蔡英文時期的憲政運作暨重大事件

壹：蔡英文總統憲政體制運作：

一、蔡林體制：

物換星移，國民黨同樣受到馬英九總統 8 年執政的包袱影響，在 2016 年總統與立法委員選舉，痛失中央執政權並成為立法院少數。民進黨如同 選前預測一樣成功獲取總統大位與立法院多數，蔡英文女士當選總統後就 任命林全為「政權交接小組」召集人之一。隨後被蔡英文總統任命為行政 院長，將林全內閣定位「財經內閣」、「改革內閣」，為獲取民眾支持，表示 力拼經濟，提升產業升級。2016 年 5 月 20 日林全閣揆甫上任的第二件公 文就批示對太陽花學運 120 名被告，撤回告訴乃論的刑事告訴126。因為這 些被起訴者幾乎都是助民進黨重返執政有功的天然獨學生世代。早在 2015 年 2 月期間，臺北地檢署起訴 119 名參與太陽花學運人士，時任民進黨主 席的蔡英文就在臉書 (facebook)撰文聲援，在臉書貼出一張包含《自由中 國》創刊人之一的雷震、美麗島大審、野百合學運，及太陽花學運的組合 圖片，上頭並以代表太陽花色彩的鮮黃色字體，寫著「如果追求民主是一 種罪，我們通通都有罪」，清楚表達個人力挺太陽花學運無罪的立場127。 林全就任閣揆時被期待力拼經濟，提升產業升級，但剛上任批示的第二公 文就是完成蔡英文總統念茲在茲，撤回告訴助民進黨勝選有功的太陽花學 運人士，將閣揆矮化如同服侍 總 統 的 幕 僚 長 。

林 全 與 人 為 善，負 責 盡 職 為 蔡英文總統任命閣揆的原因，媒體稱 讚：頭腦清楚、敢說真話出名的林全，一位好友這麼形容他：

「既有人在江 湖，不得不然的忠勇，更有下一步棋前，先看出未來三步棋局的智慧」

128

律師陳長文對林全語多肯定，「無黨籍的林全，出身高雄左營眷村，統獨立 場不明顯，兼有專業及施政能力，產、官、學經歷豐富且風評頗佳」129。 林全歷練產、官、學界，被認為是綠營財經政策舵手，泛紫聯盟召集人簡 錫堦稱讚林全是「唯一成功加稅而沒下台的財政部長」130。

雖然林 全 剛 上 任 時 深 獲 社 會 名 望 人 士 支 持 ， 施 政 順 遂 的 原 因 在 屬 一 致 政 府 情 況，在 府 院 黨 團 的 支 持 下 以 立 法 院 多 數 優 勢 及 在 野 黨 缺 乏 杯 葛 的 能 力 情 況，所 推 出 的 法 案 都 能 順 利 通 過 施

126.中國時報電子報：撤告太陽花 林全：不完全是法律事件 2016 年 5 月 23 日 16：引用中央社的報導。

127.中國時報電子報：挺學運 蔡英文：我們都有罪 2015 年 2 月 11 日 04：10 中國時報記者 朱真楷 臺北報導。

128.遠見雜誌：林全怎樣為阿扁拚財金 2003 年 6 月 楊麗君。

129.蘋果日報電子報：民進黨完全執政 陳長文籲支持蔡英文 2016 年 3 月 21 日 09：00。

130.星島日報電子報：「名士派」林全 綠營人才舵手 2016 年 1 月 12 日 02：21。

行，此 時 是 蔡英文總統就任的蜜月期，林 全 閣 揆 堪 稱 最 佳 的 執 行 長 代 表 。 但 隨 著 新 南 向 政 策 、 勞 基 法 的 一 例 一 休 、 國 道 收 費 員 抗 爭 事 件 、 電 業 法 修 正 、 軍 公 教 退 休 年 金 改 革 、 前 瞻 基 礎 建 設 計 畫 、 2 0 2 5 非 核 家 園 、

擬開放美國瘦肉精豬肉與日本核災四縣食品進口

等政策的推出與執行，遭到社會各界的嚴厲韃伐，漏屋 偏 逢 連 夜 雨 的 林 全 閣 揆 在 2 0 1 7 年 8 月 1 5 日 遭 遇 到 全 台 大 停 電 事 件，也 是 戳 破 蔡英文總統 2 0 2 5 非 核 家 園 神 話 ， 導 致 蔡英文總統民眾支持度逆轉墜 落的原因。林 全 閣 揆 面 對 以 上 困 境 只 能 請 辭 在 20 17 年 9 月 7 日 下 台 ， 卸 任 前 經 濟 成 長 率 增 至 1. 4 8 ％1 3 1。得 到 財 經 人 士 的 讚 許，其 中 以

財信傳媒董事長謝金河讚許， 「林全是 2000 年政黨輪替以來，

從閣揆寶座走下來，下台背影最優雅的行政院長」

132

。

二、蔡賴體制：

林 全 閣 揆 堪 稱 蔡 總 統 最 佳 執 行 長 代 表 ， 整 體 表 現 尚 可 ， 林 全 請 辭 閣 揆 除 了 面 對 政 策 執 行 的 困 境 外，最 主 要 的 原 因 是 在 民 進 黨 的 壓 力 之 下，迫 使 蔡 總 統 必 須 要 更 換 閣 揆，由 於 林 全 是 無 黨 籍 人 士，雖 然 政 治 之 路 是 由 綠 營 發 跡，出 生 於 政 治 屬 性 藍 色 家 庭。蔡 總 統 任 命 林 全 接 任 閣 揆 時 黨 內 就 有 異 議 聲 出 現，批 評 蔡 總 統 任 命 一 群 老 藍 男 進 入 內 閣 重 要 職 位。在 林 全 請 辭 後 蔡 總 統 只 能 面 對 政 治 現 實，任 命 黨 內 最 大 派 系 人 士 賴 清 德 接 任 閣 揆 。

賴 清 德 閣 揆 甫 上 任 時 媒 體 稱 為 戰 鬥 內 閣 ， 自 許 「 建 設 內 閣 」、「 實 事 內 閣 」並 深 刻 認 知 須 扮 演 好 執 行 長 的 角 色 ， 提 升 蔡 總 統 不 斷 下 滑 的 民 眾 滿 意 度 ， 但 隨 著 空 氣 污 染 擴 大 事 件 、

擴大 限塑政策、 臺 大 校 長 遴 選 (卡 管 事 件 )、 農 產 品 香 蕉 、 鳳 梨 盛 產

價 格 暴 跌 事 件 等 情 況 發 生 後，非 但 沒 有 提 升 蔡 總 統 民 眾 滿 意 度 連 同 賴 揆 一 起 陷 入 滿 意 度 跌 跌 不 休 的 困 境 。

蔡英文總統就任之初與前兩任總統類似，以退居第二線，藉成立各種 協調機制來整合府、黨與行政、立法兩院間的溝通整合事宜，但與前兩任 總統都發生相同的情況，沒有產生預期的效果，總統和行政院長民意支持 度急遽下滑，迫使蔡英文總統必須親上火線，直接領導全局。在2016 年 10 月 3 日蔡英文總統舉行首次「執政決策協調會議」，每周定期舉行。會 報由總統本人主持，成員包括政府方面的副總統、行政院長、總統府和國 安會兩祕書長及黨職的立法院黨團總召、民進黨祕書長、民進黨智庫執行 長並加入該黨執政直轄市長或代表。這是一種「黨政合一」的決策模式，

131.自由時報報電子報：內閣總辭 林全自評完成三大使命 2017 年 9 月 8 日。

132.中國時報電子報：林全請辭 謝金河讚：下台背影最優雅的行政院長 2017 年 9 月 5 日 21：22 中國 時報電子報 記者盧宏奇 綜合報導。

將原屬制衡關係的行政院與立法院納入，與憲政設計精神顯有扞格，難免 遭致「威權復辟」的質疑，就蔡英文總統個人而言，更是極大的政治賭注

133。

由於蔡英文總統「執政決策協調會議」，發生綜效，勞基法的修正，《前 瞻建設特別條例首期特別預算》案，民進黨團與立法院長蘇嘉全即以所謂

「一事不二議」包裹表決提案通過。蔡英文總統任命的司法院許宗力院長 與大法官回報蔡總統培育之恩，竟能與立法院沆瀣一氣，在必要時刻發揮 影響力，以 聲 請 人之 一 的 高 金 素 梅 立 委 未 參 與 表 決，剔 除 後 不 符 聲 請 釋 憲 人 數 連 屬 資 格，退 回 在 野 聯 盟 聲 請 的 釋 憲 案。蔡英文總統提名監 察委員人選被批「史上最爛」，外界訾議不斷，即使是陳師孟放言「前總統 陳水扁的案件，用正常法律見解來判，應該沒有貪汙」，且要辦「過去對綠 營總統、政務官追殺的法官，還有對藍營總統及政務官縱放的法官」，致而 引發法界強烈反彈，但民進黨立委依然全力護航，11 名監委順利通過；至 於《農田水利會組織通則》修正案爭議性極高，國民黨與多數水利會都大 力反對蔡政府將水利會改制公務機關、強占民產，不過，國民黨與水利會 的反對如同狗吠火車，民進黨仍然以人數優勢通過，水利會變成「公務機 關」，本是民選的水利會長也變成官派的「公務員」134。

貳：推行擴大社會對立政策：

一、不當黨產處理情況：

(一)不當黨產處理委員會：

不當黨產處理委員會，簡稱黨產會，是中華民國行政院於 2016 年 8 月 31 日成立的任務編組機關，職掌事項是臺灣戒嚴時期政黨財產的調查、返 還、追徵、權利回復，為蔡英文執政後為促進臺灣戒嚴時期轉型正義所設 置。凡是於 1987 年 7 月 15 日（戒嚴解除日）以前所成立、並且依照《動 員戡亂時期人民團體法》規定備案的 10 個政黨（中國國民黨、中國青年黨、

中國民主黨、中國新社會黨、中國中和黨、民主進步黨、青年中國黨、中 國民主青年黨、民主行動黨、中國中青黨）以及這些政黨的附隨組織，其 受託管理人都必須向該委員會申報政黨財產

135

。

(二)提起行政訴訟案件：

2016

年黨產會將中央投資公司、欣裕臺公司認定為國民黨產及附屬組 織，中投和欣裕臺公司及國民黨不服，提起行政訴訟救濟，臺北高等行政 法院審理認為《不當黨產條例》對於黨產會調查權、對政黨及附隨組織的 認定方式及聽證程序，有違憲之虞，裁定在釋憲案作成解釋公布前，停止 訴訟程序，並聲請大法官會議解釋。

133.中國時報電子報：社論：究竟是蔡總統或蔡主席領導國家 2016 年 10 月 3 日 20：26 主筆室。

134.中國時報電子報：立法院喪失存在價值 2018 年 1 月 19 日 20：22 資深媒體人 林清強。

135.維基百科：不當黨產處理委員會。

(三)裁定在司法院大法官解釋前暫停處分：

法官首次針對《不當黨產條例》聲請大法官會議解釋，依法只能拘束 審理中個案，但法界引用當年法官對於同婚釋憲案例，呼籲黨產會在釋憲 結果出爐前，切勿再作成有違憲疑慮的處分，否則只是增加行政訴訟，浪 費國家資源。

(四)黨產會表示將持續處分黨產：

對於臺北高等行政法院裁定，黨產會表示，這只是法官見解，黨產條

例是否違憲要視司法院大法官審查結果，目前黨產會認定效力不受臺北高 等行政法院裁定影響，仍會持續調查、處分黨產。司法院大法官書記處表 示，已收到本案釋憲聲請書，將進行分案，由大法官會議審理。

(五)本案發生事由：

本案是因 2016 年 11 月 2 日黨產會作成處分，認定國民黨持有資產合 計約 156 億元的中投、欣裕臺股權，是國民黨及其附隨組織不當取得財產；

同(2016)年 11 月 29 日再作處分，命國民黨須在 30 日內，將兩公司股權移 轉為國有。國民黨、中投及欣裕臺分別提起訴行政訴訟，其中關於中投及 欣裕臺被「認定」為黨產部分，臺北高等行政法院合議庭審理認為黨產會 處分牽涉到「不當黨產條例」牴觸憲法問題。

(六)高等行政法院合議庭質疑違反平等原則：

臺北高等行政法合議庭指出「不當黨產條例」幾項違憲爭議，包括黨 產會是否擁有調查權及追繳等權力，何謂是政黨，及附隨組織如何認定？

黨產會有權可以主動調查政黨嗎？可以經由聽證程序後就作成行政處分，

要求沒入所謂「不當黨產」？政黨組織屬憲法保留並非法律保留，黨產會 處分有違反平等原則；涉及人民財產變動應由司法機關審理、非行政機關 自行認定，有違權力分立原則 136。

二、促進轉型正義：

(一)促進轉型正義委員會：

促進轉型正義委員會，簡稱促轉會，是中華民國行政院於 2018 年 5 月 31 日成立的任務編組機關，設 7 位委員；4 位專任委員由行政院長提名、

立法院同意，3 位當然委員擬由法務部、文化部及國史館派員擔任主要任 務統籌規劃「開放政治檔案」、 「清除威權象徵及保存不義遺址」、 「平復司 法不法、還原歷史真相並促進社會和解」、 「處理不當黨產」、 「其他轉型正 義事項」

137

。

136.中國時報電子報：臺北高等行政法院裁定停止訴訟程序！黨產條例恐違憲法 法官提釋憲 2018 年 6 月 16 日 04：10 中國時報記者林偉信 季節 台北報導 本文(一 )至(六)這則中國時報電子報新聞。

137.維基百科：促進轉型正義委員會。

(二)爭議：

國民黨黨主席吳敦義認為轉型正義的時間應該擴及日據時期，範圍必 須納入原住民族、慰安婦及金馬地區等。時間及範圍應該合理放寬，而民 進黨則持反對立場；主要以 1945 年-1991 年中華民國威權統治時期為法定 依據。並表示促轉條例賦予行政機關擁有指揮憲警的司法調查權，而且促 轉會的組成，完全由執政者全權提名、掌控；明顯違反憲法，破壞五權分 立精神，而且侵犯人權。政黨及其所謂的附隨組織所持有的政治檔案必須 主動通報促轉會，而且可以全部收歸國有，可能侵奪人民團體的財產權，

違反民主法治原則

138

。

三、財團法人法有掠奪私有財產違憲之虞：

蔡英文政府急著讓《財團法人法》盡速通過，提出的理由是：「亞太防 制洗錢組織」將在 2018 年 11 月對我國的透明化展開新一輪評鑑，因此必 須要將各種有洗錢疑慮的財團法人納管，用如此冠冕堂皇的理由，使人啟 疑竇之處，一來處於三不管地帶的宗教團體，當然更要納入其中。行政院 版的草案雖然將宗教團體納入該法，但各方壓力排山倒海而來，最後民進 黨立法院黨團最後將宗教團體從財團法人中排除並宣稱要另立《宗教團體

蔡英文政府急著讓《財團法人法》盡速通過，提出的理由是：「亞太防 制洗錢組織」將在 2018 年 11 月對我國的透明化展開新一輪評鑑，因此必 須要將各種有洗錢疑慮的財團法人納管，用如此冠冕堂皇的理由，使人啟 疑竇之處，一來處於三不管地帶的宗教團體，當然更要納入其中。行政院 版的草案雖然將宗教團體納入該法，但各方壓力排山倒海而來，最後民進 黨立法院黨團最後將宗教團體從財團法人中排除並宣稱要另立《宗教團體

在文檔中 半總統制傾向強勢總統弱勢內閣的現象之研究 (頁 99-0)