應全國國土計畫城鄉發展地區土地使用指導事項研擬災

害韌性規劃土地使用管制策略 ... 127

第二節、土地使用管制策略項目 ... 130

第三節、土地使用管制策略內容 ... 132

第七章

結論與建議 ... 138

第一節、結論 ... 138

第二節、建議 ... 139

附錄ㄧ、德爾菲

(Delphi)專家問卷 ... 141

附錄二、德爾菲

(Delphi)專家問卷分析統計 ... 153

附錄三、

2018 年 06 月 06 日(三)第一次專家座談會-會議記錄 ... 156

附錄四、地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管

制策略期中審查回應 ... 159

附錄五、

2018 年 09 月 28 日(五)第二次專家座談會-會議記錄 ... 167

附錄六、

GIS 疊圖分析圖資應用 ... 170

附錄七、地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管

制策略期末審查回應 ... 172

參考書目 ... 178

表 次 I

表

次

表

2-1

不同災害類型可用之非結構式減災措施表 ... 12

表

2-2

建築設計施工編防洪及基地保水相關條文比較綜理表 ... 16

表

2-3

日本之國土韌性計畫整理表 ... 17

表

2-4

國土強韌化的推進方針之概要內容表 ... 19

表

2-5

100

R

ESILIENT

C

ITIES

計畫參與城市表 ... 24

表

2-6

住宅區開發韌性積點制度 ... 26

表

2-7

法定工作事項時程規劃表 ... 34

表

2-8

中央與地方政府推動國土計畫作業時程 ... 34

表

2-9

國土功能分區─城鄉發展地區

(第一類、第二類)之範圍 ... 36

表

3-1

德爾菲專家問卷受訪群表 ... 56

表

3-2

問卷結果示範表 ... 58

表

4-1

盤點中央法規與災害韌性土地使用管制 ... 61

表

4-2

「災害韌性規劃土地使用管制策略項目」之關鍵字

(中央法規

部份

) ... 62

表

4-3

盤點六個直轄市法令與災害韌性土地使用管制 ... 77

表

4-4

「災害韌性規劃土地使用管制策略項目」之關鍵字

(台北市部

份

) ... 78

表

4-5

「災害韌性規劃土地使用管制策略項目」之關鍵字

(新北市部

份

) ... 80

表

4-6

「災害韌性規劃土地使用管制策略項目」之關鍵字

(桃園市部

份

) ... 83

表

4-7

「災害韌性規劃土地使用管制策略項目」之關鍵字

(台中市部

份

) ... 85

表

4-8

「災害韌性規劃土地使用管制策略項目」之關鍵字

(台南市部

份

) ... 87

表

4-9

「災害韌性規劃土地使用管制策略項目」之關鍵字

(高雄市部

份

) ... 90

表

4-10

城鄉發展地區災害韌性規劃土地使用管制策略項目

(中央部

份

) ... 102

表

4-11

城鄉發展地區災害韌性規劃土地使用管制策略項目

(臺北市

部份

) ... 105

表

4-12

城鄉發展地區災害韌性規劃土地使用管制策略項目

(新北市

部份

) ... 109

表

4-14

城鄉發展地區災害韌性規劃土地使用管制策略項目

(臺中市

部份

) ... 111

表

4-15

城鄉發展地區災害韌性規劃土地使用管制策略項目

(臺南市

部份

) ... 113

表

4-16

城鄉發展地區災害韌性規劃土地使用管制策略項目

(高雄市

部份

) ... 115

表

4-17

城鄉發展地區災害韌性規劃可運用之土地使用管制策略項目

... 116

表

4-18

中央與六個直轄市各災害韌性規劃土地使用管制策略之法規

數量

(部) ... 120

表

5-1 德爾菲法統計成果表 ... 124

表

5-2

德爾菲法統計結果具重要性與易推動性示意表 ... 126

表

6-1 都市計畫土地使用分區面積表 ... 127

表

6-2 都市計畫之計畫人口及現況人口比較表 ... 128

表

6-3 非都市土地之使用分區情形 ... 129

表

6-4 土地使用管制策略項目表 ... 130

表

6-5 土地使用管制策略項目內容表 ... 132

表

6-6 城鄉發展地區各分類之短中長期策略表 ... 137

表

7-1 土地使用管制策略項目表 ... 130

表

7-2

土地使用管制策略項目表 ... 132

表

7-3

城鄉發展地區各分類之短中長期策略表 ... 137

圖 次 III

圖

次

圖

1-1

研究步驟示意圖 ... 5

圖

2-1 生態回復力與工程回復力 ... 7

圖

2-2

受災狀況示意圖 ... 9

圖

2-3

韌性三角概念圖 ... 9

圖

2-4

鹿特丹對應氣候變遷與水議題之相關空間政策與規劃策略 . 23

圖

2-5

水患韌性土地使用分區管制示意圖 ... 29

圖

2-6

地方氣候變遷調適計畫之推動歷程示意圖 ... 33

圖

2-7

區域計畫轉換為國土計畫比較圖 ... 35

圖

3-1 GIS 疊圖分析-以新北市淡水區之災害潛勢與環境敏感地區圖

為例 ... 50

圖

4-1 現有縣市地區災害防救計畫架構圖 ... 60

圖

4-2

新北市地區災害防救計畫內容整理 ... 91

圖

4-3

各縣市地方氣候變遷調適計畫之領域界定 ... 96

圖

4-4

各縣市地方氣候變遷關鍵領域之災害領域調適策略整理 ... 97

圖

4-5

各縣市地方氣候變遷關鍵領域之土地使用領域調適策略 ... 97

圖

4-6

中央與六個直轄市有關各災害韌性規劃土地使用管制策略之

法規數量 ... 119

圖

4-7

中央與六個直轄市各災害韌性規劃土地使用管制策略之相關

法規 ... 121

摘 要 V

摘

要

關鍵詞：地方層級、國土計畫、防災規劃、韌性規劃、土地使用管制策略 一、 研究緣起 內政部建築研究所(以下簡稱本所)為協助推動地方層級國土計畫納入災害韌性規劃之 內涵，已於2017 年辦理完成「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂」，彙整完 成各功能分區之韌性規劃指導原則。但因未來各功能分區下將再細分出各分類，而此等分 類仍在滾動修正中，尚未完全確立，為期接軌其分類之修正，擬先行聚焦於國土計畫之城 鄉發展地區第一、二類，作為本案研究範圍，因為此等地區涵蓋了極高比例之人口聚落、 產業群聚及各項政府之重大建設投資。 接續前述研究計畫成果，本所預訂於2018 年之研究主題為：「擬訂地方層級國土計畫 城鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管制策略」，將2017 年研擬之各功能分區韌性規劃 參考準則之成果，進一步研擬以韌性規劃為核心之土地使用管制策略，以落實於未來城鄉 發展地區之土地使用管制。 本研究之研究內容以災害韌性規劃為核心，研擬在地方層級國土計畫之城鄉發展地區 之土地使用管制策略，內容包括下列各項： 1.研擬可銜接全國國土計畫之防災與韌性規劃以及應用相關圖資在地方層級國土計畫城鄉 發展地區韌性規劃之作業。 2.研擬地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性土地使用管制策略，以供各地方政府城鄉 發展地區之參考。 二、 研究方法及過程 本研究採用文獻回顧、相關對象訪談、專家座談會與德爾菲問卷為研究之方法。 (一) 文獻回顧 本研究主要蒐集國內外有關韌性規劃、全國國土計畫、全國區域計畫、直轄市、 縣(市)區域計畫等相關資訊，及相關之國內外文獻、研究成果等，以歸納界定範疇與 研究方法，釐清韌性規劃如何落實於地方層級國土計畫之城鄉發展地區，以利於後續 土地使用管制策略之擬訂。 (二)專家座談會 為使研擬之「地方國土計畫城鄉發展分區災害韌性規劃土地使用管制策略」能落 實至地方層級國土計畫，且不與現行全國國土計畫脫鉤，於 107 年 06 月 06 日及 107

VI 年 09 月 28 日共辦理兩場專家座談會，除了解各部門對本研究方向之看法及相關建議 外，希冀透過研討互動而彙整出重要方向，作為本研究後續研究之指導。 (三) GIS 疊圖分析 為考量落實於地方之可行性，本研究擬以 GIS 疊圖之方式，分析套疊相關災害潛 勢圖資(含:水災、坡地災害、土石流等)及城鄉發展地區(第一、第二類)範圍，以研究城 一、城二範圍內如涉及環境敏感地時，城鄉發展地區(第一、二類)如何納入災害韌性 之土地使用管制策略，以及其可能造成之影響及可能面臨之課題等。 (四)德爾菲專家問卷調查 本研究主要藉由德爾菲法(Delphi)進行專家問卷調查，於 107 年 9 月共發放了 20 份問卷，德爾菲問卷發放對象，主要是以從事與防災有關之研究及空間規劃的公、私 部門專家及學者，透過問卷之統計，篩選地方層級《國土計畫》城鄉發展地區中土地 使用管制項目之重要性與易推動性，便於選定土地使用管制策略項目，以研擬城鄉發 展地區災害韌性規劃土地使用管制策略。 三、 主要建議事項 建議一 (建議事項)各縣市於劃設城鄉發展地區時，應考量環境敏感地區與國土復育促進地區位 置是否有重疊，並就重疊之地區特別研擬與災害韌性相關之土地使用管制。 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 協辦機關：各縣市政府-內政部營建署 未來各縣市在劃設城鄉發展地區時，除依據國土計畫法及公告之全國國土計畫規定 進行劃設外，必須考量其劃設之地區是否與環境敏感地區與國土復育促進地區重疊，若 為重疊之地區應考量是否另行劃設或針對重疊地區特別研擬災害韌性相關之土地使用管 制。 建議二 (建議事項)各縣市於擬定城鄉發展地區之土地使用管制時，應先考量災害類型與特性， 並納入災害韌性規劃之觀念。 主辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 協辦機關：各縣市政府-災害防救單位 各縣市於擬定城鄉發展地區土地使用管制時，應先考量當地常見之災害類型與特性，

摘 要 VII 並加入災害韌性之觀念，方能因地制宜增加其韌性程度。 建議三 (建議事項)現行之國土計畫法並未對「韌性規劃」有明文規範，建議未來地方層級國土 計畫研擬防災規劃時，應加入「韌性規劃」思維。 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位 目前國土計畫法並未對「韌性規劃」有明文規範，以及台灣各地區之災害防救計畫亦 未有韌性規劃之思維，僅單純針對災害防救方面進行論述，未來在研擬防災相關計畫時應 將韌性之思維納入防災規劃中，並依據地區之災害特性擬定災害韌性規劃相關之土地使 用管制策略。 建議四 (建議事項)現行與防災相關之管制項目散落於各法令規定中，建議研訂相關之計畫， 以彙整與「防災、災害韌性規劃」之管制項目，使各縣市政府於擬定防災 相關內容時有所依循。 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位/災害防救單位 現行之法令規定皆有與防災相關之管制項目，但並未將其分類彙整，建議可研訂相 關之計畫或規範，以整併與「防災、災害韌性規劃」之管制項目，使各縣市政府於擬定 防災相關內容時能有所依循。 建議五 (建議事項)城鄉發展地區內之公共設施用地比例高，應加入災害韌性之觀念併進行妥善 之規劃，以使城鄉發展地區更具韌性。 主辦機關：內政部營建署 協辦機關：各縣市政府-城鄉規劃單位/災害防救單位

VIII

現行都市計畫地區與非都市土地之公共設施用地有相當之比例

，

城鄉發展地區內

之公共設施應作整體且多元之規劃思考，如綠色基盤等；以往各相關計畫劃設公共設 施時，少有災害韌性之觀念，未來應考量將災害韌性規劃落實於城鄉發展地區(第一、 二類)，以提高城鄉地區整體災害韌性。

摘 要

IX

ABSTRACT

Keywords: Local Level, National Spatial Planning, Hazards Mitigation Planning, Disaster Resilient Planning, Zoning strategies

1. Background

To promote the disaster resilience planning concept in the National Spatial Plan in local level, the Architecture and Building Research Institute (ABRI), Ministry of Interior has complete “Reference Criteria for Disaster Resilience Planning in the National Spatial Plan in local level” in 2017.To following the context of the previous research, the topic of 2018 is “Zoning Strategies for the Local National Spatial Plan in Urban and Rural Areas”. The scope of this research will focus on the type I and type II areas in the urban and rural area.

The major purposes of this study are:

(1) Linking the disaster resilience planning concept in the central level National Spatial Plan with related hazards potential maps as well as related land use regulations for local governments.

(2) Providing disaster resilience zoning strategies in the urban and rural areas (Type I and Type II) for local governments.

2. Research Methods (1) Literature Review

Resilient planning, especially resilient zoning related papers firstly be collected the see the applications. National Spatial plan and related projects as well as ordinances which related with resilience zoning are also collected.

(2) Experts Meeting

To develop and make sure of the priority of the resilience zoning strategies concluded by the Delphi experts’ survey, two experts meetings were hold in June and September.

(3) GIS Mapping

Considering the implementation issue, this study tries to mapping the hazards potential maps to the type I and type II areas in the urban and rural areas. GIS mapping help this study to have the whole picture of issues on the disaster risk areas and provide related resilience zoning strategies.

X (4) Delphi experts’ survey

To prioritize the 13 resilience zoning strategies in type I and type II areas in the urban and rural areas, the Delphi method was conducted. 20 experts’ survey was mailed and collected. 3. Suggestions

(1) While planning for the urban and rural area by the local governments, it is necessary to take into account the location overlap of the environmental sensitive areas and the

environmental conservation areas. If overlapping, the disaster resilience zoning should be implemented. (Organizer: local planning departments; Co-organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of Interior)

(2) While making the land use zoning in the urban and rural areas, the disaster impact types have to be considered and followed by the encounter disaster resilience zoning strategies. (Organizer: local planning departments; Co-organizer: local disaster management agency) (3) The keyword of “disaster resilience planning” was absent from the central level National

Spatial plan. The concept of “disaster resilience planning” should be taken into account in the National Spatial plan in the local level. (Organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of Interior; Co-organizer: local planning departments)

(4) Disaster management related land use regulations are dispersed in different ordinances. This study suggests to have a compilation of these regulations and to be provided for the local governments. (Organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of Interior; Co-organizer: local planning departments or local disaster management agencies)

(5) Public facilities lands have high proportion in the urban and rural areas and the usually are owned by public sector. Therefore, this study suggests that the Public facilities lands have the most priority to conduct disaster resilience zoning. (Organizer: Construction and Planning Agency, Ministry of Interior; Co-organizer: local planning departments or local disaster management agencies)

1

第一章 研究主旨

第一節 研究緣起及主題

壹、研究緣起

國土計畫法於2016 年 5 月實施後，依據辦理時程之規定，應於實施後 2 年內(2018 年)由 內政部公告實施「全國國土計畫」（計畫說明書）；實施後 4 年內(2020 年)直轄市、縣（市） 政府應公告實施「直轄市、縣（市）國土計畫」（計畫說明書）；實施後 6 年內(2022 年)，再 由直轄市、縣（市）政府應公告「國土功能分區」（分區圖）。 內政部建築研究所(以下簡稱本所)為協助推動地方層級國土計畫納入災害韌性規劃之內 涵，已於 2017 年辦理完成「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂」，彙整完成各 功能分區之韌性規劃指導原則。但因未來各功能分區下將再細分出各分類，而此等分類仍在 滾動修正中，尚未完全確立，為期接軌其分類之修正，擬先行聚焦於國土計畫之城鄉發展地 區第一、二類，作為本案研究範圍，因為此等地區涵蓋了極高比例之人口聚落、產業群聚及 各項政府之重大建設投資。 國土功能分區之劃設過程，對於如何掌握災害潛勢成為整體防減災規劃之課題，已非過 去單一都市計畫通盤檢討之防減災規劃手法所能對應，因此，為因應未來地方層級國土計畫 功能分區劃設之契機，亟需將災害韌性規劃融入於全縣(市)性之土地使用規劃與管制，以利各 項土地使用方案有所依循，進而落實至國土功能分區圖，達到國土減災與永續發展之目標。

貳、研究主題

國土計畫法於2016 年 5 月 1 日開始施行，並於 2016 年 6 月 17 號頒布施行細則，「直轄 市、縣(市)區域計畫」即將轉型為「直轄市、縣(市)國土計畫」。 本所於2016 年之「直轄市、縣市國土（區域）計畫之防災與韌性規劃內容」研究案中已 彙整分析「各縣市區域計畫」中防災規劃之相關內容、各縣市「氣候變遷調適計畫」、各縣市 之「地區災害防救計畫」等計畫之內容大要，並提出相關課題與對策。 本所接續前述之計畫，再於2017 年推動「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研

2 訂」，作為擬訂地方層級整體防災之指導，期望落實於直轄市、縣市國土計畫之功能分區、建 構相關防災規劃項目與內容、探討國家層級與地方層級國土計畫分工及銜接、釐清各計畫在 法令、運作分工課題及配套，以韌性為核心，整合及確立地方層級國土計畫之整體災害韌性 規劃之範疇、架構、重點及參考準則。 接續前述研究計畫成果，本所預訂於 2018 年之研究主題為：「擬訂地方層級國土計畫城 鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管制策略」，將 2017 年研擬之各功能分區韌性規劃參考 準則之成果，進一步研擬以韌性規劃為核心之土地使用管制策略，以落實於未來城鄉發展地 區之土地使用管制。 本研究之研究內容以災害韌性規劃為核心，研擬在地方層級國土計畫之城鄉發展地區之 土地使用管制策略，內容包括下列各項： 1.研擬可銜接全國國土計畫之防災與韌性規劃以及應用相關圖資在地方層級國土計畫城鄉 發展地區韌性規劃之作業。 2.研擬地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性土地使用管制策略，以供各地方政府城鄉發 展地區之參考。

3

第二節 研究目的

壹、研究背景

因應全球氣候變遷造成之極端氣候所帶來之衝擊，近年來防災學界已逐漸從防減災之概 念轉變為韌性之思考，發展出「韌性都市」(resilient city)之概念。在此趨勢下，研擬「直轄市、 縣市國土計畫」時，如何將防災規劃、氣候變遷調適與韌性思維等融入空間規劃之中，為必 須探討之重要課題。 內政部雖於2010 年起在全國推動各縣市之「直轄市、縣（市）區域計畫」，但因 2015 年 12 月 18 日立法院三讀通過國土計畫法，故各地方政府需面對區域計畫轉換為國土計畫架構 之轉變，於此轉變之際，可同時檢視整體防救災計畫之內涵，並成為相關計畫整合之最佳時 機。 因此，本所提出三年期程之計畫，第一年為了解相關計畫間彼次之關係，包含:《直轄市、 縣（市）層級區域計畫》推動的相關防災規劃、《地方氣候變遷調適計畫》之相關調適措施與 防災內容之關聯性、《地區災害防救災計畫內容》之檢視等，並彙整出地方層級國土計畫運用 韌性規劃概念整合防災規劃與調適規劃的內容。 第二年計畫為接續前一年之計畫，釐清地方層級國土計畫中對防災規劃、地區災害防救 計畫、地方氣候變遷調適計畫等在法令架構、運作分工上之配套措施，以及銜接全國國土計 畫之防災對策。此外，參酌國際災害韌性之相關研究及學者意見，針對地方層級國土計畫及 四大功能分區擬訂災害韌性規畫架構及參考準則。 第三年計畫，為研擬地方層級國土計畫城鄉發展地區災害韌性規劃之土地使用管制策略， 將延續2017 年之「地方層級國土計畫災害韌性規劃參考準則之研訂」成果，研擬納入災害潛 勢(如:淹水潛勢、坡地災害潛勢、地震、複合性災害)及氣候變遷調適計畫進行考量，研究落 實於城鄉發展地區(第一、二類)之土地使用管制策略。 本研究建議聚焦於國土計畫之城鄉發展地區(第一、二類)作為研究範圍，因此二類地區涵 蓋了極高比例之人口聚集、產業群聚及各項政府之重大建設投資等。以北北基桃(台北市、新 北市、基隆市及桃園市)為例，由營建統計年報與國家發展委員會-都市及區域發展彙編統計資 料可知，台北市位於城鄉發展地區第一類之面積為接近100%(除陽明山國家公園外)，而新北 市、基隆市及桃園市位於城鄉發展地區第一類之面積約為13~34%，所占面積相較於全市之比 例雖不高，但位於都市計畫區之人口則有75~100%。

4 新北市、基隆市及桃園市位於城鄉發展地區第二類之一之面積約為0.22~2.93%，所占面 積相較於全市之比例極低，但位於非都市土地之人口則有全部人口的6~25%。 由以上統計數據得知城鄉發展地區為人口高度集中之建成區，對於災害之韌性規劃有其 迫切及必要性，期望透過本研究使災害韌性規劃能研擬出城鄉發展地區(第一、二類)之土地使 用管制策略。

貳、研究目的

一、藉由文獻回顧及專家座談會以篩選災害韌性規劃之重要元素並進一步擬定災害韌性 規劃土地使用管制策略。 二、提供未來地方政府編撰「直轄市、縣市國土計畫」之參考依據。

參、本研究計畫之重要性

一、本研究將以全國國土計畫為上位計畫，使中央與地方之計畫得以銜接，並彙整國土計 畫中有關防災之項目與內容，從中研擬與歸納防災與韌性規劃之相關資訊，包含:氣候 變遷、功能分區之土地使用指導原則等，作為擬定本研究土地使用管制策略之參考。 二、延續2017 年計畫之結果，納入災害潛勢(如淹水潛勢、坡地災害潛勢、地震、複合性 災害)及氣候變遷調適因素，研擬以韌性規劃為核心，使研究成果落實於城鄉發展地區 (第一、二類)土地使用管制策略。 三、本研究銜接上位之全國國土計畫防災與韌性規劃，以及應用相關圖資於地方層級國土 計畫之作業。 四、本研究計畫可供作為未來地方政府研擬「直轄市、縣市國土計畫」之參考，有利於城 鄉發展地區(第一、二類)納入災害韌性之土地使用管制策略。

5

第三節 研究流程

本研究之流程如圖 1-1 所示，主要分為三大階段擬定研究計畫階段、期中階段及研究計 畫成果，再細分各階段之工作內容。

資料來源：本研究繪製

圖

1-1 研究步驟示意圖

7

第二章 文獻回顧

第一節、災害韌性規劃

壹、韌性意涵

韌性之意涵運用在多項領域上，本身之範疇較防災領域為廣，故本研究首先需釐清「防 災」與「韌性」之範疇以作為後續推動之依據，以下統整與韌性相關之研究，作為後續辦理 相關專家座談會之用，以對本研究研究範疇之限縮。 一、 韌性的意涵 韌性又可稱回復力，其概念早期運用在力學的領域，由 Holling(1973)發展到生態學 的領域，Holling 將其定義為一個系統經過短暫的擾亂，能夠吸收(absorb)改變，回到先前 平衡狀態的能力，而Holling 的定義也被視為生態回復力之代表。Pimm(1984)指出回復力 就像在擾動後系統返回到其原始狀態的速率；不同於 Holling，Pimm 的定義則被視為工 程回復力(Engineering Resilience)之代表。Adger(2000)則透過圖 2-1 來說明，Holling 的定 義是「在狀態改變前能容之干擾量」；而Pimm 的定義則是「在干擾後的回復速率」。Holling 與Pimm 的定義開啟了日後回復力看法的論辯，但就如 Gunderson(2000)所言，此兩種定 義的論辯根源於對回復力在實際上操作的不同。

資料來源：Adger (2000)

8 Timmerman 則將其觀念加以延伸，從生態學連結至人類社會，而有所謂的社會生態 回復力(Social-ecological resilience)。Timmerman(1981)定義韌性為外在壓力對人類社會基 礎設施的打擊或擾動，如環境變化，社會、經濟或政治的改變，及其從中回復的能力。 社會韌性可以用制度變革和經濟結構、財產權、資源可及性以及人口變化來衡量。 Adger(2000)將 Timmerman(1981)對社會韌性加強並重新詮釋：「人類社區由他們的公共設 施抵禦外部衝擊或擾動的能力，如環境脆弱度或社會、經濟、政治的動亂，並由擾動重 建」。他指出社會韌性是為了趨於穩定，而進行體制變化的取代物和經濟結構，產權交易 獲得資源，以及人口結構的變化。美國的韌性聯盟(Resilience Alliance)對韌性的定義，考 慮三種不同尺度構成(2001)： (一)一個系統可以承受的擾動的總量(總額、總數)，並仍然維持在相同的狀態，或者具 吸引力的範疇。 (二)在何種程度上該系統能夠自我修復。 (三)在何種程度上該系統可以建立和增加學習和適應的能力。 韌性的概念亦於 90 年代末被引進災害研究領域。Mileti(1999)認為提升社區韌性是 阻止災害造成經濟損失持續增加的一個重要目標，並認為韌性是社區能夠承受的災害強 度，在災害衝擊下，社區並沒有遭受毀滅性破壞和損失，而且當地經濟能力或生活品質 能在無外援下亦沒有下降。Comfort et al. (1999)則將韌性運用在震災與災時應變的行為上， 提出韌性乃是運用目前的資源與技能，以適應新的情況與運作環境的能力。Buckle et al. (2001)將韌性定義為團體或組織抵抗損失或潛在損失、破壞發生後回復的能力。Bruneau et al. (2003)則將韌性定義為社會單元對於減災、控制災害影響以及完成復原行動的能力。 聯合國UNISDR 於 2009 年將韌性定義為：「暴露在災害因子下的系統、社區或社會及時 有效地抵禦、吸納和承受災害的影響，並從中恢復的能力，包括保護和修復必要的基礎 工程及其功能」這樣的概念引入了適應能力的觀念，包括人類自我的學習能力、由擾動 後的改變與轉換的能力，包括從一個災害復原(recover)的能力。

其實，災害研究領域對韌性的概念似乎已包含了 Holling 與 Pimm 的看法。Tierney and Bruneau(2007)認為所謂災害的韌性強調的是「災前的減災措施」，並反應自然人文系 統對於災害的應變與復原的能力。他們亦提出了韌性三角關係(Resilience Triangle)概念， 此概念可由圖2 利用基礎設施受災狀況來作說明，t0 是受災時間，基礎設施品質下降了 (100%降至 50%)，欲回復至災前的品質須耗時 t1-t0，這也就是說「好的」回復力是受災 時品質下降度很低，而回復的時間能夠縮短。從此例中可發現，韌性概念運用在災害研 究領域中，是希望受災程度能減低，似乎呼應了Holling 的定義「在狀態改變前能容之干

9

擾量」；另一方面，回復的時間能夠縮短，似乎也應證了 Pimm 的定義「在干擾後的回復 速率」。

資料來源：Tierney and Bruneau (2007)

二、韌性的組成

陳亮全等人(2012)奠基於 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係概念(如 圖3 所示)，將韌性的組成分為 A(原始條件)、B(回復狀況)、C(調適與學習)三部分，並與 Tierney and Bruneau (2007)所提出之韌性三角關係圖結合，說明韌性是由 A、B 及 C 三個 階段所組成，X 軸為時間，Y 軸則為影響因素。

資料來源：陳亮全等人(2012)

圖

2-2 受災狀況示意圖

10 (一)原始條件(A)

Susan cutter 稱作 benchmark 或是 baseline，包括社會經濟條件、實質(生物物理)環 境、生態環境、制度與設施條件、社會資本等，像是衡量原來的條件，原始條件的好 壞、 高低都會影響韌性。A 並非線性，是衡量社區原先條件的程度，部分會牽涉到脆 弱度。 原始條件將影響受災害衝擊的程度，即原先於「災害發生前」的水平，在Y 軸上 的降低程度。 (二)回復狀況(B) 回復狀況(B)即指「從災害衝擊點回復至可接受程度點的過程」，其衡量標的包含回 復的速度、狀況，所以仍需要有清楚的指標來界定，觀察復原的速度，如果難以判別， 至少應指出社區至此時回復了那些、回復到甚麼程度，或是回復的過程為何、程序是 甚麼，為一過程。此階段尚包含社區受到的災害強度為何。 (三)調適與學習(C) 現今耐韌研究越趨強調調適與學習(C)與韌性表現間的關係，透過調適與學習， 可能回復至比災前更好或更糟的狀態。一般衡量的方式包括提出調適策略，譬如莫 拉克颱風時候最大的進步是疏散避難，我們應思考相關可以衡量的指標，而這會隨 回復狀況與觀察標的而有所不同。此外還有衡量學到多少、學習的程度等，亦是衡 量調適與學習的指標。

貳、韌性與空間規劃關係

吳杰穎等人(2006)將災害(Disaster)定義成一連串社會機能的崩解，導致人類、物材、 經濟或環境的損失，而這些損失亦超過社區或社會使用其既有之資源所能應付。而這些 災害若是發生在無人居住之地區，將僅是危害(Hazard)，為一種自然現象。韌性(resilience) 或稱耐韌力，則為近幾年國際上熱絡討論的議題之一，又可稱為回復力或恢復力，是評 估地區對於災害衝擊之適應程度與調適能力的重要指標。而韌性規劃則為將韌性之意涵 落實至空間規劃上，尤其強調非結構式的減災規劃，其中，都市計畫則被認為是落實韌 性規劃的重要工具之一。如何明錦、黃定國(2007)指出，都市防災的成效往往取決於都市 計畫之規劃方向，而在國際上，關於都市規劃與都市災害之研究，也都認為都市災害的 形成，與土地使用規劃有高度相關(Hewitt,1997)。因此在著手擬定都市計畫初，即應將安 全考量落實於都市計畫中(陳建忠、黃定國、黃志弘，1999)。

11

又國土計畫法於2015 年通過後，原都市計劃區與非都市計劃區將整併為「城鄉發展

地區」，故非結構式減災、韌性規劃等，空間規劃應針對「都市計畫」與「區域計畫」進

行考量。

Federal Emergency Management Agency (FEMA)(1986)指出，減災是「可以降低或去

除危害及對人民財產影響之長期風險的永續行動」，且主要是以政策、規劃與管理，以長 期降低災害對生命財產的破壞，為災害管理四階段中的一環。 Godschalk(1991)將減災措施歸納為「結構式減災(Structural mitigation)」與「非結構式 減災(non-structural mititgation)」等兩種，結構式減災包括了堤防、水壩、攔沙壩等工程措 施，為傳統上常見之減災措施；而非結構式減災則包含土地使用計畫等土地管理方式或 財政、保險、監測預警及災害防救教育等。然，在天然災害衝擊下，各國亦發現傳統結 構式減災措施降低風險之效益有其限度(Brikland et. al., 2003; Faisal et. al., 1999)，即以工 程為主的結構式減災措施並非如我們所想，能夠保全都市、免其風險。對此，Schwab et al. (2006)亦表示，若僅仰賴結構式減災措施，無法有效降低災害風險；空間規劃卻是相 當有效益的非結構式減災工具。而都市規劃中之「土地使用管理」即為非結構式減災手 段中，最具有潛力的減災工具(Berke and Beatley, 1992；Burby and Dalton, 1994)；對於土 地使用管理如何應用於非結構式減災、降低都市面臨之災害風險等方面，Burby(1998)更 表明，以土地使用分區(zoning)概念劃分風險區域的方法，是有效的減災手段；吳杰穎等 人(2006)則說明，透過土地使用規劃，劃定災害潛勢地區為不易受災之使用，可降低災害 衝擊與風險，而藉由土地使用規劃的手段減少災害之衝擊，其效果能很快地反應在都市 空間上。由此可知，若利用都市計畫，透過土地使用分區來劃分不同程度之風險區域， 這樣的土地使用管理方式非但能夠避免都市發展進入高風險區域、降低災害風險，且其 減災效果亦能快速地反應在都市空間上，是有效的非結構式減災方法。吳杰穎等人(2006) 亦說明，災害防救計畫著重於災害管理四階段，即減災、整備、應變及復原重建之規劃， 然而減災階段之相關措施卻十分薄弱、無法將災害潛勢等風險分析有效地運用於都市空 間規劃上。細究都市防災之定義，其在狹義上，乃建立在有關都市空間、都市設施、公 用設備及建築設備，對所有災害所規劃之減災、災前準備、緊急應變及災後重建的相關 工作；廣義則指國土空間保安規劃及建設等工作(蕭江碧、黃定國，1996)。總體來說，都 市防災與空間規劃有密切相關。Godschalk et al. (1998)則認為，災害管理之減災有必要介 入空間規劃，以面對與安全相關的複雜問題。 由上述文獻可知，減災是災害管理中之重要關鍵，而土地使用管理是減災最好之手 段(Burby, 1998；Olshansky and Kartez, 1998；吳杰穎等人，2006)。且都市防災應與都市 計畫體系緊密結合(何明錦、洪鴻智，2002)。吳杰穎、李玉生(2010)整理過去的文獻，歸 納出以空間規劃手段達成非結構式減災目標，因應不同災害類別，可包含緊急應變、規

12 劃工具、土地使用分區工具、細部計畫管制、設計管制、財務工具及管理工具等面向。 如災損評估、禁限建、土地徵收、地役權、洪水平原管理、密度控制、開放空間、植被、 借貸政策、遷村協助、再發展計畫、發展權轉移、公共教育…等。

肆、非結構式減災與空間規劃

由吳杰穎等人(2006)之文獻可知，透過土地使用規劃，劃定災害潛勢地區為不易受災之使 用，可降低災害衝擊與風險，而藉由土地使用規劃的手段減少災害之衝擊，其效果能很快地 反應在都市空間上。由此可知，若利用都市計畫，透過土地使用分區來劃分不同程度之風險 區域，這樣的土地使用管理方式非但能夠避免都市發展進入高風險區域、降低災害風險，且 其減災效果亦能快速地反應在都市空間上，是有效的非結構式減災方法。 透過文獻之整理，可歸納出以空間規劃手段達成非結構式減災目標，因應不同災害類別， 可包含緊急應變、規劃工具、土地使用分區工具、細部計畫管制、設計管制、財務工具及管 理工具等面向。如災損評估、禁限建、土地徵收、地役權、洪水平原管理、密度控制、開放空 間、植被、借貸政策、遷村協助、再發展計畫、發展權轉移、公共教育…等，如。

表

2-1

不同災害類型可用之非結構式減災措施表

空間規劃工具 水災 颱風 地震 坡地災害 緊急應變 災損評估 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 禁限建 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 臨時修復建照 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 臨時住宅使用分區 ⋁ ⋁ ⋁ - 公共設施修復優先化 ⋁ ⋁ ⋁ - 規劃工具 土地徵收 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地役權 ⋁ ⋁ - ⋁ 公共設施政策 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 洪水平原管理計畫 ⋁ ⋁ - - 環境影響說明 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 都市計畫區擴大計畫 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 排水計畫 ⋁ ⋁ - - 土地使用 分區工具 未符合現行法令(Nonconforming)之使用 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 分區執行標準與特殊使用許可 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 歷史保存 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 密度控制 ⋁ ⋁ ⋁ - 浮動分區 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁

13 空間規劃工具 水災 颱風 地震 坡地災害 垂直(Overlay)分區 ⋁ ⋁ - ⋁ 海岸管理規則 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 洪泛平原分區 ⋁ ⋁ - - 退縮 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 敷地計畫檢視 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 高度及量體管制 ⋁ ⋁ - ⋁ 濕地發展規則 ⋁ ⋁ - - 細部計畫管制 (Subdivision Controls) 細部計畫規則 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 路寬/可及性 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 供水 - - ⋁ - 坡地發展規則 - - - ⋁ 開放空間需求 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 設計管制 植被 ⋁ ⋁ - ⋁ 設計檢視 ⋁ ⋁ ⋁ - 建築標準(Buliding codes) ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 財務工具 特殊目的基金與借貸政策 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 搬遷/遷 村協助 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 特殊發展區 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 再發展計畫 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 發展權轉移 ⋁ ⋁ - ⋁ 管理工具 跨行政區整合 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地理資訊系統 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地質調查 - - ⋁ ⋁ 土壤穩定性評估 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁

資料來源：吳杰穎、李玉生(2010)

伍、國內災害韌性與空間規劃之案例

低衝擊開發(LID)為各國近年廣為運用的都市暴雨管理策略，其目標是期望透過因應 不同地區環境特徵，運用分散式、小規模的雨水儲留或滯洪分區，就源頭處理設計，並 結合都市土地使用與景觀規劃，透過減少不透水表面以增加滲透、過濾、儲存、蒸發以 及延遲逕流等工程設計，以達成改善水質、減少暴雨逕流或延滯洪峰時間的目標。 國內 外亦有許多運用都市空間、都市設計等手法進行暴雨管理，本研究期望透過國內外之案 例、法令之蒐集，使低衝擊開發(LID)能落實到空間規劃中。

14 由內政部營建署與國立台灣大學之「水環境低衝擊開發示範與推動計畫」研究，可 知目前已有推動低衝擊開發之相關研究，該研究案透過相關案例彙整，已敘明目前 LID 應用之情形與相關法令規定，可作為本研究之參考： 一、低衝擊開發簡介 因臺灣之自然環境、地形等限制，可利用之水資源相當稀少，隨著都市發展程度提 高、氣候變遷導致之極端降雨事件增加等，目前國內發展成結合治水防洪及環境營造的 低衝擊開發（Low Impact Development，簡稱 LID）。

LID 是以分散式、小規模的就源處理設計，透過貯存、滲透、蒸發及延遲逕流，並 以生態系統為根基的暴雨管理方法，目的為減少地表逕流的發生及減少土地開發帶來的 環境衝擊，且具有其他非常重要的附加價值，如：涵養水源、美化城市、改善生態環境 及降低都市熱島效應等。 LID 源自美國，在國際上已推廣多年，應用上較為廣泛，但在臺灣還沒有真正形 成。內政部營建署為深化LID 觀念與技術，已推動「水環境低衝擊開發設施操作手冊編 製與案例評估計畫」，提出各項LID 設施建置技術和說明、模式分析技術與評估指標。 二、低衝擊開發案例 (一)案例一：中和自強國小 由於極端氣候強降雨，雨量暴增超出下水道系統負荷，癱瘓下水道系統，新北 市多次因為瞬間大雨造成其轄內低窪地區積水。故新北市政府於 2015 年擬定《透水 保水自治條例草案》，力推透水保水工程，藉由透保水設施將雨水還諸大地並且蓄 水再利用，選定中和自強國小等學校與公共設施進行試辦，藉由公共設施帶頭示範， 同時解決周邊社區水患，將可讓民間更願意配合設置 LID 設施。其中，自強國小的 8800 坪透水地面完工後，過去每當時雨量達 50 毫米即會淹水，如今可增加到 80 毫 米才會淹水，大約等於多吸收了 2000 公噸排水，解決當地的淹水惡夢。 (二)案例二-臺北遠東通訊園區 原為遠東紡織公司板橋廠及遠東高爾夫球場的舊址，經遠東集團延聘國際知名 Altelier Dreiseitl 公司重新規劃與整建後，建構成降溫、減碳的綠生態園區。該園區 於 2010 年落成開幕，為國內近年導入 LID 理念的著名案例，因其開發概念著重於 「高綠覆率的人本生態環境」，故又稱為「臺北遠東 T-Park」。

15 此通訊園區以永續為主軸進行開發，園區規劃採用整體逕流分擔之概念，全區 有 40%面積預設為公園綠地，區內建築皆以綠屋頂覆蓋，停車場採用透水性舖面且 具有滯洪功能，植栽廊道設計為植栽槽及雨水滲透帶，建築設置雨水回收機制等， 並設有滯洪池兼具生態濕地。園區開發提倡環境永續精神、落實基地保水概念，兼 具生態與防洪效能。 三、與LID 設施相關之國內法令規範 LID 導入個別建築開發主要透過《建築技術規則》建築設計施工編管理，相關 條文如下： (一)第 4 條之 3 都市計畫地區新建、增建或改建之建築物，除本編第 13 章山坡地建築已依水土 保持技術規範規劃設置滯洪設施、個別興建農舍、建築基地面積 300 平方公尺以下 及未增加建築面積之增建或改建部分者外，應依下列規定，設置雨水貯集滯洪設施： 1.於法定空地、建築物地面層、地下層或筏基內設置水池或儲水槽，以管線或溝渠收 集屋頂、外牆面或法定空地之雨水，並連接至建築基地外雨水下水道系統。 2.採用密閉式水池或儲水槽時，應具備泥砂清除設施。 3.雨水貯集滯洪設施無法以重力式排放雨水者，應具備抽水泵浦排放，並應於地面層 以上及流入水池或儲水槽前之管線或溝渠設置溢流設施。 4.雨水貯集滯洪設施得於四周或底部設計具有滲透雨水之功能，並得依本編第 17 章 有關建築基地保水或建築物雨水貯留利用系統之規定，合併設計。 前項設置雨水貯集滯洪設施規定，於都市計畫法令、都市計畫書或直轄市、縣 （市）政府另有規定者，從其規定。 第 1 項設置之雨水貯集滯洪設施，其雨水貯集設計容量不得低於下列規定： 1.新建建築物且建築基地內無其他合法建築物者，以申請建築基地面積乘以 0.045 （立方公尺∕平方公尺）。 2.建築基地內已有合法建築物者，以新建、增建或改建部分之建築面積除以法定建 蔽率後，再乘以0.045（立方公尺∕平方公尺）。

16 (二)第 298 條第 1 項第 2 款（綠建築基準） 建築基地保水：指促進建築基地涵養、貯留、滲透雨水功能之設計，其適用範 圍為新建建築物。但本編第 13 章山坡地建築、地下水位小於 1 公尺之建築基地、個 別興建農舍及基地面積 300 平方公尺以下者，不在此限。 (三)第 305 條 建築基地應具備原裸露基地涵養或貯留滲透雨水之能力，其建築基地保水指標 應大於 0.5 與基地內應保留法定空地比率之乘積。

表

2-2 建築設計施工編防洪及基地保水相關條文比較綜理表

第4 條之 3 第305 條 適用範疇 都市計畫地區 新 建/ 增 建 / 改 建 建 築 基 地 面 積 ≥300 平方公尺 新建建築基地面積≥300 平方公尺 立法精神 提昇都市防洪能力 促進建築基地涵養、貯留、滲透雨水功能 設置標準 申請建築基地面積（A）×0.045（立 方公尺∕平方公尺）量，設置雨水 貯集滯洪設施 0.5 與基地內應保留法定空地比率之乘積 設施內容 及設置地 點 水池或儲水槽（地下層或筏基內） 以管線或溝渠收集雨水，並連接 至 建 築基 地外 雨水 下水 道 系 統 （屋頂、外牆面或法定空地） 直接滲透設計（植生溝、植栽帶、滲透排 水管、滲透井、滲透溝、透水鋪面、樹箱 過濾器），主要設置於地面層。 貯集滲透設計（雨水桶、蓄水池、生態滯 留單元、綠屋頂），除蓄水池設置於地下 外，於設置於地面層以上。

資料來源：水環境低衝擊開發示範與推動計畫

由表 2-2 所示，第 4 條之 3 主要係從防洪觀點思考建築基地開發後產生之逕流 影響，應全部或局部由內部吸收，不再完全外部化處理；而第 305 條主要訴求透過 基地保水（涵養、貯留、滲透雨水），達到讓水以一定流速滲透循環於大地，產生 多元效益。因此，其相關貯留設施不包含以筏基內設置水池或儲水槽。

17

第二節、國際韌性規劃趨勢

國內防災相關計畫與政策之擬訂，應配合整體全球環境之變化與國際趨勢，故本篇藉由 荷蘭以及日本的災害韌性規劃案例作為參考，從中萃取防災相關計畫與政策之精神。

壹、日本災害韌性規劃

一、日本國土韌性計畫階層 參考賴深江(2015)「日本國土韌性區域計畫制度之探討」，瞭解日本國土韌性計畫之 背景與分析，歸納出日本對於國土韌性計畫階層分為三類，分別為日本之國土韌性基本 研究、國土韌性行動計畫及國土韌性區域計畫，並將其內容彙整如表2-3：

表

2-3 日本之國土韌性計畫整理表

分類 國土韌性基本研究 國土韌性行動計畫 國土韌性區域計畫 審議 通過 年份 (年) 2014 年 2014 年 2014 年 計畫 期間 概略為5 年 1 年 核定 程序 日本內閣審議通過 國土韌性推動本部 審議通過 日本內閣秘書處國土韌性推 進室 體系 中央 中央 地方 擬訂 單位 內閣國土韌性推動本部 (內閣府首相辦公室─國土韌性推動室) 都道府縣廳(地方政府)─都 道府縣國土韌性區域計畫； 市町村役所(公所)─市町村 國土韌性區域計畫 計畫 特色 以脆弱性評估為基礎 以國土韌性觀點檢視地方自 治團體各項計畫加以修正並 推動相關政策 計畫 目標 1. 謀求人命最大可能之保護 2. 維持國 家和社 會的重 要功 能而不受到致命性傷害 3. 民眾財 產與公 共設施 損害 最小化 4. 迅速復原重建 用以逐年達成 5 年期之 基本研究所設定之方向 與目標

18 分類 國土韌性基本研究 國土韌性行動計畫 國土韌性區域計畫 計畫 功能 1. 指導國土韌性區域計畫 2. 作為國家其他計畫之基礎 3. 每 5 年修正一次調整修正其 他計畫、反映於政策推動 4. 避免最 惡劣狀 況發生 之各 方案推動計畫 1. 進 行 方 案 之 進 度 管 理、每年度實施政策 檢討內加以運用 2. 載 明 各 方 案 推 動 計 畫及主要實施政策 地方依照面臨災害風險、緊 要程度進行個別公共事業之 重點及優先順序訂定 計畫 內容 基本想法及擬訂程序、計畫目 標、脆弱性評估 計劃定位與架構、各方 案脆弱度評估、各方案 之推動計畫、方案推動 之主要施行措施，及各 方案脆弱度評估結果等 國土韌性基本研究法並未對 國土韌性區域計畫內容予以 明定，但可參照基本法第 10 條第 2 項之內容，以確保能 依基本法第14 條規定國土韌 性區域計畫須與國土韌性基 本研究之內容護相調合

資料來源：賴深江(2015)「日本國土韌性區域計畫制度之探討」

二、日本國土韌性計畫-脆弱度分析之特色 1.日本-多採取「質化分析」 設定「八大目標」及「風險情境」，再由「15 個政策領域」進行脆弱度分 析，研擬出避免風險情境發生之方針，再設定關鍵績效指標(KPI)進行檢討。 三、日本國土韌性計畫政策推動 依據日本國土韌性基本研究之內容共分四章。第一章國土韌性基本想法與第 二章脆弱度評估內容，在謀求人命之最大可能之保護、維持國家與社會的功能而 不受致命性之傷害、民眾財產與公共設施損害最小化、迅速復原重建等四大基本 目標下，分別列出八項事前應準備之目標，事前應準備之目標再衍生出不得發生 之45 個最惡劣狀況；第三章則是提出 15 個政策領域之國土韌性推動方針，並依 據各風險情境擬定行動方針並設定關鍵績效指標(KPI)。 (一)「八個事前應預備之目標」 依據日本國土韌性基本研究第二章脆弱度評估之內容，在謀求人命之最大 可能之保護、維持國家與社會的功能而不受致命性之傷害、民眾財產與公共設 施損害最小化、迅速復原重建等四大基本目標下，分別列出八項事前應準備之 目標： 1.大規模天然災害發生時謀求人命最大可能之保護。

19 2.大規模天然災害甫發生後迅速進行救助、救護、 醫療活動，包括此等活動無法 進 行時所必須之因應。 3.確保大規模天然災害甫發生後不可或缺之行政機能。 4.確保大規模天然災害甫發生後不可或缺之資訊通信機能。 5.即使大規模天然災害發生後經濟活動(含供應鏈)不會陷入機能無法運作。 6.即使大規模天然災害發生後，生活與經濟活動所需最低限度之電力、瓦斯、自來 水、下水道、汽油、交通網路(含供應鏈)得以確保，並謀求儘早恢復正常供應。 7.不發生無法控制之二度災害。 8.整備即使大規模天然災害發生後，區域社會與經濟能夠迅速重建恢復之條件。 (二)15 個政策領域(12 個各別領域+3 個跨領域) 由八項事前應準備之目標，再衍生出不得發生之最惡劣狀況45 種，在第三 章中提出各政策領域之國土韌性推動方針，包括15 項，其中前 12 項為各領域、 後3 項則屬於跨領域；依各風險情境擬定行動方針並設定關鍵績效指標(KPI)。 依15 項國土韌性推動方針，按政策領域區分概述如表 2-4。

表

2-4

國土強韌化的推進方針之概要內容表

項 次 領 域 概 述 1 警察、消防等之 行政功能 依照政府整體的永續運作計畫推動相關對策。 2 都市領域之住宅 密集市區的火災對策、住宅、學校等的耐震化、建築物 因應長期週期地震的對策等。 3 福利領域之保健醫療 建構廣域的連動體制，包含資源、機械材料、人力資源 等的醫療資源得以適當的分配。 4 能源 強化能源供應設備因應災害的能力，及強化區域間互相 融通的能力等。 5 金融 確保金融系統之備援功能、實施跨金融機構之聯合訓 練。 6 資訊通信 預先實施資通訊系統長期斷電等相關狀況之對策。 7 產業結構

促進企業連動型BCP/BCM（Business Continuity Planning (BCP) and Business Continuity Management (BCM)，企業 持續營運計畫、企業持續營運管理）的建構等。

8 交通、物流 提升交通、物流設施的抗災性能等。

9 農林水產 實施與該領域相關之生產基礎等硬體規劃政策，或於流

20 項 次 領 域 概 述 10 國土安全 結合防災方面軟體與硬體對策之綜合性對策。 11 環境 建構可迅速及適切處理災害廢棄物之廢棄物處理系統 等。 12 土地利用(國土利用) 建構沿日本海與太平洋之縣市互相備援的連動系統。 13 風險溝通 為促進各級機關、國民或失業者等主動採取相關措施， 而舉辦雙向溝通、教育、訓練等。 14 老舊化對策領域 依據壽限延長計畫，建構設施維修循環等。 15 研究開發領域 促進對自然災害、老舊劃對策等有所貢獻的技術開發、 普及與活用。

資料來源：賴深江(2015)「日本國土韌性區域計畫制度之探討」

貳、荷蘭災害韌性規劃

荷蘭鹿特丹為因應氣候變遷提出了許多災害韌性規劃，且為中央與地方政府共同協 調與規劃，可供本研究參考。 一、與水共生

Kop van Zuid 計畫執行的同時，荷蘭分別於 1993，1995 年發生了兩次『近洪水 1』 的事件，儘管沒有嚴重的傷亡，這兩次的經驗翻轉了過去完全仰賴工程手段的治水策略-『與水共生（living with water）』，成為荷蘭由上到下決策單位在面對都市水議題上共同 的目標，相對應的計畫與空間執行策略也因應而生。在中央層級，『還地於河（Room for the River; Ruimte voor de Rivier）』政策於 2007 開始執行，利用都市規劃，流域管理與河 道工程等手段，提供更多空間給水，同時也鼓勵地方團隊推動各種與水共生的創新性研 究。

在鹿特丹，2005 年建築雙年展（Rotterdam Architecture Biennale Exhibition 2005）往 往被認為是治水政策發展的分水嶺，這個主題為淹水（flooding）的展覽，除了對與水共 生提出了許多具有創新性的想像，也影響並催生了市府推動這個概念的具體執行策略， 使其得以依法有據的在制度內推動進行。與水共生的思維同時也轉化了過往將人與水分 隔，以確保人身安全的概念，使鹿特丹市的水岸成為吸引人駐留的都市活力所在。 二、氣候不侵 在與水共生的基礎上，對『氣候不侵』的討論，在2000 年代後期開始受到重視，以 回應氣候變遷與其影響的高度不確定性。

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面對氣候變遷，鹿特丹市以發展調適（adaptation）能力為主，減緩（mitigation）的 工作及大型公共建設，如還地於河，則由中央政府及省政府主導，地方政府配合執行， 這也回應了之前對於推動韌性城市各政府層級分工上的討論。在鹿特丹，2000 年代末期 所成立的Rotterdam Climate Initiative (RCI)，是一個積極推動調適發展的非永久性跨部會 聯盟，同時也是了中央單位（如 VROM, V&W），鹿特丹市府，鹿特丹港，公會（如 Deltalingqs）與環保團體（如 DCMR）合作，消弭衝突，並尋求雙贏與經濟價值的協商平 台。許多地區層級的執行策略可以在這個平台上被討論且定義，例如，關閉港口儘管是 一個避免暴潮造成都市淹水的策略，卻會造成鹿特丹港重大的損失，如何掌握潛在危機， 設定停損點，制定一系列的危機處理準則，就需要各單位持續且有效的溝通與協調，以 確保決策的全面性與執行上的有效性。 三、氣候變遷下的知識經濟 氣候不侵的討論，很快地從『威脅』轉化為城市發展，並具有經濟效益的『機會』。 換言之，『氣候不侵』成為鹿特丹提升城市競爭力，形塑國際氣候調適專業形象的一種論 述，以輸出知識為基礎的氣候變遷洪患因應策略。例如，市府在2010 年策略性的利用上 海世博的機會，向國際行銷『漂浮屋（floating pavilion）』等適應性概念，成功的獲得國 際專業形象與城市交流的利基，其發展經驗也成為成為整合都市防災與經濟發展的代表。 對應氣候變遷的知識成為經濟，也具體表現在大幅成長的國外旅遊人口數，全球各地的 都市與水利單位絡繹不絕的前往觀摩學習，成為鹿特丹特殊的旅遊型態，也提高了飯店 業與觀光相關產業的發展。 四、深化國際交流的韌性城市 針對氣候調適的關注，近兩年逐漸過渡到對『韌性城市』的討論-很大一部分的原因 來自於國際交流與鹿特丹自身作為先行者的定位與企圖。除了加入並積極投入在 100Resilient Cities4 國際組織，與東京，紐約等國際大都會進行知識對談，觀摩與經驗交 流，也參與並在Rockefeller Foundation 所支持，ARUP5 所推動的 City Resilience Framework 中扮演重要的角色，藉由協商與討論，建立國際化視野與韌性城市發展的經濟效益。

在深化國際交流的過程之中，鹿特丹在都市與水議題的討論，逐漸從淹水議題，延 伸至社會安全，環境與空氣品質，以及緊急事故對應等面向。在方法上，國際交流與韌 性城市發展的討論強化了策略空間規劃（strategic spatial planning）多元協商的決策執行 過程，非政府部門，NGO 與地方團體參與決策的強度明顯增加，扮演了比以往更重要的 角色。

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從治水，到調適，再到韌性，鹿特丹一再說明了氣候變遷可以是強化城市國際競爭 力，發展知識經濟的機會，而由知識為基礎所建立的開放，透明且具執行力的決策方法， 也讓這個城市有了更多面對廣益『衝擊』的能力。

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圖

2-4

鹿特丹對應氣候變遷與水議題之相關空間政策與規劃策略

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參、韌性規劃與土地使用分區管制

從前面的論述可知，韌性已成為近年來都市規劃的主流，韌性城市規劃也成為這幾 年國際研討會的主題。都市規劃的核心工具---土地使用分區管制，也逐漸成為韌性規劃 關心的焦點。Green(2016)認為透過土地使用分區達成韌性(Zoning for resilience)是用最傳 統的工具來達成最現代的目的。美國倡導企業永續發展的組織 CERES，認為韌性的土地 使用分區(Resilience Zone)是為了回應氣候變遷，來規劃位於風險位置的鄰里社區的官方 規劃文件。

洛克斐勒基金會(Rockefeller Foundation)自 2013 年開始推動 100 Resilient Cities (100RC)計畫，透過建立全球韌性城市之連結網絡，讓韌性城市的不同推動手法可以供大 家參考。100RC 計畫於 2013 年選出 32 個參與城市，2014 年再選出 35 個城市，並於 2015 年選出33 個城市，這 100 個韌性城市名單如表 2-1。100RC 計畫所推動的韌性，不單單 包含災害韌性，是更廣義的韌性概念，包含人口老化、暴力犯罪、能源、空汙等議題， 但這些議題中，災害韌性仍在參與城市中占極高的比例。

表

2-5 100 Resilient Cities 計畫參與城市表

Accra, Ghana

Addis Ababa, Ethiopia Amman, Jordan Athens, Greece Atlanta, USA Bangalore, India Bangkok, Thailand Barcelona, Spain

Belfast, United Kingdom Belgrade, Serbia

Berkeley, USA Boston, USA Boulder, USA

Bristol, United Kingdom Buenos Aires, Argentina Byblos, Lebanon

Calgary, Canada Cali, Colombia Can Tho, Vietnam

Guadalajara (Metro), Mexico Haiyan, China Honolulu, USA Huangshi, China Jaipur, India Jakarta, Indonesia Juarez, Mexico Kigali, Rwanda Kyoto, Japan Lagos, Nigeria Lisbon, Portugal London, England Los Angeles, USA Louisville, USA Luxor, Egypt

Greater Manchester, England Mandalay, Myanmar

Medellin, Colombia Melaka, Malaysia

Pittsburgh, USA Porto Alegre, Brazil Pune, India

Quito, Ecuador Ramallah, Palestine Rio de Janeiro, Brazil Rome, Italy

Rotterdam, The Netherlands Salvador, Brazil

San Francisco, USA San Juan, Puerto Rico Santa Fe, Argentina

Santiago de los Caballeros, Dominican Republic Santiago (Metro), Chile Seattle, USA

Semarang, Indonesia Seoul, South Korea Singapore, Singapore

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資料來源：100 Resilient Cities 官網

在100RC 計畫中，透過土地使用分區管制推動韌性規劃有兩個指標城市，分別是美 國的維吉尼亞州(Virginia)的 Norfolk 市，及紐約市(New York City)。

Norfolk 號稱擁有美國最具韌性的土地使用分區管制(most resilient zoning)。由於 Norfolk 是位於美國東岸河口的濱海城市，也是美國最大海軍基地的所在地，非常關注未 來海平面上升所帶來的衝擊。該城市公布的2100 願景計畫(Norfolk Vision 2100)，強調透 過長期的策略來降低氣候變遷海平面上升的衝擊。Norfolk 在 2017 年公布的新土地使用 分區管制，包含了11 項目的：(1)降低水患風險；(2)節能；(3)推動替代能源；(4)保護水 源 ；(5)保護水質； (6)管理暴雨逕流； (7)推動利於行人通行的混合使用 (mixed-use development)；(8)推動多元的交通移動方式；(9)促進健康的地景(healthy landscape)；(10) 支持都市農業；(11)推動健康與安全的生活方式。此新版的土地使用分區管制的亮點運用 重疊分區(overlay zoning)的概念，來解決高水患風險地區的問題。並創立了韌性積點制度 (resilient point system)，住宅區的開發必須依照其所獲取的韌性積點分數，才決定其可開 發的單元數。韌性積點制度中的韌性積點，區分為三大部分：(1)降低風險；(2)暴雨逕流 管理；(3)能源韌性(energy resilience)。

Cape Town, South Africa Chennai, India

Chicago, USA

Christchurch, New Zealand Colima, Mexico

Da Nang, Vietnam Dakar, Senegal Dallas, USA Deyang, China Durban, South Africa El Paso, USA

Glasgow, Scotland

Melbourne, Australia Mexico City, Mexico

Greater Miami and the Beaches, USA Milan, Italy Minneapolis, USA Montevideo, Uruguay Montreal, Canada Nairobi, Kenya Nashville, USA New Orleans, USA New York, USA Norfolk, USA Oakland, USA

Panama City, Panama Paris, France Paynesville, Liberia St. Louis, USA Surat, India Sydney, Australia Tbilisi, Georgia Tel Aviv, Israel

The Hague, The Netherlands Thessaloniki, Greece Toronto, Canada Toyama, Japan Tulsa, USA Vancouver, Canada Vejle, Denmark Washington, DC, USA Wellington, New Zealand Yiwu, China

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2012 年的 Sandy 颶風，造成紐約市有許多的地方因為暴潮(與水患造成極大的災損。 因此，紐約市府在災後開始思考未來如何解決這些衝擊。依據聯邦緊急事務管理總署 (FEMA)公布的紐約市淹水潛勢圖(Flood Map)，有超過 71,000 棟(超過 40,000 人)的房屋 位於100 年洪水頻率的地區內。為解決未來水患的衝擊，紐約市政府於 2017 年，公布了 水患韌性土地使用分區管制(Flood Resilience Zoning)，藉由一樓墊高、一樓使用改變、停 車場設置等方式來達成減災。

資料來源：水患韌性土地使用分區管制，紐約市政府

除了 Norfolk 及紐約市的韌性土地使用分區管制外，也有不同城市透過其他的土管 方式來提升該城市的韌性。例如：芝加哥市在2010 年透過修改土管內容，促成了大量垂 直農場的設置；維吉尼亞州的 Lancaster 及 Fairfax 藉由重疊分區來保護水源；夏威夷的 Kauai 及德州的 Gavelston，則透過土地使用分區管制的退縮，來管制水岸邊的開發；維 吉尼亞州的 Charlottesville 則藉由鼓勵低衝擊開發(LID)的設置，允許開發商提高開發強 度等。 依據Wetland Watch 整理災害韌性土地使用分區管制，發現常用的手法有以下幾項： (1)重疊分區(Overlay districts/zones)；(2)退縮(Setback)；(3)土地細分規定(Subdivision ordinances)；(4)聚集發展(Cluster development)；(5)低密度分區(Low-density zones)。Grannis (2011)及 Grannis(2012)針對海岸地區因應海平面上升的策略，整理了許多與土地使用管 制相關的措施，包含了重疊分區(Overlay zones)、洪患平原管制、退縮與緩衝、條件性開 發(Conditional development)、土地細分與聚集發展等。