國立高雄大學政治法律學系(研究所)
碩士論文
半總統制傾向強勢總統弱勢內閣的現象之研究
研究生：張志遠撰
指導教授：楊鈞池 博士
中華民國一 0 七年七月
半總統制傾向強勢總統弱勢內閣現象之研究
指導教授：楊鈞池 博士（教授） 國立高雄大學政治法律所 學生：張志遠 國立高雄大學政治法律所 摘要 我國在 1997 年第四次憲法增修後憲政體制確立為半總統制，已經歷三次政黨輪替 除第一次政黨輪替屬分立政府，其餘兩次在立委與總統先後與同時選舉的衣尾效應下呈 現一致政府。在分立政府下造成行政與立法嚴重對立，立法院無法行使倒閣權的原因， 在面臨行使倒閣權，解散國會重新改選後的困境，既使選舉結果成為國會多數仍然無法 掌握組閣權，因此政治僵局無法化解，國家機器空轉呈現無效率情況；在一致政府下， 當總統滿意度高時總統成為閣揆與閣員的避雷針；當總統滿意度低時閣揆與閣員成為總 統的代罪羔羊。由於總統具有行政、司法、考試、監察人事任命權，在一致政府的行政 院長成為總統幕僚長，形成總統有權無責，閣揆有責無權的情況、立法院成為行政院的 橡皮圖章、司法院大法官自甘為總統御用人馬、監察院成為總統對付保持行政中立事務 官最佳箝制工具，國家制衡機制呈現失靈情況。這是我國半總統制的憲政體制施行二十 多年來所呈現的政治困境。此外國內學者錯誤的認知就是認為動員勘亂時期臨時條款終 止後是我國進入民主化的開始，確不知該條款只是總統用來擴權的法源並不是造成我國 以往威權體制的原因。戒嚴令施行才是形成威權體制的主因。因此在我國 1996 年總統 由委任選舉改為由人民直接選舉後，具有民意的總統不甘成為虛位元首，藉由憲政改革 的政治訴求，已將動員勘亂時期臨時條款當中的總統擴權條文放入憲法增修條文中，因 此成為在半總統制的憲政體制國家中，總統權力過大不受制衡的情況僅次於俄羅斯。 本文對於我國半總統制的憲政運作暨重大事件與總統面對公共問題的處理方式與 態度，主要是探討與總統職權過大是否呈現正相關；半總統制的演化是瞭解制度形成過 程；司法審查是憲政體制權力分立最主要的機制而且是否發揮分立與制衡功能；我國半 總統制的形成背景主要是探討我國憲法形成的過程，對於動員勘亂時期臨條款的探討主 要瞭解，我國採行半總統制的憲政體制是否具有關聯性並受其影響；在半總統制的憲政 運作過程中，總統與行政院長間有關任命、免職、組閣等憲政定位問題探討；最後對於 半總統制在憲政運作過程中對於總統權力過大的限縮提出建議改進之道。 關鍵字：一致政府、分立政府、衣尾效應、避雷針、代罪羔羊謝 誌 古人說：立德、立功、立言，一般人最大能耐只能做到立德，對於國家、民族有重 大貢獻者才能算是做到立功，所謂立言就是要有著名的著作傳於後世。因此要完成三達 德是不易達成的事。本文稱不上名著，但對於個人而言或許成為余此生惟一立言之著。 雖然研究主題是老生常談，惟一慶幸之處能夠在我國半總統憲政體制施行二十年多年 後，目睹憲法增修者信誓旦旦：這套體制將為臺灣帶來「30 年至 50 年的長治久安」。 然而卻在卸任後說：這套體制不適合臺灣，因此要正名、制憲。在千載難逢的歷史時刻 之際將這段歷史紀錄下來。真相只有一個，如果說正名、制憲是正確的，那就是代表信 誓旦旦：將為臺灣帶來「30 年至 50 年的長治久安」是一場總統擴權的騙局。孔子作春 秋，亂臣賊子懼之，野人獻暴之作無法與春秋比擬，只是盡一己之力探究事實真相。凡 走過必留下痕跡，凡做過必須留下紀錄，雖然歷史是為勝利者所撰，歷史真相可以被掩 蓋，但不能被抹滅。當憲法增修者以憲政改革的訴求，包藏禍心將總統擴權的條文以憲 法增修方式巧妙的列於憲法當中。總統權力大到無法制衡亦面臨修憲難度的困境時，惟 一解決途徑就是限縮總統職權與人事任命權是撰寫本文目的與建議改進之道。 感謝楊鈞池老師的指導與包容，李俊增委員、陳朝政委員，同意本文浪當之作能夠 付梓。 志遠 謹誌於寓所 2018 年 8 月 28 日
論文目錄... I 表目錄...II 圖目錄... III 第一章 緒 論...1 第一節 研究動機與背景...1 第二節 研究目的...6 第三節 文獻探討...9 第四節 研究架構...27 第五節 研究方法、研究範圍及限制...31 第二章 1997 年第四次憲法增修後迄今半總統制的憲政運作暨 重大事件與總統面對公共問題處理態度與方式...33 第一節 李登輝時期的憲政運作暨重大事件...34 第二節 陳水扁時期的憲政運作暨重大事件...52 第三節 馬英九時期的憲政運作暨重大事件...72 第四節 蔡英文時期的憲政運作暨重大事件...91 第五節 學者與實務對於半總統制的論述...105 第六節 1997 年第四次憲法增修後迄今總統面對公共問題處 理態度與方式...122 第三章 半總統制的演化與司法審查對於半總統制的規範...130 第一節 半總統制的演化...130 第二節 司法審查對半總統制的規範...135 第四章 我國半總統制的形成背景暨動員戡亂時期的憲政運作與 對於半總統制的影響...161 第一節 我國半總統制的形成背景...161 第二節 動員戡亂時期的憲政運作...162 第三節 動員戡亂時期對於我國半總統制的影響...168 第五章 我國政府體制定位運作問題探討...181 第六章 結論與建議...196
表目錄...II 表 1-1：法國第五共和 1986 年至 2002 年間三次左右共治一覽表...2 表 1-2：1997 年憲改後之總統、行政院院長與立法院之政黨關係表...3 表 1-3：學者對於半總統制次類型的態樣表...14 表 1-4：歷史制度主義與其他新制度主義研究取向比較...20 表 2-1：中華民國憲法增修條文七次修訂表...48 表 2-2：第一次政黨輪替後行政院長的更替...62 表 2-3：第二次政黨輪替後行政院長的更替...77 表 2-4：莫拉克颱風災損估計表...80 表 2-5：永久屋基地一覽表...82 表 2-6：校園重建一覽表...84 表 2-7：國際對於重建進展關注紀實...86 表 2-8：我國憲政演化的各個階段...110 表 3-1：半總統制的演化或轉型表...134 表 3-2：釋憲趨勢分析...143 表 3-3：大法官的組成...146 表 4-1：動員戡亂時期臨款制訂與修訂表...164 表 4-2：戒嚴法...169 表 4-3：歷任總統與行政院長增設機關一覽表...180 表 5-1：我國總統憲法權力的主要爭點...181
圖目錄... III 圖 1-1：本文研究架構圖...22 圖 1-1-1：本文研究架構...23 圖 1-1-2：本文研究架構...24 圖 1-2：總統、總理及內閣、國會(一致政府)...25 圖 1-3：總統、總理及內閣、國會(分立政府...26 圖 1-4：1997 年憲法增修後迄今半總統制的憲政運作暨重大事件與 總統面對公共問題處理態度與方...27 圖 1-5：學界與實務界對半總統制的論述...28 圖 1-6：半總統制的演化...29 圖 1-7：司法審查對半總統制的規範...29 圖 1-8：我國半總統制的形成背景暨動員戡亂時期的憲政運作與對 於半總統制的影響...30
參考文獻 壹、中文部分...204 一、專書...204 二、翻譯作品(專書或雜誌)...205 三、期刊及論文...205 四、研討會論文及研究成果報告...207 五、學位論文...208 六、報章雜誌...209 七、網路資料...211 貳、西文部分...226 一、英文文獻...226 二、法文文獻...230
第一章 緒 論
第一節 研究背景與動機
半總統制(Semi-presidentialism)又名雙首長制、混合制，緣由 1958 年擔 任法國第四共和最後一任總統戴高樂(de Gaulle)於當(1958)年 9 月期間舉行 全民公投通過新憲法，第五共和因此成立，同年 11 月戴高樂與其政黨贏得 國會多數席位，戴高樂在同年 12 月以絕對優勢當選第五共和首任總統。第 五共和的成立最主要的就是改善第三共和、第四共和期間，國會經常行使 倒閣權，造成政局不穩定情況，增加總統制衡國會的權力，內閣總理直接 由總統任命不需國會同意並有主動解散國會的權力，總統可以主持部長及 國防會議，任命總理執行總統所確立的施政方針及面對國會的監督並可隨 時更換總理及部會首長；戴高樂於 1964 年 1 月 31 日記者會中指出：法國 不適合英國的議會制，也不適合美國的總統制，法國所要建立的是以總統 為憲政運作核心的憲政體制(張臺麟，2013：7-8)。 法國第五共和憲政運作下 1986 年至 2002 年間，曾經出現三次的左右 共治情況，因為總統與國會為分立政府(divided government)，總統只有 任命國會所能接受的多數黨領袖為總理，政府體制傾向內閣制的運作，總 統無法大刀闊斧改革、落實施政方針及選舉政見。為避免屢屢出現左右共 治情況及配合歐盟現況運作，法國於是展開修憲活動，2008 年 7 月 21 日 法國國會兩院(國民議會與參議院)聯席會議依據憲法第 89 條規定，以 539 對 357 超過五分之三的門檻表決通過第五共和成立 50 年以來第 24 次修憲 案並於 7 月 24 日公布。此次修憲內容觸及 10 章、47 條文，主要重點在於 行政權(總統與政府)規範與節制，總統任期七年修改為五年，強化立法權 的監督與立法程序、改革司法權使其具有獨立性及重視與落實人民權益(張 臺麟，2013：57)。此外我國學者郝培芝引述法國多數學者之研究，進而主 張，法國自 2000 年至 2008 年的修憲結果將導致法國向「體制的大總統化」 傾斜(郝培芝，2013：113-114)。法國修憲後，選舉方式採先選舉總統後選 舉國民議會議員，由於當選的現任總統具有蜜月期時程與衣尾效應 (coattail effect)，類似我國稱為母雞帶小雞或是西瓜效應影響下，法國 總統與國會的選舉結果呈現一致政府(unified government)情況，解決了 左右共治出現的可能性。 中華民國於 1997 年修憲後的憲政體制確立半總統制的定位，李登輝總 統主政時期，國民黨掌握國會過半，屬一致政府運作尚屬穩定，1997 年修 憲後李登輝總統曾信誓旦旦聲稱這套體制將為臺灣帶來「30 年至 50 年的長治久安」1，未料 2000 年總統大選後政黨輪替形成朝小野大的政治局面， 陳水扁總統不願屈就政治現實，任命國會多數黨領袖為行政院長，竟產生 前所未有的朝野政黨衝突與憲政困境。(吳玉山，2001a；周育仁，2001， 2002；黃德福，2001；黃秀端，2003；楊泰順，2005)。 表 1-1：法國第五共和 1986 年至 2002 年間三次左右共治一覽表 法國第五共和憲政運作 1986 年至 2002 年間三次左右共治 總統執政期間 總理執政期間 備 註 密特朗總統第一次執政期間 (1981 年至 1988 年) 席 哈 克 (1986 年 3 月 20 日至 1988 年 5 月 10) 第一次共治 密特朗總統第二次執政期間 (1988 年至 1995 年) 巴 拉 杜 (1993 年 3 月 30 日至 1995 年 5 月 16) 第二次共治 席哈克總統第一次執政期間 (1995 年至 2002 年) 喬 斯 班 (1997 年 6 月 2 日至 2002 年 5 月 6) 第三次共治 資料來源：作者繪製 1997 年第四次憲法增修後，2000 年第一次政黨輪替，民進黨陳水扁總 統第一任期內，任命唐飛、張俊雄、游錫堃擔任閣揆，陳水扁總統第二任 期內，任命游錫堃(續任)、謝長廷、蘇貞昌、張俊雄(第二次)擔任閣揆，8 年總統期間任命 7 員閣揆，每任閣揆任期約 1 年 1 月；2008 年第二次政黨 輪替，國民黨馬英九總統第一任期內，任命劉兆玄、吳敦義、擔任閣揆， 馬英九總統第二任期內，任命陳沖、江宜樺、毛治國、張善政擔任閣揆，8 年總統期間任命 6 員閣揆，每任閣揆任期約 1 年 3 月；2016 年第三次政黨 輪替，民進黨蔡英文女士當選中華民國第十四任總統，任命林全擔任閣揆 任期約 1 年 3 月後，於 2017 年 9 月 9 日任命賴清德擔任閣揆迄今。 我國除 2008 年 1 月 12 日採先選舉立法委員後於當(2008)年 3 月 19 日 選舉總統，2012 年、2016 年採總統與立法委員同時選舉，從 2008 年總統 與立法委員選舉迄今都呈現一致政府情況。 當總統面對立法院多數屬一致政府，總統將行政院院長視為幕僚長及 施政不滿意度下的代罪羔羊(scapegoat)、及一次性使用物品，使用完畢即 丟棄且閣揆更換頻繁，造成內閣不穩定，施政無法延續，形成有權無責的 政治現象，成為強勢總統，弱勢內閣的現象，由於我國的憲政運作慣例尚 未建立，當總統面對立法院呈現少數屬分立政府不願屈服於立法院的情況 1.李登輝總統曾信誓旦旦聲稱這套體制將為〈臺灣帶來 30 年至 50 年的長治久安〉，聯合報 1997 年 7 月 25 日二版。
下，任命不須立法院同意的行政院院長，立法委員對於不滿意總統任命的 行政院院長，行使倒閣權無法改變由立法院多數黨擔任閣揆與組閣情形而 且還要面臨改選壓力，因此行政與立法的衝突對立依舊，僵局無法化解， 國家機器空轉無效率情況。 表 1-2：1997 年憲法增修後總統、行政院院長與立法院之政黨關係表 總 統 行政院院長 憲政運作 立法院黨派數 李登輝 (國民黨) 第九任 總統 陳水扁 (民進黨) 第一次政 黨輪替 當選 第十任 總統 2000.5.20 陳水扁 (民進黨) 連任 第十一任 總統 2004.5.20 馬英九 (國民黨) 蕭萬長(國民黨) 1997.9.1-2000.1.31 蕭萬長(國民黨) 2000.2.1-2000.5.19 (2 年 8 月) 國會改選重新任命 唐飛(國民黨) 2000.5.20-2000.10.5 (137 日) 張俊雄(民進黨) 2000.10.6-2002.1.31 (1 年 4 月) 游錫堃(民進黨) 2002.2.1-2004.5.19 游錫堃(民進黨) 2004.5.20-2005.2.1 (3 年) 總統連任重新任命 謝長廷(民進黨) 2005.2.1-2006.1.25 (約 1 年) 蘇貞昌(民進黨) 2006.1.25-2007.5.21 (1 年 4 月) 張俊雄(民進黨) 超級總統制 超級總統制 分立政府 分立政府 分立政府 分立政府 分立政府 分立政府 分立政府 第三屆 1996.2.1-1999.1.31 國民黨 85 席、民進黨 54 席 新黨 21 席、無黨籍 4 席 合計：164 席 第四屆 1999.2.1-2002.1.31 國民黨 123 席、民進黨 70 席 新黨 11 席、民主聯盟 4 席 無黨籍 12 席、建國黨 1 席 全國民主非政黨聯盟 3 席 新國家連線 1 席 合計：225 席 第四屆 1999.2.1-2002.1.31 第四屆 1999.2.1-2002.1.31 第五屆 2002.2.1-2005.1.31 民進黨 87 席、國民黨 68 席 親民黨 46 席、台灣團聯盟 13 席、無 黨籍 9 席、新黨 1 席 台灣吾黨 1 席合計：225 席 民進黨首次成為最大黨，在野席位結 盟超過執政黨。 第六屆 2005.2.1-2008.1.31 民進黨 89 席、國民黨 79 席 親民黨 34 席、台灣團結聯盟 12 席、 無黨團結聯盟 6 席、無黨籍 4 席、新 黨 1 席 合計：225 席 第七屆 2008.2.1-2012.1.31
第二次政 黨輪替 當選 第十二任 總統 2008.5.20 馬英九 (國民黨) 連任 第十三任 總統 2012.5.20 蔡英文 (民進黨) 第三次政 黨輪替 當選 第十四任 2016.5.20 2007.5.21-2008.5.20 (1 年) 第二次任命 劉兆玄(國民黨) 2008.5.20-2009.9.10 因莫拉克風災(八八風 災)責任，請辭獲准。 (1 年 3 月) 吳敦義(國民黨) 2009.9.10-2012.2.6 (3 年 5 月) 參選十三任副總統 陳冲(國民黨) 2012.2.6-2013.2.18 (1 年) 江宜樺(國民黨) 2013.2.18-2014.12.8 (1 年 10 月) 毛治國(國民黨) 2014.12.8-2016.2.1 (1 年 2 月) 國民黨在中央公職選舉 敗選，毛治國辭去行政院 院長一職，由行政院副院 長張善政接任。 張善政(無黨籍) 2016.2.1-2016.5.20 看守內閣(109 天) 林全(無黨籍) 2016.5.20-2017.9.8 (1 年 3 月) 賴清德(民進黨) 2017.9.9- 一致政府 一致政府 一致政府 一致政府 一致政府 分立政府 一致政府 一致政府 依據 2005.5.14 選出任務型國代 300 名於同年 6 月 7 日第七次修憲通過第 六屆立法委員減半為 113 席，任期由 三年改為四年，選制首次採單一選區 兩票制。國民黨 81 席、民進黨 27 席、 親民黨 1 席、無黨團結聯盟 3 席、無 黨籍 1 席合計：113 席 第七屆 2008.2.1-2012.1.31 第八屆 2012.2.1-2016.1.31 國民黨 64 席、民進黨 40 席 親民黨 3 席、台灣團結聯盟 3 席、無 黨團聯盟 2 席、無黨籍 1 席合計：113 席 第八屆 2012.2.1-2016.1.31 第二次採單一選區兩票制 第九屆 2016.2.1-2021.1.31 民進黨 68 席、國民黨 35 席、時代力 量 5 席、親民黨 3 席 無黨團結聯盟 1 席、無黨籍 1 席 合計：113 席 第三次採單一選區兩票制 第九屆 2016.2.1-2021.1.31 第九屆 2016.2.1-2021.1.31 第九屆 2016.2.1-2021.1.31 資料來源：作者繪製
我國的憲政定位問題，長期以來是學者研究重點，在 1997 年第四次憲 法增修後，中央政府體制傾向半總統制運作是否受到動員戡亂時期臨時條 款所影響，因此對於半總統制的形成背景與動員戡亂時期臨時條款的探討 有其重要性，對此為本文研究背景。對於我國採用半總統制的憲政體制迄 今已經歷李登輝、陳水扁、馬英九、蔡英文等四位由人民直接選舉所產生 的總統，對於旨揭總統執政時期的憲政體制運作與任期間內所發生重大事 件，是否與半總統制的總統權力呈現正相關。除陳水扁屬分立政府，其餘 李登輝、馬英九、蔡英文為一致政府。本文研究動機在於研究與探討在半 總統制下的分立政府，不以共治模式運作，形成行政與立法對立衝突，僵 局無法化解的局面。因總統擁有閣揆與內閣人事權，在野黨不會動用倒閣 權的原因在於無法改變由國會多數擔任閣揆與組閣的現象而且還要面對國 會解散後改選的困境，倒閣權形同虛設；但總統掌握司法院大法官人事權， 只能運用此權力來對抗立法權。在一致政府下總統贏者全拿，立法權成為 橡皮圖章，司法審查權幫忙總統解除政治困境，監察權成為對付異已的工 具，在行政權方面，掌控閣揆與內閣人事權，閣揆成為總統幕僚長和最佳 執行長，形成「有責無權、無權有責」不符民主責任政治原則現象；閣員 以總統馬首是瞻，發生閣員雙重效忠問題，決策由總統拍板，閣揆職位形 成虛設，擅奪閣揆行政權。當總統面對不滿意度低時，更換閣揆與閣員成 為最後手段，因此閣揆與閣員成為總統面對不滿意度低時的代罪羔羊，造 成閣揆與內閣更換頻繁，政策與施政無法延續。但總統還是認為無法掌控 執政全局，往往成立體制外的機制作為總統府、行政院、立法院黨團溝通 與決策平台。最後就是研究與探討在半總統制下，總統面對公共問題發生 時的處理態度與方式。在一致政府下形成制衡總統機制失靈，反對政府的 力量只剩下體制外的街頭抗議而已，整個社會倒退到 1997 年第四次憲法增 修前，以街頭抗議成為反對力量對抗政府的惟一方式，無法經由體制內的 機制來解決爭議問題。
第二節 研究目的
1990 年代因為蘇聯(Soviet Union)的解體(disintegration)及柏林圍牆 (Berlin wall)的倒下，許多前蘇聯加盟共和國紛紛獨立成為新興國家，半 總統制成為許多新興國家及前蘇聯附庸(vassal)東歐共產國家脫離蘇聯控 制後所採行的憲政體制，至於採用半總統制的原因並非考量將總統制與內 閣制的優點相結合，而是基於各國自身特定環境脈絡的歷史成因(吳玉山， 2011：1-31)，而仍然，這些新興民主國家採行半總統制仍有共同原因，如 前蘇聯加盟共和國及前蘇聯附庸東歐共產國家與非洲受殖民統治後獨立的 新興國家採用半總統制的共同原因，前者受前蘇聯共產黨體制長期統治下 所形成的黨國二元行政結構經歷民主化的結果由於該行政結構與半總統制 類似，後者是非洲長期受殖民統治的國家，受原殖民國家的影響，過去受 法國和葡萄牙殖民國家獨立後會仿效前宗主國的憲政體制(蘇子喬，2013： 2-3)。 學術界的研究也發現，威權主義(authoritarianism)國家在經歷民主 化的過程中，憲政體制傾向於半總統制，如西南歐洲的葡萄牙 1926 年的第 一共和終結於軍隊獨裁，薩拉查(Antonio de Oliveira Salazar)，開啟 50 年的獨裁政體；隨著非洲殖民地戰爭爆發，不滿 Salazar 政權的氛圍造 成 1974 年發生康乃馨革命，一批中下級軍官組成的「武裝部隊運動」推翻 了持續 50 年的極右政權，開始民主化進程，憲政體制採用半總統制(顏煌 庭，2014：86)2。 亞洲的我國在 1949 年 5 月 19 日由中華民國臺灣省政府主席兼臺灣省 警備總司令陳誠頒布的戒嚴令，宣告自同(1949)年 5 月 20 日零時（中原標 準時間）起在臺灣省全境實施戒嚴至 1987 年由蔣經國總統宣布同(1987) 年 7 月 15 日解嚴為止，共持續 38 年又 56 天。此戒嚴令頒布時的臺灣省轄 區包含臺灣本島與周邊附屬島嶼、以及澎湖群島 3。蔣經國總統解除臺灣省 戒嚴令的時候，在同時期開放 1949 年從大陸來臺老兵，自 1988 年起返鄉 探親並解除報禁、開放黨禁，進行一連串的開放及民主化活動之際，不幸 於 1988 年 1 月 13 日驟逝，繼任者李登輝總統面對於國內外的政治情勢詭 譎多變持續進行民主化活動，李登輝總統在第四次憲法增修後我國於 1997 年憲政體制傾向半總統制。 2.維基百科：西南歐洲的葡萄牙由威權體制轉化成民主體制的過程在憲政體制採用半總統制的背景。 3.維基百科：臺灣省戒嚴令半總統制是一種兼容並蓄的憲政體制，還是一種拼裝上路的憲政體 制？如果一種兼容並蓄的憲政體制何以西北歐先進國家除法國外都採行內 閣制的憲政體制，如果半總統制是一種拼裝上路的憲政體制，何以是現今 最多國家所採行的憲政體制？這是本文重要的問題意識之一。學者認為半 總統制的優點有二：第一點可避免行政權與立法權的僵局，原因在於總統 有主動解散國會的權力，國會可以對內閣倒閣，透過民意來決定新內閣， 行政權與立法權的僵局得以化解，不會像總統制，行政權與立法權各自有 任期保障，僵局無法化解；第二點強化政治穩定，由於總統是人民直選的 實權總統，具有民主正當性與任期保障，比內閣制更能強化政治穩定。半 總統制中，由於行政權二元化，行政權切割為總統與內閣兩部分，即使國 會倒閣或內閣改組，也不至於撼動全部的行政權，因為掌握部分行政權的 總統有任期保障，與紛擾的國會政治之間，保有一定的安全距離，扮演的 是促進國家統合的中立角色，除非在違法失職的例外情況被國會彈劾，否 則不受國會影響(陳淳文，2013：44-45)，因此半總統制比內閣制具有政治 穩定。 學者認為半總統制的缺失同樣有二：第一點組閣權歸屬容易引起爭 議，當總統與國會呈為分立政府，實質組閣權究竟是屬於總統與國會，容 易引發總統與國會的衝突(黃德福，2000：4-5；Wu,Yu-Shan,2003：10-11 P)，當總統不願任命國會多數黨領袖組閣，總統與國會的衝突案例，就如 同我國在陳水扁總統主政 8 年間的府會衝突模式，造成內閣無效率及國家 機器空轉的情況；第二點行政權二化容易造成雙頭馬車，在半總統制中雙 元行政關係在本質上必然會出現衝突矛盾的情況，只是衝突高低而已 (Prostsyk,2006；Cheibub and Chernykh,2009)。事實上，不論總統與閣 揆是否同一政治陣營，此一問題都不能完全避免，而在總統與閣揆分屬不 同陣營時，雙頭馬車的問題會顯得更嚴重(林子儀等，2003：630-631)，在 總統與閣揆分屬行政權二化雙頭馬車的衝突案例，法國在 1986 至 1988 年 第一次發生左右共治期間，左派的密特朗(Francois Mitterand)總統與右 派的席哈克(Jacques Chirac)總理之間仍時有爭執，兩人關係並不十分融 洽(劉家寗，1990：106-109；許有為，1995)。 有關學者歸納半總統制缺失部分本文大致認同，惟對於半總統制優點 部分：不表贊同，第一點可避免行政權與立法權的僵局，總統有主動解散 國會的權力，經由國會改選來化解政治僵局，既然如此我國在第一次政黨 輪替後陳水扁總統主政的 8 年，竟然發生前所未有的朝野政黨衝突與憲政 困境。國內大多數的學者歸咎於總統沒有主動解散立法院的權力，認為只 有立法院倒閣後才有被動解散立法院的權力，所以使總統的權力受到限 制，而且常以仿效半總統制楷模的法國為例，認為法國總統擁有主動解散 國民議會權力，再經由總統的蜜月期選舉時程，在衣尾效應(coattail effect)之下，使行政權與立法權成為一致政府情況下就可化解政治僵局，
其實這是化解政治僵局的一種方式並非萬靈丹(panacea)，而且具有此觀點 容易觸犯了公共政策很嚴重的第三類型錯誤(err of the thid type)4。
法國總統有主動解散國民議會的權力之外，就是屈就政治現實，任命 國民議會的多數黨領袖擔任總理及組閣，法國在 1986 年到 2002 年間，曾 經出現三次的左右共治情況，由於時任法國的歷屆總統屈就政治現實，才 沒有發生朝野政黨衝突與憲政困境，反觀我國在陳水扁總統主政的 8 年當 中，經歷了第五屆、第六屆、第七屆立法委員選舉，立法委員選舉結果都 屬分立政府形同總統主動解散國會改選，但陳水扁總統不願屈就政治現實 才是造成朝野政黨衝突與憲政困境的最主要原因並成為半總統制下，總統 不願屈就政治現實所形成的憲政困境負面範例。至於第二點強化政治穩定 部分，由我國 2000 年第一次政黨輪替、2008 年第二次政黨輪替 2016 年 第三次政黨輪替的憲政運作結果來論，除第一次政黨輪替屬分立政府、第 二次、第三次均屬一致政府，從憲政運作上，三次政黨輪體後的內閣似乎 呈現不穩定情況，閣揆更換頻繁，形成強勢總統，弱勢內閣的現象。 在半總統制一致政府與分立政府的憲政運作，形成強勢總統弱勢內閣 的現象，對於造成此現象的問題探討、分析、解釋、建議改進方式係本文 研究目的，對於問題探討如下： 一、 我國在採用半總統制後的歷任總統憲政體制運作情形，總統任內所發 生重大事件與面對公共問題處理態度與方式。對於總統權力過大是否 呈現正相關。 二、 我國在半總統制的憲政運作過程中對於發生重大政治爭議事件，司法 審查制度的處理態度與方式。 三、 我國動員戡亂時期臨時條款對於半總統制的形成與影響。 四、 我國政府體制定位的運作問題探討。 五、 半總統制運作問題建議改進與解決方式。 4.吳定著，2000，〈〈公共政策〉〉，中華電視公司教學部主編，空大附專用書，第三類型錯誤(err of the thid type)，85 頁；Howard Raufffa：將對於錯誤的問題給予正確的答案，稱為第三類型錯誤亦 是指用正確的方式去解決錯誤的問題認定。
第三節 文獻探討
Duverger 在 1980 年以英文撰寫「一個革新的政治系統模式：半總統
制政府」(A New System Model：Semi-Presidential Government)一文， 在歐洲政治研究期刊發表(European Journal of Political Resarch)，成 為英文文獻中最早探討半總統制的文章，該文成為歐洲政治研究期刊創刊 25 年以來最具影響力的一篇文章。Duverger 在文中指出「半總統制」的要 件，主要有三要件：
1.總統由人民直接選舉產生(the President directly elected)。 2.總統擁有相當權力(possesses quite considerable powers)。
3.在總統之外，尚有總理為首的內閣掌控政府的行政權力，只要國會不表 示反對，就可以繼續在位亦即內閣須向國會負責。(呂炳寬 徐正戎：2005： 111-112。蘇子喬，2011：6)。 Duverger 檢視當時歐洲各國的憲法，符合上述要件的共有 7 個國家分 別是：德國威瑪共和時期、奧地利、冰島、愛爾蘭、葡萄牙、芬蘭、法國 第五共和等國(呂炳寬 徐正戎，2005：112)。 Duverger 提出的半總統制的概念後成為憲政體制繼內閣制、總統制之 後政治學科學(political science)的典範(paradigm)基礎及顯學，但學者 對於 Duverger 提出半總統制的概念後，對於半總統制的概念上模糊引起很 大的爭辯，因此做了很多精緻化的概念補充詮釋。 學者對於半總統制的研究文獻分為幾個大類型或階段。以階段來分大 致可分為三波來探討，第一波研究主要集中在半總統制概念化的分析；第 二波研究則借用統計學的線性迴歸與相關分析的自變數與依變數的概念， 試圖建構半總統制的運作類型，以憲政體制作為依變數，政黨、選舉制度、 選舉週期、憲政上的總統、總理與國會三者之間的權力關係等作為自變數， 第三波半總統制的研究主要從新制度主義的觀點探討半總統制的問題(許 恒禎，2012：75)；國內學者吳玉山則將半總統制的研究文獻分為四類，第 一類，討論半總統制的概念與定義，Duverger 與 Robert Elgie 是代表人 物，第二類，討論半總統制的類型與理論，Shugart,Matthew S. & John M.Carey 吳玉山、沈有忠、徐正戎等可為代表，第三類，百科全書式的介 紹各國個案的歷史與發展，Elgie 是這類代表人物，第四類是從上游憲政 體制的選擇規範與運作，下游憲政體制的影響來介紹(Wu,Yu-Shan,2006： p1-2)。 壹：學者對於半總統制的要件概念論述： 一、半總統制概念化的分析：
Shugart & Carey 以憲政規範的角度，由內閣存續與國會是否相連 (separation of assembly and cabint survinal)及總統對內閣的掌控力 (president’s authority over cabinet)兩組指標，將半總統制區分為兩 類：一是「總理-總統制」(premier-presidentialism)，另一類是「總統-國會制」(premier-parliamentary) (呂炳寬 徐正戎，2005：133)其中「總 理-總統制」的主要特徵如同 Duverger 的界定只不過是名稱不同，此類型 中總統權力未超過總理，總理須向國會負責，總統無權免職總理，代表性 國家法國、奧地利、愛爾蘭、冰島、葡萄牙(1982 年後)、波蘭等國(蔡相 庭，2014：6)。另將「總統-國會制」的定義有四項要件： 1.總統由人民直接選舉產生。 2.總統任免內閣部會首長。 3.內閣部會首長受制於國會信任。 4.總統同時擁有或具其中一種權力：解散國會權或向國會提出法律案。(蔡 相庭，2014：6)，代表性國家德國威瑪共和、1976-82 年間的葡萄牙、1990-95 年間的波蘭、俄羅斯、烏克蘭、斯里蘭卡、中華民國(呂炳寬 徐正戎，2005： 134)。「總理-總統制」與「總統-國會制」兩類型最大的差異，在於總統是 否有組閣權、全權任免總理及內閣閣員，「總理-總統制」組閣由國會多數 決定，總理及內閣閣員向國會負責；「總統-國會制」由總統掌握組閣權及 任免內閣閣員，總理雙向負責(黃德福 蘇子喬，2008：8)。 (二)Sartori,Giovanni 的定義： Sartori,Giovann 的定義半總統制要件： 1.總統就是國家元首，由人民直接或間接選舉產生，有固定任期。 2.總統與總理共享行政權，形成二元的權力結構，其界定標準有下列三： (1)總統獨立於議會之外，其意志須由內閣傳達並處理。(2)總理依議會的 信任決定去留。(3)二元權力結構必須賦予內閣自主性。 Sartori 以法國為例，強調二元的權力結構，認為總統可直接或間接 選舉產生，不贊同半總統制是在總統制與議會內閣制間「換軌」alternation) 的憲政體制，而是在「總統主政」與「總理主政」之間「擺盪」(oscillation) 當總統與國會成為一致政府並非由總統直接領導內閣仍須透過總理來領導 內閣施政，當總統面對左右共治(cohabitation)的局面，並非成為議會內 閣制的虛位元首，總統仍有特定實權(蔡相庭 2014：6) (三)Elgie Robert 的定義： Elgie Robert 維持半總統制的概念，認為半總統制憲政體制的分類最 後會產生眾說紛紜的結果且分類過程具有相當主觀性之外，缺乏一般性與 清晰性的分類標準，由於憲政體制類型的定義涉及國家各個權力關係(尤其 是行政與立法關係)，這些權力的關係要看實際上的政治情勢，決定是否援 引憲法上所規範的權力，造成實際上的結果與憲法規範出現差異性，例如 當行政權與立法權發生爭執時，在半總統制下倒閣權是化解僵局的重要規
範，但使用該權力者須審時度勢當時的情境決定是否使用，這造成憲法規 範與實際的運作產生落差，所以在定義中，應該排除此種權利關係，因此 Elgie 由國家元首與政府首長之職位性質(非權力關係)，提出三個分類標 準： (1)國家元首與政府首長是否同屬一人。(2)兩者是否普選產生。(3)兩者是 否有固定任期。 若國家元首與政府首長分屬兩人，國家元首由人民直接選舉產生有固定 任期，政府首長非由人民選舉產生且無固定任期即為半總統制。Elgie 認 為將權力關係作為分類標準，其類型態樣有無限的可能，所以在定義中不 要納入權力關係，避免定義內涵模糊不清造成與實際運作出現不同態樣， 使的半總統制呈現不同面貌，造成各說各話的現象。學者呂炳寬、徐正戎 認為權力關係是探討憲政體制的重點，將權力關係排除就如同人少了肉體 只剩形骸一樣不完整，因此學界較少引用Elgie 的見解(呂炳寬 徐正戎， 2005：113-114)。但有持反面看法的學者認為 Elgie 定義較廣使用範圍擴 大，可能造成同為半總統制的國家，出現不少制度性差異的現象，但因為 操作較易，Elgie 的定義已被學者廣為接受，依據其定義半總統制已成為 現今最多國家所採用的憲政體制(蔡相庭，2014：7)。 本文認同 Elgie 的主張在半總統制的概念化過程，除了將行政與立法的權 力關係，排除於半總統制之外，不要將第二波依變數、自變數的統計學模 式研究，套用在第一波概念化的分析研究；如將第二波依變數、自變數的 統計學模式研究套用在第一波概念化的分析研究，就誠如 Elgie 所的定義 內涵模糊不清造成與實際運作出現不同態樣，使的半總統制呈現不同面 貌，造成各說各話的現象。對於半總統制文獻探討歸納的結果，學者除了 Elgie 是純粹採用第一波概念化的分析研究之外，將半總統制成為憲政體 制典範基礎及顯學的學者 Duverger、另學者 Shugart & Carey、Sartori 等人是採用第一波概念化的分析研究及第二波依變數、自變數的統計學模 式研究的混合方式對於半總統制作概念化的定義之外，學者 Shugart & Carey、Sartori 等人只是在半總統制典範學者 Durverger 的概念化定義作 精緻化的概念補充詮釋而已。 貮：半總統制的概念缺失與次類型的分類論述： 半總統制的概念的缺失有二：缺失一：就是半總統制的概念內涵不明 確、缺失二：就是半總統制的概念未能指名此種憲政體制的基本原則，針 對此二項缺失論述： 一、半總統制的概念內涵不明確： 概念的缺失是半總統制最容易遭受批評之處，由於概念內涵不明確， 學者對於 Duverger 所提出半總統制三要件中的第二項要件，「總統擁有相 當權力」(considerable powers)，意涵曖昧不清，最常遭受質疑，所謂相 當權力是只有多大的權力？國內學者對於’considerable powers’各有
主觀見解，有學者認為是只「相當的權力」(呂炳寬，2009；黃秀端，2010)； 有學者認為是只「重要的權力」(沈有忠，2004：99-129)、「相當重要的權 力」(蔡榮祥，2008：112-127)、「相當大的權力」(蘇偉業，2005)、「可觀 的權力」(陳宏銘，2004)等，顯見此一要件內涵模糊不明(蘇子喬，2011： 19)。誠如學者 Elgie 所說如不排除權力關係，對於憲政體制以概念化的 分類將產生眾說紛紜的結果且分類過程具有相當主觀性之外缺乏一般性與 清晰性的分類標準。 二、半總統制的概念未能指名此種憲政體制的基本原則： 半總統制的概念除內涵模糊不明確遭受質疑外，另半總統制的憲政體 制運作是遵循何種基本原則，由學者 Duverger 提出半總統制三要件中無法 明確看出端倪，相較由內閣制與總統制的名稱，就能很清楚瞭解憲政體制 運作的核心特徵。由內閣制的英文名稱(Parliamentarianism)或 (Parliamentary system)，就知道是議會制，很清楚的知道憲政體制運作 是以國會為核心；總統制的英文名稱(Presidentialism)或(Presidential system)，就知道是總統制，很清楚的知道憲政體制運作是以總統為核心但 從半總統制的名稱卻無法掌握了解憲政體制運作的核心(蘇子喬，2011： 23)。因此對於半總統制的理論補充研究開啟第二波依變數、自變數的統計 學模式研究，以憲政體制為依變數，總統與總理的權力關係、總統面對國 會多數與少數的權力關係、總理面對國會的權力關係為自變數研究。學者 Elgie 認為憲政體制運作加入權力關係成為分類標準，其類型態樣有無限 的可能，因此學者針對於總統、總理、國會三者之間的憲政體制運作的權 力關係研究呈現半總統制的各種次類型態樣。 三、學者對於研究半總統制次類型的態樣： (一)以總統本身的權力或總統與總理的權力關係，為分類主要面向與學者 具體分類標準，所產生半總統制次類型的態樣：
1.Shugart & Carey(1992)，總統和總理的權力對比(學者具體分類標準)： (1)總理總統制、(2)總統議會制。 2.吳玉山(1997)，總統權力大小(學者具體分類標準)： (1)強勢總統的半總統制、(2)弱勢總統的半總統制。 3.李鳳玉(2001)，總統的干政能力與干政動機(學者具體分類標準)：八種 政府穩定級數的半總統制。 4.Elgie (2005)，總統與總理的權力大小(學者具體分類標準)： (1)高度總統化的半總統制、(2)儀式性總統的半總統制、(3)總統與總理 權力平衡的半總統制。 5.呂炳寬(2009)，總統任命總理的程序、總統與總理的權限分配(學者具體 分類標準)： (1)總統絕對優勢制、(2)總統相對優勢制、(3)總理絕對優勢制、(4)總 理相對優勢制。
6.沈有忠(2011)，總統與總理的權力分配原則(學者具體分類標準)： (1)分權是二元行政的半總統制、(2)分時是二元行政的半總統制。 (二)以總統與國會關係，為分類主要面向與學者具體分類標準，所產生半 總統制次類型的態樣： 1.Wu,Yu-Shan(1999)，總統權力的大小、府會一致性，政黨體系(學者具體 分類標準)： (1)總統優勢型、(2)相互衝突型、(3)國會優勢型、(4)相互妥協型。 2.Wu,Yu-Shan(2008)，總統與國會在選任總理與政府的互動關係(學者具體 分類標準)： (1)准內閣制、(2)換軌共治、(3)分權妥協、(4)府會衝突、(5)總統優越。 3.林繼文(2000)，總理與國會的政策距離、總統面臨議題的急迫性、總統 主動權大小、總統相對於國會的民意支持度(學者具體分類標準)： (1)總統干政型、(2)無政府型、(3)總統主導型、(4)總理主導型。 4.黃德福(2000)，總統與國會的策略立場(學者具體分類標準)： (1)權力分工型、(2)總理主導型(3)總統主導型(4)權力衝撞型。 5.徐正戎與呂炳寬(2002)，總統與國會是否同黨、總統主導策略的程度(學 者具體分類標準)： (1)總統謙讓制、(2)黨內共治、(3)超級總統制、(4)左右共治、(5)聯合 內閣、(6)少數政府。 (三)以總統、總理與國會關係，為分類主要面向與學者具體分類標準，所 產生半總統制次類型的態樣： 1.沈有忠(2004)，總統、總理與國會的意識形態距離(學者具體分類標準)： (1)權力集中的半總統制、(2)行政二元的半總統制、(3)行政與立法二元 的半總統制、(4)國會分散的半總統制、(5)權力分散的半總統制。 2.Cindy Skach(2005)，總統、總理與國會的黨派關係(學者具體分類標準)： (1)鞏固多數政府的半總統制、(2)分立多數政府的半總統制、(3)分立少 數政府的半總統制。 3.Tsai(2008)，立法決定的最後權威(學者具體分類標準)： (1)總統主導的半總統制、(2)總理主導的半總統制、(3)國會主導的半總 統制、(4)總理與總統共治的半總統制、(5)總統與國會權力平衡的半 總統制。 4.張峻豪(2011)，府會關係、行政權歸屬、總理負責對象(學者具體分類標 準)： (1)總統謙讓制、(2)實質黨內共治、(3)超級總統制、(4)形似黨內共治、 (5)實質左右共治、(6)聯合內閣、(7)少數政府、(8)形似左右共治。
表 1-3：學者對於半總統制次類型的態樣表 分類的主 要面向 學者 具體的分類標準 次類型 總統本身 的權力或 總統與總 理的權力 關係 Shugart and Carey (1992) 總統和總理的權力關 係對比 1.總理總統制 2.總統議會制 吳玉山 (1997) 總統權力的大小 1.強勢總統的半總統制 2.弱勢總統的半總統制 李鳳玉 (2001) 總統的干政能力與干 政動機 八種政府穩定級數的半總統制 Elgie (2005) 總統與總理的權力大 小 1.高度總統化的半總統制 2.儀式性總統的半總統制 3.總統與總理權力平衡的半總統制 呂炳寬 (2009) 總統任命總理的程 序、總統與總理的權 限分配 1.總統絕對優勢制 2.總統相對優勢制 3.總理絕對優勢制 4.總理相對優勢制 沈有忠 (2011) 總統與總理的權力分 配原則 1.分權是二元行政的半總統制 2.分時是二元行政的半總統制 總統與國 會關係 Wu,Yu-Shan (1999) 總統權力的大小、府 會一致性，政黨體系 1.總統優勢型 2.相互衝突型 3.國會優勢型 4.相互妥協型 Wu,Yu-Shan (2005) 總統與國會在選任總 理與政府時的互動關 係 1.准內閣制 2.換軌共治 3.分權妥協 4.府會衝突 5.總統優越 林繼文 (2000) 總理與國會的政策距 離、總統面臨議題的 急迫性、總統主動權 的大小、總統相對於 國會的民意支持度 1.總統干政型 2.無政府型 3.總統主導型 4.總理主導型
黃德福 (2000) 總統與國會的策略立 場 1.權力分工型 2.總理主導型 3.總統主導型 4.權力衝撞型 徐正戎 與 呂炳寬 (2002) 總統與國會是否同 黨、總統主導策略的 程度 1.總統謙讓制 2.黨內共制 3.超級總統制 4.左右共治 5.聯合內閣 6.少數政府 總統、總 理與國會 關係 沈有忠 (2004) 總統、總理與國會的 意識形態距離 1.權力集中的半總統制 2.行政二元的半總統制 3.行政與立法二元的半總統制 4.國會分散的半總統制 5.權力分散的半總統制 Skach (2005) 總統、總理與國會的 黨派關係 1.鞏固多數政府的半總統制 2.分立多數政府的半總統制 3.分立少數政府的半總統制 Tsai (2008) 立法決定的最後權威 1.總統主導的半總統制 2.總理主導的半總統制 3.國會主導的半總統制 4.總理與總統共治的半總統制 5.總統與國會權力平衡的半總統制 張峻豪 (2011) 府會關係、行政權歸 屬、總理負責對象 1.總統謙讓制 2.實質黨內共治 3.超級總統制 4.形似黨內共治 5.實質左右共治 6.聯合內閣 7.少數政府 8.形似左右共治 資料來源：蘇子喬(2011：38-39 頁)
參：學者對於半總統制從新制度主義的論述：
一、 制度研究係政治學研究的重心(Peter ,1999：1)，行為主義
(behavioralism)或行為科學(behavioral science)，約 1930 年代興起的 社會科學，行為主義(行為科學)，就是採用自然科學的方式來研究人類行 為的一種主張，行為科學是以驗證(verification)的方式、採取價值中立 (value neutrality)的立場來進行實證性研究(empirical research)，研 究學者要具有學科性的(multi-disciplinary)專業知識並有科際整合 (intergration of disciplines)的能力，其目的是要建立社會現象關係得 到普遍律則(universal)及四海皆準的通則(general principles)，才能對 社會科學做好解釋與預測(張潤書 1998：67-68)。由於行為科學重視事實 真相的研究，強調資料的蒐集與分析，主張價值中立，研究偏重於人的行 為，否定組織結構與法令規章的重要性與外在環境的互動關係，由於社會 現象關係無法建立普遍律則及四海皆準的通則。由於行為主義(行為科學) 的興起，政治學的傳統制度論逐漸沒落，研究的重心受到行為科學影響， 此一時期的研究重點以民意、政治傳播與媒體、利益團體、政黨與政黨體 系、投票行為等研究為主。
二、1985 年學者 Thedi,Skocpol 的一篇文章「Bringing the state back in」開啟以國家中心論的研究取向。引起政治學者對於國家研究的 重新關注，政治學者如 Charles Tilly、Michael Maun、Pater Evans、 Pater Hall、John Ikenbery 等人都在這一波以國家中心論的潮流下，開 始研究國家這個議題，使國家研究在政治學學術領域重新引領風騷(胡婉 玲 2001：87)。 美國在1950年至1990年代間，從政治學科分流的經濟學、社會學、行 政學、公共政策、企業管理學等學科的典範(paradigm)處於並存時期，旨 揭學科開始於理論建構，彼此引用研究成果，這個時期的政治學者對於重 新以國家中心論作為研究取向，為了有別於傳統的制度研究，故將此階段 理論建構成為政治學典範的時期稱為新制度主義(new institutionalism) 學者 March and Olsen 對於「國家」(state)研究的興起，讓制度主義又回 來了，順勢揭櫫「重新發現」制度，批評行為主義對於制度、典章的忽視 而且認為新制度主義不能再回到以往的傳統制度研究，適逢第三波浪潮， 新興國家及民主轉型國家的出現，憲政選擇成為研究焦點(Lijphart & Waisman ,1996)，學者認為新制度主義將成為 1990 年代以來政治學科學 (political science)研究的主流(Lownder,2002：1)，高喊「現在我們都 是新制度主義」(Aspinwall & Schneider,2000：1)並預期新制度主義是政 治學科學的「下一個革命」(Goodin & Klingemann,1996：25)。
三、新制度主義是引用從政治學科分流的經濟學、社會學還有單獨的歷史 學學科的典範(paradigm)作為理論建構基礎，其學派區分為「理性選擇制 度主義」(rational choice institutionalism)、「社會學制度主義」
(socioligical institutionalism)、「歷史制度主義」(historical institutionalism)三個學派，基本理論假設如後： (一)理性選擇制度主義： 理性選擇制度主義基本理論假設是以經濟學將人假設為理性自利人，追求 利益效率極大化，依據人類的需求、偏好，將所蒐集的資訊做成各種利益 最大化的方案，再由所有方案中選擇利益效率極大化的方案亦是最佳方案 經濟學將產品分為公有財、私有財二種，私有財由私部門生產，由市場價 格決定供給、需求，至於公有財的生產者是政府如基礎建設、國防、外交 環境保護等，因為公有財具有公共性任何人都可使用無排他，私人不會生 產，此理論假設的優點是新制度主義運用經濟學追求利益效率極大化為基 礎認人類對於資訊的不確定性，經由契約或交易來建立市場制度與規則。 至於缺失部分就是人類的偏好不同而且沒有最佳的選擇方案，選擇甲案則 排擠乙案況且人類的偏好與需求不同，由於政治工作者生產對於自已最有 利公有財但不具公共性，由肉桶立法(meatball legislation)及政府失靈 就可證明此理論的缺失。 (二)社會學制度主義： 社會學制度主義基本理論假設是借用組織生態理論的觀點，假設個人的偏 好與認知，由所屬的社會文化所建構並非個人追求利益極大化者，是由社 會文化形塑而成，此派認為文化是制度形成最大的驅動力並強調制度的鑲 崁(embedded)對於文化的本質與文化詮釋特徵，所以社會學制度主義傾向 於「結構主義」與「決定論」所說的「文化途徑」(Hall and Taylor,1996)。 此理論假設的優點是新制度主義運用社會學所建構「文化途徑」來詮釋制 度的形成，修正理性選擇制度主義基本理論假設，例如憲政慣例的建立就 是一種「文化途徑」的建立，但其缺失對於行動者對於理念的改變與權力 的鬪爭所導致的制度的重大變遷無法作明確的詮釋。
(三)歷史制度主義：
學者 Hall and Taylor 將制度定義為：「鑲入政體或政治經濟組織結構中的 正式與非正式的程序、規則、規範與慣例」(Hall and Taylor,1996)。此 理論是強調運用理性選擇制度主義的實證性研究(empirical research)量 化方式與社會學制度主義所建構「文化途徑」質化詮釋方式，在選定個案 與數個案之間，進行比較歷史的分析(Thelen and Steinmo,1992)。歷史制 度主義的研究途徑強調用歷史方法的歷史脈絡與時間序列、路徑依賴與關 鍵時刻及比較方法來作綜合分析研究，旨揭理論如後： 1.歷史方法： (1)歷史脈絡與時間序列： 學者 Steinmo 主張追蹤歷史過程嚴肅看待歷史理由有三：首先詳實敘明時 間序列，釋述轉型原因，歷史變遷程度與時間性；其次行動者由歷史經驗 中學習，其行為、態度與策略選擇內化特定的經濟、社會文化的歷史脈絡
中、行動者對於未來的預測，要依據以往的歷史事件作為推測的論述，學 者要隨著時間序列中去尋覓事件發生順序，論述前事件是如何影響後事 件，提出時間序列與制度分析的心智模型作為論述模式(Steinmo,2008： 164-165)。
(2)路徑依賴與關鍵時刻：
路徑依賴理論(Path Dependence)最初由 Paul.A.David 於 1985 年所發現的 現象，再經由 W.Brian.Arthur 作精緻化的論述。David 發現當時 QWERTY 型鍵盤，在使用上並不是最便利的鍵盤，卻是市占率最高的鍵盤。Dvorak 在 1932 年申請專利的 DSK 鍵盤輸入速度最快，市占率卻不如 QWERTY 型鍵 盤。David 認為：由於某種原因，QWERTY 型鍵盤使用人數占了優勢，那麼， 由於其它類型的鍵盤數量上較少，考慮到硬體、軟體的兼容性，其他使用 者會在選擇打字機時（鍵盤是由打字機演化而來）選擇 QWERTY。這樣，QWERTY 型鍵盤逐漸占據了整個市場。David 把這種狀態稱之為“鎖定”。後來的 鍵盤雖然在技術上比之先進，但為時已晚。美國經濟學家道格拉斯·諾思是 第一個提出制度的“路徑依賴”理論的學者。制度變遷的原因有二：制度 的收益遞增和網路外部性，經濟和社會中存在著顯著的交易成本。道格拉 斯·諾思由於用“路徑依賴”理論成功地闡釋了經濟制度的演進規律，從而 獲得了 1993 年的諾貝爾經濟學獎5。 歷史制度主義學者 Pierson 引述 Levi(Levi,1997：28)對於路徑依賴更精 確的定義：路徑依賴指出，一個國家或地區朝著一個方向發展時，要轉向 的回溯成本是非常昂貴的，就好像一棵樹的樹幹有許多不同分枝與細枝， 當細枝要從一個分枝轉向另一個分枝成長，當所選擇的分枝已死，如要轉 向成長還是要循原來分枝的路徑才能轉向另一個分枝成長(蔡湘廷 2000： 60-61)。關鍵時刻(critical juncture)是只制度經由路徑依賴形成後 的第二階段，分叉點就如同樹的細枝與分枝的分叉點分開成長一樣，制度 經由歷史偶發事件由原來的路徑改變制度發展方向，依據學者 Krasner 的 「斷續式均衡」的觀點，制度與歷史的發展是持續穩定與突發事件彼此斷 裂交錯，重大危機事件後是歷史與制度的斷裂，突發事件產生制度結構的 變遷，因此重大危機事件後的關鍵時刻是制度產生斷裂期間也是歷史發展 的關節點，如同樹幹與樹枝的分叉點(Krasner,1984)。 2.比較方法： 經驗研究還是建立在比較的基礎上，比較才是政治學最主要的方法 (Peter,1998：1)；經由比較分析，可以尋求各國的相似性亦可以發現各 國的個別或差異性。比較研究的類型中，以單一國家的個案研究及二個或 5.MBA 智庫百科：路徑依賴理論
數個國家的少數案例比較最普遍，個案研究是政治學中最普遍的研究法 (Peter,1998：ch.6)。 (1)單一國家的個案研究：個案研究的類型依學者 Lijphart 的分類如下： A.運用現存理論來說明的「詮釋性個案研究」；B.引發假設的個案研究； C.設計用來質疑與檢證理論的個案研究；D.用來肯定理論的個案研究 E.偏離型的(deviant)個案研究(Collier,1993)。 (2)少數國家間比較：二個或數個國家的案例比較研究法中依 Peter 的分類 如下 A.差異法：是針對十分相似的個案進行研究，個案之間只有在我們所欲 研究的那些變項關係上出現差異。 B.求同法：與差異法剛好相反，除了我們所欲研究的相關變項之外，所 選擇的個案應當在所有其他條件上相異。 C.共變法：若兩個變項出現變項模式相同，它們相關性係由因果關係， 或其他類型的關連性所連結(與某個第三變項相連結)(Peter,1998： 30)。 (四)歷史制度與路徑依賴的關係； 路徑依賴是歷史制度主義(historical instisutionalism)的核心理 論，如同歷史制度主義者 Stephen Krasner(1984：p223-226)指出：「歷史 發展就是路徑依賴，過去的決定以及制度形成的歷史環境，都將造成後來 制度在變遷與重塑上之制約。整個制度的建立過程可視為一次路徑選擇的 過程的過程，決策者會因過去制約，而排除他在下一個時間的路徑範圍」 (張俊豪，2016：7)。Bennett and Elman 二人認為，所謂為「報酬遞增」 的時序是基於首次制度選擇經驗，在後續發生行為者對制度運作型態的良 好反應，對於制度產生「不可逆性」的模式出現，基於每次出現正向反饋， 使行為者不易變動選擇。其次「消極回饋」的時序是突顯制度變遷過程可 能是隨著行為者不同利益考量，運作不同的選擇結果，亦是行為者展現利 益考量的不斷調整，對於制度沒有定見，似乎制度選擇缺乏秩序；如 Scott Page 主張：路徑依賴源自制度創設後各時段發生的事件，使政治過程展現 一種「尋求平衡的過程」(balance processes)。(Page,2006：p87-115)。 因此在報酬遞增時段過後，發生消極回饋，才影響行動者將制度帶回的努 力。另外「反應性」的時序是基於行為者對制度選擇尚處摸索階段，試圖 找出最佳結果，所以和消極回饋最大的差別在於當前一個選擇反饋不佳 時，即刻影影響下一個方案的出現，直到產生最佳方案為止 (Mahoney,2000：p511)。最後「循環性」的時序則是展現行為者對制度選 擇較有共識情形，不過因為正反意見消長，不同社會民意走向與政治環境 發生相異展現，許多國家對於福利國家或資本化選擇、加稅或減稅、墮胎 或反墮胎議題在不同政黨執政期間的意見消長，政可謂循環式路徑依賴作 最佳的說明(Bennett and Elman,2006：p258)。
表 1-4：歷史制度主義與其他新制度主義研究取向比較 比較項目 理性選擇制度主義 社會學制度主義 歷史制度主義 本體論 個體主義與意象主 義；個體是實現效用極 大化的策略行動 結構主義、整體主義；行 動受集體認同、文化所塑 造(建構主義) 折衷主義；修正的利已主 義，個體行動由制度結構 所約束或形塑 分析層次與 研究方法 微觀層次；演繹法，目 的在理論建構與預測 總體層次；以歸納法或詮 釋法來理解事件 中層觀點；以歸納法將焦 點放在事件的解釋 研究設計 理性自利的假設；大規 模的量化檢證 關於文化、認知聯結的案 例研究 案例的歷史比較研究 時間視野 短視 長期 中、長期 分析主體 行動者 文化、社會脈絡 制度結構 利益與偏好 的形成 外生的；既定的 文化、制度所建構；行動 者不了解自身利益 內生的，由制度或組織所 形塑 行動者特質 制度的定義 全然理性 制度是理性行動者利 益極大化；制度包括正 式、非正式的規則與程 序 有限的認知能力 制度是文化性架構，包括 正式與非正式的規則、信 仰、儀式、符號、認知模 式和道德規範 有限理性；具反思能力 制度是承襲先前架構；制 度包括正式與非正式規 則、程序、規範與不成文 的慣例 制度的作用 中介變項，約束行動者 策略互動；透過規則， 建構行動者的選擇 自變項；建構行動者的選 擇及計算利益的能力 中介變項，形塑行動者的 利益選擇、計算能力與目 標 制度的形成 與創設 效率與效益；減少交易 成本；解決集體行動的 困境 文化建構；社會正當性 組織規範與權力；自我強 化與潛在的擴張 制度變遷演 進原因 行動者的選擇；交易過 程與成本 同形性與制度化 斷續式均衡；路徑依賴的 持續過程與意外後果
資料來源：綜合整理自 Aspinwall and Schneider,(2000：1-36) Immergut,(1998：9-11)、莊文忠(2003：33)、謝俊義(2000：6)
依據學者張峻豪在半總統制下的行政權運作：李登輝執政時期：報酬 遞增的路徑依賴時序；陳水扁執政時期：消極回饋的路徑依賴時序；馬英 九執政時期：反應性的路徑依賴時序(張俊豪，2016)；本文認為蔡英文執 政時期同陳水扁執政時期消極回饋的路徑依賴時序。 肆：半總統制的文獻研究結論： 半總統制的研究過程是因循第一波至第三波研究模式，第一波主要集 中在半總統制概念化的分析；第二波研究則依變數、自變數的統計學模式 研究試圖建構半總統制的運作類型，第三波半總統制的研究主要從新制度 主義的觀點探討半總統制的問題，新制度主義以理性選擇制度主義、社會 學制度主義、歷史制度主義等三派學說為基礎，歷史制度主義是集大成理 論，成為新制度主義的核心學說，理性選擇制度主義在政治學科學中形成 民意、政治傳播與媒體、利益團體、政黨與政黨體系、投票行為、博弈理 論的國際關係等研究範疇；社會學制度主義在政治學科學中形成政治文化 政治社會化的研究範疇；歷史制度主義在政治學科學中形成比較政治學、 總統與總理、總理與國會的互動路徑依賴理論研究範疇。國內以新制度理 論的路徑依賴理論，研究學者有沈友忠(2004)、蘇子喬(2010)、張峻豪、 徐正戎(2007)、張峻豪(2014、2016)等人。針對歷任民選總統的行政運作， 依據決策與回饋反應，以路徑依賴理論，將案例套入所設定的模型，用來 分析決者的決策態度與經由回饋調整下一次的決策。該理論經由行動者的 決策與回饋反應建立模型，可作為平行案例預測使用。
第四節 研究架構圖
圖：1-1 本文研究架構 資料來源：作者繪製 1997 年第四次憲法增修後迄今半總統 制的憲政運作暨重大事件與總統面對 公共問題處理態度與方式 半總統制的演化與司法審查對於半總 統制的規範 我國半總統制的形成背景暨動員戡亂時 期的憲政運作與對於半總統制的影響 我國政府體制定位運作問題探討 結論與建議本文研究架構 圖：1-1-1 資料來源：作者繪製 1997 年憲法增修後迄今半總統制的憲政運 作暨重大事件 陳 水 扁 時 期 的 憲 政 運 作 暨 重 大 事 件 馬 英 九 時 期 的 憲 政 運 作 暨 重 大 事 件 蔡 英 文 時 期 的 憲 政 運 作 暨 重 大 事 件 李 登 輝 時 期 的 憲 政 運 作 暨 重 大 事 件
本文研究架構 圖：1-1-2 資料來源：作者繪製 學者與實務對於半總統制的論述 1997 年憲法增修後迄今的總統面 對公共問題的態度 半總統制的缺失與改進
人民直選總統 人民直選國會議員 圖：1-2 本文研究架構圖 資料來源：作者繪製 總統、總理及內閣、國會(一致政府) 總 統 總統任命 總理或行 政院院長 內 總 總 內 總 總 立 閣 理 理 閣 統 理 法 閣 成 與 成 更 與 院 員 為 閣 為 換 內 成 以 總 員 總 總 閣 為 總 統 成 統 理 更 總 統 幕 為 的 與 換 統 馬 僚 待 避 閣 頻 的 首 長 罪 雷 員 繁 像 視 羔 針 頻 施 皮 瞻 羊 繁 政 圖 擅 內 無 章 奪 閣 法 總 呈 連 理 現 貫 行 不 呈 政 穩 現 權 定 人 性 亡 政 息 國會多數(總統與國會 議員同屬相同政黨 總統、總理及內閣、國會 (一致政府)
圖：1-3 本文研究架構圖 資料來源：作者繪製 總統、總理及內閣、國會(分立政府) 人民直選總統 人民直選國會議員 解散國會 總 統 行使倒閣權 總統、總理與內閣 (分立政府) 總 總 行 政 國 國 統 統 政 治 家 家 任 任 與 僵 機 競 命 命 立 局 器 爭 多 同 法 無 空 力 數 屬 對 法 轉 下 黨 政 立 化 政 降 人 黨 衝 解 府 員 人 突 呈 擔 員 現 任 擔 無 總 任 效 理 總 率 呈 理 情 現 呈 況 共 現 治 少 政 數 府 政 府 困 境 國會少數(總統與國會 議員分屬不同政黨
1997 年 第 四 次 憲 法 增 修
第四節 研究架構
本文以半總統制傾向強勢總統弱勢內閣現象之研究的問題探討、研究 架構以我國採行半總統制後的歷任總統憲政體制運作情形，總統任內所發 生重大事件與面對公共問題處理態度與方式，對於總統權力過大是否呈現 正相關。還有學者與實務者對於半總統制的論述。在半總統制的憲政運作 過程中對於發生重大政治爭議事件，司法審查制度的處理態度與方式。動 員戡亂時期臨時條款對於半總統制的形成與影響。政府體制定位的運作問 題探討。缺失改進建議。 本文研究架構探討如下： 一、1997 年第四次憲法增修迄今的半總統制的憲政運作暨重大事件與總統 面對公共問題處理態度與方式： 我國在半總統制的憲政運作下由人民直接選舉總統有李登輝、陳水扁 馬英九、蔡英文等四人並經歷三次政黨輪替。對於歷任總統執政期間，所 任命的閣揆與閣員面對立法院監督的憲政運作情形，對於總統任內所發生 重大事件與面對公共問題處理態度與方式最主要是探討半總統制的總統權 力是否過大。 圖：1-4 1997 年憲法增修後迄今半總統制的憲政運作暨 重大事件與總統面對公共問題處理態度與方式 資料來源：作者繪製 李馬 登英 輝九 陳蔡 水英 扁文 憲 政 運 作 暨 重 大 事 件 總態 統度 面與 對方 公式 共 問 題 處 理二、學者與實務者對半總統制的論述： 針對不同時期，學者與實務界相關的新聞評價或論述：學者吳玉山曾 在〈總統直選與半總統制憲政運作〉的文章論述我國半總統制屬總統優位 制，總統職權過大且不受憲政體制制衡情況僅次於俄羅斯。學者蘇起投書 聯合報篇名〈當前台灣的困境〉，是對於半總統制的論述語帶揶揄及批判蔡 英文政府執政失當。實務者前總統陳水扁撰寫〈內閣制未必不好〉，主張以 修憲方式將我國憲政體制改為內閣制。實務者江宜樺由擔任行政院長的經 驗論述是針對半總統制運作缺失，建議以修憲方式將我國中央政府體制修 為內閣制或總統制。實務者前民進黨主席許信良的論述，批判內閣制與總 統制及論述我國不適合實行該兩制的原因並闡述法國第五共和半總統制的 優點。 圖：1-5 學界與實務界對半總統制的論述 資料來源：作者繪製 學 界 實 務 界 半 總 統 制 的 論 述 建議修憲改為總統制 建議修憲改為內閣制 建議維持半總統制
三、半總統制的演化： 半總統制的演化是指制度的形成至最後所採行的憲政體制與民主崩潰 的過程，我國學者沈有忠的研究所主張，半總統制最後轉出為總統制、內 閣制及民主崩潰三種情形。 圖：1-6 半總統制的演化 資料來源：作者繪製 四、司法審查對於半總統制的規範： 司法審查最主要是瞭解歷史由來，近二十年我國司法審查制度對於半 總統制的規範與憲政體制所扮演的角色，由最初的鞏固立法權到附屬行政 權，其次從獨立的司法機關成為行政機關的附隨組織，最後從憲政的守護 者成為毀憲者。 圖：1-7 司法審查對半總統制的規範 資料來源：作者繪製 半 總 統 制 的 形 成 半 總 統 制 的 演 化 轉出為總統制 轉出為內閣制 民主崩潰 司 法 審 查 制 度 的 歷 史 由 來 我對 國半 司總 法統 審制 查的 制規 度範 鞏 固 立 法 權 到 附 屬 行 政 權 從行 獨政 立機 的關 司的 法附 機隨 關組 成織 為 從成 憲為 政總 的統 守御 護用 者者
五、我國半總統制的形成背景與動員戡亂時期的憲政運作與對於半總統制 的影響： 我國的憲法設計者張君邁民國初年兩次留學德國期間，正值德國第一 次世界大戰戰敗後制定威瑪憲法時期，這部憲法是德國捨棄君主立憲，第 一次採行民主共和的憲政體制。張君邁參酌威瑪憲法及孫文遺教的五權分 立，所制定的憲法並定位為修正的內閣制。 由於動員戡亂時期臨時條款成為總統擴權的依據，因此在此時期行政 院長成為總統的幕僚長，該條款廢止後。直選總統不願成為虛位元首，以 憲政改革訴求，展開一連串的憲法增修過程中，將動員戡亂時期臨時條款 的條文，列於憲法增修條文中並沿襲總統與行政院長自行增設機關的缺失 慣例，總統擅奪行政院長的職權，因此半總統制成為政治菁英的首選。 圖：1-8 我國半總統制的形成背景暨動員戡亂 時期的憲政運作與對於半總統制的影響 資料來源：作者繪製 六、我國政府體制定位運作問題探討： 我國採行半總統制迄今已二十一年，在憲政運作過程中，總統與行政 院長間的關係，發生憲政體制運作與定位問題。總統是否成為行政院長的 首長，總統是否對行政院長有免職權。行政院長提出總辭時機等為本章探 討及研究的原因。 七、結論與建議： (一)本文建議制訂《總統職權行使權法》規範 (二)總統除行政外還有其他三院人事任命權，成為無法控制的憲政巨獸。 制訂《非常任文官任命、任職、聘任、去職條例》、《非常任文官同意 權、補提名權行使法》，主要是加強立法院對於人事權的控制，用來對 抗總統的人事任命權。 (三)另外修訂《正副總統選舉罷免法》、《政黨法》、《公職人員選舉罷免》。 我成 國背 半景 總 統 制 的 形 動政 員運 戡作 亂 時 期 的 憲 動國 員的 戡半 亂總 時統 期制 對影 於響 我
