第四章 我國半總統制的形成背景暨動員戡亂時期的憲政運作與
第一節 我國半總統制的形成背景
我國憲法設計者張君勱民國初年曾兩次留學德國，1918 年 1 月，他和 蔣方贈震等結成松杜。隨梁啟超、丁文江前往歐洲考察，之後留在德國跟 隨唯心論哲學家倭鏗（Rodolf Eucken）學習哲學，後來他又跟隨亨利∙柏 格森 (Henry Bergson)學習。1921 年 12 月，他陪同德國哲學家杜里舒（Hans Adolf Eduard Driesch）來華講學任翻譯 235勱第二次留德期間正值德意志 第二帝國第一次世界大戰戰敗的隔年 1919 年 8 月制定「威瑪憲法」(die Weimar Verfass)之際，這部憲法屏棄君主體制建立民主共和政體，成為德 國歷史上第一次的民主嘗試，威瑪憲法不僅在德國憲政史上佔有一席之地 亦被憲政學者譽為當時最完備的憲法，但僅運作 14 年(1919-1933)卻被德 國納粹領導者(Adolf Hitler)建立的獨裁政體所取代。威瑪憲法在憲政設 計上採用當時英國、法國議會內閣制並兼具美國總統直選方式及瑞士公民 投票直接民主的精神，對於人民社會福利的保障亦寫入這部憲法內。威瑪 憲法特殊之處就是在憲政設計採用總統制與議會內閣制兼具的形式在當時 的憲政潮流是一種新的嘗試與同時期芬蘭(1919 年 7 月 17 日公布實施)是 半總統制最早出現的憲政體制，也是第二次世界大戰後法國在 1958 年 9 月 期間舉行全民公投通過新憲法的第五共和憲政體制，法國學者 Durverger 所謂的「半總統制」(Semi-presidentialism)(沈有忠， 2006：164)。
由於張君勱深受威瑪憲法的影響，便已「二元型內閣制」為其主要憲 政思考方向，我國中央政府體制採行五權分立，五院之外另設國民大會與 總統，形式上要符合國民黨所堅持孫中山遺教的權能區分，張君勱將國民 大會職權大幅限縮，尤其對行使創制、複決兩權限制並以六年集會一次，
功能僅選舉總統、副總統；罷免總統、副總統；修改憲法，將國民大會功 能架空。張君勱曾指出「總統制」的總統權力過大，內閣去留皆由總統一
235百科：張君勱生平
人好惡決定，指出「此種制度移植於吾國，其能造福，我是絕對懷疑的」(張 君勵，1971：62)，雖然「內閣制」的責任政治是張氏所推崇，但鑑於民國 初年政黨林立，信任投票制造成內閣不穩定現象，因此設立由總統提名行 政院院長經立法院同意後任命，由行政院院長擁有組閣權並將閣員提起總 統任命之，以責任內閣制為基礎，為避免倒閣頻繁，以維持政治穩定性致 力尋求政憲體制「第三條路」(張君勵，1971：69)，最後採行憲法第五十 七條的覆議制度，將倒閣立法委員提高三分之二，因此張君勱將自已所設 計的憲政體制定位為「修正的內閣制」(張君勵，1971：71)。
中華民國政府於 1946 年 12 月 26 日以張君勱草擬憲法為藍本，由制憲 國民大會於中國大陸南京召開制憲大會議決通過，1947 年 1 月 1 日由國民 政府公布，同(1947)年 12 月 25 日施行，本憲法共十四章，一百七十五條。
第二節 動員勘亂時期的憲政運作
一、動員戡亂時期臨時條款制定的背景：
由於國共內戰的加劇，伴隨著中國共產黨軍隊取得武裝勝利占領地區 逐漸擴大，1947 年 7 月國民政府國務會議通過實施全國總動員案，國務會 議通過動員勘亂完成憲政實施綱要，當(1947)年 7 月 4 日，由蔣中正在國 民政府第六次會議送交動員令並於次日施行，因此全國進入動員勘亂時期。
1948 年 4 月 18 日召開第一屆國民大會第一次會議第十二大會三讀通 過動員戡亂時期臨時條款，授予總統緊急處分權，同(1948)年 5 月 14 日正 式施行，動員戡亂時期臨時條款：「總統在動員戡亂時期
，
為避免國家及人 民遭受緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經之決議，為緊急處分，不受憲法第三十九或第四十三條所規定程序之限制。」此條款於戡亂時期 臨結束後廢止並規定有效期二年半。
1949 年 12 月 7 日中華民國政府遷臺，1954 年 2 月 16 日在台北召開第 一屆國民大會第二次會議，同(1954)年 3 月 11 日一屆國民大會第七次會議 決議三讀通過動員戡亂時期臨時條款繼續有效，
於 1960 年 3 月、1966 年 2 月、1966 年 3 月及 1972 年 3 月先後四次對該條款作了修訂將條款增至為 十一項。動員戡亂時期臨時條款四次修訂事項：第一次修訂凍結憲法本文
第四十七條對於總統連任限制、第二次修訂解除國民大會創制、複決權同 意國民大會擴權，設置憲政研究機構、第三次修訂授予總統設立動員戡亂 機構、調整中央機關組織及訂頒增補選中央民意代表辦法、第四次修訂定 期改選增補選中央民代充實第一屆中央民意代表。二、動員戡亂時期臨時條款的憲政運作：
動員戡亂時期的憲政運作，總統是國民黨的總裁(主席)，閣揆、閣員、
立法院長及立法院派系領袖全是國民黨中常會成員，以黨魁為中心以黨領 政的決策模式，以列寧政黨模式的黨國一體，黨政雙元體系共同形成強人 威權體制，總統兼任黨魁，經由中常會領導行政院與立法院，使行政院與 立法院依據總統指示運作，行政院成為總統所轄機構(蔡相庭 2014：75 頁)。立法院在中央政策會的協調與黨團紀律下，立法院弱化成為行政院的 立法局(倪炎元 1996：158 頁)。在動員戡亂時期由黨政軍特等權力集於一 身的總統，提名行政院長人選送交國民黨中常會討論，形式上由中常委員 表示同意後，再由總統直接任命為行政院長。在動員勘亂時期的行政院長 係執行總統在黨務會議所交辦事項，閣揆以從政黨員身分列席黨務會議；
行政院會議的召開是由行政院院長召集閣員參加院議，依據前一日國民黨 中常會主席(總統)指(裁)示事項，由院長指示閣員執行，閣員依據行政院 會議院長指示事項排定法案送立法院三讀通過，再由總統公布法律施行，
因此在動員戡亂時期的憲政運作，以黨政雙元體系以黨領政的強人政治，
將行政院長視為幕僚長，弱化立法院成為行政院的立法局的模式運作。
三、動員戡亂時期臨時條款對憲政運作的影響：
動員戡亂時期的憲政運作，多數學者認為憲法本文的憲政體制是傾向 議會內閣制，總統雖然有部分實權，依據憲法本文第五十三條規定行政院 為國家最高行政機關。蔣中正總統以四次動員戡亂時期臨時條款修訂方 式，在強人政治與威權文化的氛圍下，無止盡的擴權破壞憲法本文規範，
以行政命令決定大政方向，指揮閣揆、調整政府組織，還以行政命令辦理 中央民意代表增額補選，使憲政體制成為強人政治，設置國家安全會議成 為太上行政院嬗奪行政院為國家最高行政機關之權，開啟增設憲政體制外 的決策諮詢機構之風的總統並成為日後歷任總統仿效擴權的模式(蔡相 庭，2014：74)。
蔣中正先生於 1950 年 3 月 1 日在臺北復行視事第一任總統職務至 1975 年 4 月 5 日逝世，任命陳誠、俞鴻鈞、陳誠(第二次任命)、嚴家淦、蔣經 國等四人擔任行政院長；蔣經國先生於 1978 年擔任第六任總統至 1988 年 1 月 13 日逝世，任命孫運璿、俞國華二人擔任行政院長。
動員戡亂時期臨時條款由國民大會制訂後於 1948 年 5 月 10 日公布施 行凍結憲法本文，直到 1991 年由國民大會決議，經李登輝總統於同(1991) 年 5 月 1 日廢止，共施行四十三年。
表 4-1：動員戡亂時期臨時條款制訂與修訂表
動員戡亂時期臨時條款制訂與修訂表 制定時間 1948 年 4 月 8 日
公布時間 1948 年 5 月 10 日
內 容
茲依照憲法第一百七十四條第一款程序，制定動員戡亂時期臨時條款 如左：
總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付 政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受憲法
第三十九條或四十三條所規定程序之限制。前項緊急處分，立法院得依規定之程序，變更或廢止之
動員戡亂期之終止，由總統宣告，或由立法院咨請總統宣告之。
備 註 凍結憲法第三十九條、四十三條規定，施行至1950年12月25日前，由 國民大會臨時會決議延長或廢止。
延長施行時 間
1954 年 3 月 11 日
內 容
民國 43 年 3 月 11 日第一屆國民大會第二次會議第七次大會決議宣 言： 「動員戡亂時期臨時條款係根據憲法第一百七十四條第一款的程 序制定的。大陸淪陷以來，匪禍更甚，前項臨時條款的需要，也更為 迫切。本大會為適應反攻復國的實際需求，同時為尊重憲法規定的程 序，經全體一致決議，該條款在未經正式廢止以前，自應繼續有效。」
備 註 1949 年 12 月 7 日中華民國政府遷臺，1954 年 2 月 16 日在台北召開 第一屆國民大會第二次會議；修訂決議延長施行時間
修正次數 第一次修正 修正時間 1960 年 3 月 11 日 公布時間 1960 年 3 月 11 日
內 容
茲依照憲法第一百七十四條第一款程序，制定動員戡亂時期臨時條款 如左：
總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付 財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受憲 法第三十九條或第四十三條所規定程序之限制。
前項緊急處分，立法院得依憲法第五十七條第二款規定之程序，
變更或廢止之。
動員戡亂時期，總統副總統得連選連任，不受憲法第四十七條連 任一次之限制。
國民大會創制複決兩權之行使，於國民大會第三次會議閉會後，
設置機構，研擬辦法，連同有關修改憲法各案，由總統召集國民大會 臨時會討論之。
國民大會臨時會，由第三任總統，於任期內適當時期召集之。
動員戡亂時期之終止，由總統宣告之。
臨時條款之修訂或廢止，由國民大會決定之。
備 註 修訂凍結憲法第四十七條規定總統連任一次之限制、
修正次數 第二次修正 修正時間 1966 年 2 月 7 日 公布時間 1966 年 2 月 12 日
內 容
茲依照憲法第一百七十四條第一款程序，制定動員戡亂時期臨時條款 如左：
一、總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難或應 付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受
憲法第三十九條或四十三條所規定程序之限制。二、前項緊急處分，立法院得依憲法第五十七條第二款 規定之程序變更或廢止之。
三、動員戡亂時期，總統、副總統得連選連任，不受憲法第四十
七條連任一次之限制。四、動員戡亂時期，國民大會得制定辦法，創制中央法律原則與 複決中央法律，不受憲法第二十七條第二項之限制。
五、在戡亂時期，總統對於創制案或複決案認為有必要時，得召 集國民大會臨時會討論之。
六、國民大會於閉會期間，設置研究機構，研討憲政有關問題。
七、動員戡亂時期之終止，由總統宣告之。
八、臨時條款之修訂或廢止，由國民大會決定之。
備 註 修訂解除國民大會創制、複決權同意國民大會擴權，設置憲政研究機 構
修正次數 第三次修正 修正時間 1966 年 3 月 19 日 公布時間 1966 年 3 月 22 日
內 容
茲依照憲法第一百七十四條第一款程序，制定動員戡亂時期臨時條款 如左：
一、總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急危難或應 付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決議，為緊急處分，不受
憲法第三十九條或四十三條所規定程序之限制。二、前項緊急處分，立法院得依憲法第五十七條第二款規定之程 序變更或廢止之。
三、動員戡亂時期，總統副總統得連選連任，不受憲法第四十七
條連任一次之限制。四、動員戡亂時期本憲政體制授權總統得設置動員戡亂機構，決 定動員戡亂有關大政方針，並處理戰地政務。
五、總統為適應動員戡亂需要，得調整中央政府之行政機構及人 事機構，並對於依選舉產生之中央公職人員，因人口增加或因故出 缺，而能增選或補選之自由地區及光復地區，均得訂頒辦法實施之。
六、動員戡亂時期，國民大會得制定辦法，創制中央法律原則與 複決中央法律，不受憲法第二十七條第二項之限制。
七、在戡亂時期，總統對於創制案或複決案認為有必要時，得召 集國民大會臨時會討論之。
八、國民大會於閉會期間，設置研究機構，研討憲政有關問題。
九、動員戡亂時期之終止，由總統宣告之。
十、臨時條款之修訂或廢止，由國民大會決定之。
備 註 修訂授予總統設立動員戡亂機構、調整中央機關組織及訂頒增補選中 央民意代表辦法。
修正次數 第四次修正 修正時間 1972 年 3 月 17 日 公布時間 1972 年 3 月 23 日
內 容
茲依照憲法第一百七十四條第一款程序，制定動員戡亂時期臨時條款 如左：
第一條 (總統緊急處分權)
一、 總統在動員戡亂時期，為避免國家或人民遭遇緊急 危難，或應付財政經濟上重大變故，得經行政院會議之決 議，為緊急處分，不受憲法第三十九條或四十三條所規定程 序之限制。
第二條 (立法院緊急處分之變更或廢止權)
二、前項緊急處分，立法院得依憲法第五十七條第二款 規定之程序變更或廢止之。
第三條 (總統、副總統得連選連任)
二、 動員戡亂時期，總統副總統得連選連任，不受憲法 第四十七條連任一次之限制。
第四條 (動員戡亂機構之設置)
四、動員戡亂時期，本憲政體制授權總統得設置動員戡 亂機構，決定動員戡亂有關大政方針，並處理戰地 政務。
第五條 (中央行政人事機構組織之調整)
五、總統為適應動員戡亂需要，得調整中央政府之行政 機構、人事機構及其組織。
第六條 (中央民意代表之增補選)
六、動員戡亂時期，總統得依下列規定，訂頒辦法充實 中央民意代表機構，不受憲法第二十六條、第六十
四條及之限制：（一） 在自由地區增加中央民意代表名額，定期選舉，其須 由僑居國外國民選出之立法委員及監察委員，事實上不能辦 理選舉者，得由總統訂定辦法遴選之。
（二） 第一屆中央民意代表，係經全國人民選舉所產生，依 法行使職權，其增選、補選者亦同。
大陸光復地區次第辦理中央民意代表之選舉。
（三） 增加名額選出之中央民意代表，與第一屆中央民意代 表，依法行使職權。
增加名額選出之國民大會代表，每六年改選，立法委 員每三年改選，選監察委員每六年改選。
第七條 (創制複決辦法之制定)
七、動員戡亂時期，國民大會得制定辦法，創制中央法
律原則與複決中央法律，不受憲法第二十七條第二
項之限制之。
第八條 (國民大會臨時會之召集)
八、在戡亂時期，總統對於創制案或複決案認為有必要 時，得召集國民大會臨時會討論之。
第九條 (憲政研究機構之設置)
九、國民大會於閉會期間，設置研究機構，研討憲政有 關問題。
第十條 (動員戡亂時期之終止)
十、動員戡亂時期之終止，由總統宣告之。
第十一條 (臨時條款之修廢)
十一、臨時條款之修訂或廢止，由國民大會決定之。
備 註 修訂定期改選增補選中央民代充實第一屆中央民意代表。
資料來源：維基文庫
第三節 動員戡亂時期對於我國半總統 制的影響
壹：前言：
動員戡亂時期在國內絕大多數的學者直覺的認知，就是等同威權統治 與白色恐怖統治時期，同時期的中華民國實際統治區域施行長達 38 年又 56 天的《臺灣省戒嚴令》正式名稱《臺灣省政府、臺灣省警備統司令部布 告戒字第壹號》，實行戒嚴令的法律是《戒嚴法》於 1949 年 1 月 14 日自公 布日即刻施行，全文共十三條。請參閱表 4-2。國家領導者為維持威權體 制的統治，以維護國家安全為由，《戒嚴法》配合戒嚴令共持續施行 38 年 又 56 天才停止施行。
戒嚴令下達的原因就是國家遇到敵對團體武力威脅的時候，而且是在 接戰區域才會由該區域軍事首長下達戒嚴令，其目的就是窮盡一切力量，
協助軍事武力來弭平敵對團體，獲取最後的軍事勝利。因此在戒嚴區域就 必須實施軍事管制與管理，國家以軍隊直接控制、管理國內的日常行政事 務，這種軍事統治方式屬非常統治方式，因此在接戰區下達戒嚴令時必須 同時施實戰地政務，所謂戰地政務就是以軍領政，接戰戒嚴區域的行政首 長及司法官必須受軍事首長指揮，配合其所下達的作為，完成軍事任務的
協助軍事武力來弭平敵對團體，獲取最後的軍事勝利。因此在戒嚴區域就 必須實施軍事管制與管理，國家以軍隊直接控制、管理國內的日常行政事 務，這種軍事統治方式屬非常統治方式，因此在接戰區下達戒嚴令時必須 同時施實戰地政務，所謂戰地政務就是以軍領政，接戰戒嚴區域的行政首 長及司法官必須受軍事首長指揮，配合其所下達的作為，完成軍事任務的