相關案例

人口分布資料雖然受到個人隱私相關法令之限制，以及實際調查情境條件 影響，無法在空間區位上精確呈現，同時使資料可信度仍具有一定程度之不確 定性。然而從各項資訊之空間分布情形出發，透過套疊災害高風險地區人口資 料、社區 支援設施及災害潛勢圖，將災害防救相關資訊以圖像化之方式分析檢 討，仍可供災前預為分析可能受災人數、待救援人口結構比例等資料，對於災

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害防救人員於災前應變規劃作業時，具有一定助益（CDC，2012）。

本研究擬從高齡者空間分布情形，規劃探討可能之都市防災策略，蒐集國 內外相關操作案例說明如下。

一、美國，夏威夷州

美國夏威夷州政府整合衛生及民防單位，並與太平洋災害中心（Pacific Disaster Center）合作，運用地理資訊系統，將所建立之社會脆弱度指標（如 年齡、種族、社經地位、健康條件、性別及住宅形態等）圖像化，再與災害潛 勢圖（如淹水潛勢圖、海嘯影響範圍、火山影響範圍圖）、高齡者服務設施區 位圖（如日間照護機構、安養中心及長照機構等）及救災相關單位區位圖（如 警察局、消防局與醫院等）套疊，透過資訊圖像化之方式，探討易受災人口所 在空間區位與可能發生災害之關係，提供 災害規劃單位進行避難據點規劃及重 點教育宣導地區參考。（CDC，2012）

圖 2-3 夏威夷海嘯影響範圍分析圖

（資料來源：County of Kauai tsunami evacuation zone maps）

23 二、美國，佛羅里達州

美國佛羅里達州考量地區可能發生災害種類眾多，以及州內人口結構高齡 化之趨勢，因此於該州之災害緊急管理法（the State Emergency Management Act）

中，將待救助者事前登記制度納入其內。災害緊急管理法中規定，地區災害緊 急應變機構對於這些具有生理、心理或認知障礙之登記者，需於業務範圍內，

預先瞭解其於災害發生時疏散、避難安置階段之需求。同時規範州政府之緊急 事務管理部（the Department of Emergency Management, DEM）在衛生部（the state Department of Health）協助下，需預先擬定相關計畫，事先分派可提供對 應支援之避難據點區位及規模。

三、日本

日本以鄰里聚落為單元，在興建國中、小或公民館等集會場所時，導入相 關避難規劃及通用設計，事前規劃指定避難所，同時於相關法規中規定由市町 村政府負責營運管理，而在避難收容人員分派上，則避免將高齡者集中於一處。

然而在東日本 311 震災經驗中，因災害規模超乎預期，部分地區發生災民過多；

行政單位缺乏人力協助行動不便之獨居高齡者；避難所管理人力及物資缺乏，

無法瞭解並就高齡者之需求提供協助，因而發生災後 2、3 日內，20 多名高齡 者於避難所內死亡之憾事（溫國樑、柯孝勳，2011；黃麗美等，2014 ）。日本 政府針對 311 震災所做之檢討報告，提出避難引導需擬定相關疏散作業流程，

同時需要徹底地研究高齡者及身障者等行動不便居民於災害發生時之避難疏 散支援對策等方針（內閣府中央防災會議，2011 ）。

四、臺灣

偏遠鄉鎮、聚落較都會地區高齡化情形更為嚴重，加上居民社會經濟條件 與都會地區相比較為弱勢，因此受災風險相對較高。近年，隨著國內防災社區 計畫的逐步推動，部分偏鄉聚落逐漸由其環境條件、自身文化及生活模式中，

衍生出在地災害因應策略。劉怡 君（2016）依其參與莫拉克風災受災部落之防

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災社區計畫推動經驗、訪談成果及相關資料彙整，分析說明國內偏遠聚落之避 難疏散調適策略：屏東縣霧台鄉大武村之避難疏散方式係居民在接獲颱風、豪 雨等災害預警通知後，會先將高齡者、行動不便者等居民先行撤離至山下，異 地避難，中壯年人口則採原地避難方式，於村落內留守；高雄市那瑪夏區瑪雅 里因地理位置易受土石流災害威脅，避難疏散採分階段方式辦理，社區在接到 颱風、豪雨等災害預警通知後，會先將老弱婦孺居民疏散至山下，其餘居民則 於收到土石流警戒資訊後，由國軍協助疏散至避難收容所，並以鄰為單位，由 居民自主管理。

此外，臺東縣政府亦嘗試運用內政部統計處之社會經濟資料庫建立輔助決 策系統，以受土石流潛在威脅之臺東縣金峰鄉嘉蘭村為例，臺東縣政府即藉由 其建立之輔助決策系統將人口統計資料、土石流潛勢溪圖資及防救災資源進行 套疊分析，預為掌握、檢討高齡者等弱勢族群人數及避難收容能量，期建立更 為完善之災害防救計畫（余明勳，2016）。

圖 2-4 臺東縣社會經濟資料庫建立輔助決策系統操作流程

（資料來源： 「臺東縣社會經濟資料庫輔助決策系統」簡報）

五、菲律賓（HelpAge-COSE Philippines Emergency Programme）

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菲律賓地理位置與臺灣接近，同樣遭受多樣天然災害的威脅。其面對天然 災害的因應方式，過去主要著重於救災及災後重建，及至 2010 年訂頒災害風 險管理法（Disaster Reduction and Management Act, RA 10121），開始將災害因 應主軸調整為事前減災等預防措施，並透過成立國家災害風險管理架構

（National Disaster Risk Management Framework），提供一個全面性、全災害、

跨部門，以及以社區為基礎的方式，管理災害風險。該法同時分析地區災害風 險類型、趨勢，並透過賦予資源及權力等方式，鼓勵非政府組織、私部門、社 區及居民共同參與，以達到降低災害風險之目標（Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment，2010；陳清源，2015）。

2013 年 11 月，強烈颱風海燕侵襲菲律賓，強風豪雨造成 6000 多人死亡。

上百萬人流離失所。災後，國際助老協會（HelpAge International）及菲律賓高 齡者服務聯盟（Coalition of Services of the Elderly）合作投入協助社區防災應 變機制之建立，培訓雷伊泰島(leyte)、北宿霧(north cebu)、巴朗艾(Barangay Opong,Tolosa)等地共計 110 個社區、600 多人參與，該計畫透過對社區內年長 者進行防救災知識、技能 之教育訓練，將其由原本待救助的角色轉化為積極參 與社區防災整備之成員。社區防災組織中的高齡者可於災害預警階段協助避難 疏散資訊之宣傳，其餘行動能力較弱的年長者，則可透過參與防災避難演練，

了解災害發生時將提供給他們的協助，以及如何避難疏散。而藉由此過程，高 齡者可了解災害發生時，自己並非僅能被動等待他人救援，仍然可對生活的社 區貢獻一己之力（HelpAge International and Coalition of Services of the Elderly，

2016）。

六、澳洲：昆士蘭州

2010 年 12 月至 2011 年 1 月間澳洲昆士蘭州受連續極端降雨事件及塔莎

（Tasha）熱帶氣旋影響，接連遭遇洪水侵襲，近 3/4 個昆士蘭州受洪水影響 被宣布為災區，並造成 24 人死亡，總經濟損失達 20 億澳幣以上。昆士蘭州 政府於災後進行檢討，歸納防救災應變計畫及重建計畫無法對高齡者有效提供

26 協助之原因如下：

（一）行政單位未掌握高齡者所在位置，無法有效率地配置救災資源，

及時提供協助。

（二）高齡者災害脆弱度較高、相對弱勢，卻未在災後重建計畫中納入 優先順位提供協助。

（三）繁雜且重複的救助計畫；冗長的審核、評估過程；以及各計畫內 複雜的規定、標準及還款要求，對高齡者造成困擾，難以申請救 助資源，進而造成資源錯置、無法有效分配等問題。

（四）不同承辦人員的服務差異，對受災戶申請災害救助造成困擾。

而配合檢討成果，昆士蘭州政府依災害前、中、後不同階段，提出回應策 略如下：

（一）災前整備

1. 於災前調查有協助需求之高齡者所在位置，預先配置救災行動及 醫藥資源。

2. 於地區防救災計畫及疏散、重建計畫中，將高齡者納入思考。事 先了解高齡者需要及想要的服務建議。同時與高齡者之溝通方式 應清楚、簡要且多元，藉由容易接受、了解的社區支援、避難資 訊及指導，供高齡者了解災害情形、及早因應。

3. 於災前先與高齡者及其周邊照護人員溝通、說明救災、疏散計畫，

亦可利用地區內既有社會網絡及服務提供機構(如醫生、送餐服務、

志工團體、地區社團等)，事先提供救災、避難資訊，使高齡者預 先了解災害發生時可獲得之協助。

4. 規劃高齡者照護機構之復原機制，以確保其於災後能盡速回復原 有機能。

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5. 確保災時支援機構及人力充足，並提供完整教育訓練，以確保高 齡者安全。

（二）災中疏散、救援及安置

1. 持續管控及評估防救災計畫執行情形，確保資源有效配置。並可 將可運用之高齡者人力納入，支援計畫執行。

2. 確保高齡者受到有尊嚴且妥善的照護，以及了解可能的協助及申 訴管道

3. 以同理心回應高齡者需求，並提供協助。

（三）災後重建及檢討

1. 簡化災害救助申請機制並避免重覆事項，以協助高齡者完成申請 程序。

2. 以家戶拜訪或於災後復原中心進行面談等面對面溝通方式，系統 性地蒐集、調查及分析高齡者受協助之滿意程度及建議，藉由擷 取每次防救災經驗，設計社區參與方式，持續改善防救災計畫效 能（Annabelle & Brooke,2016）。

七、澳洲：維多利亞州

2009 年維多利亞州森林大火造成近 180 人死亡，上千棟房屋焚毀。災後，

「2009 年維多利亞州森林大火皇家調查委員會（2009 Victorian Bushfire Royal Commission）」對火災成因、災害預警系統及由民眾自行選擇疏散或留在原地 之防災政策進行調查及檢討。檢討後，委員會要求州政府應建立相關機制，以 協助地方政府辦理地區防災規劃，對個別社區提供協助。而為達成此目標，其 工作內容如下：

（一）盡快協助森林大火高潛勢社區擬定防災計畫，確定疏散方式及避

28 難安置所位置。

（二）地方政府相關緊急應變管理計畫文件中，須明確掌握待協助對象 所在位置。

（三）編輯並定期維護待協助者名單，並將其提供予警消或相關救援團 體。

於此架構下，維多利亞州政府首先定義脆弱者為「因生理或認知障礙，無

於此架構下，維多利亞州政府首先定義脆弱者為「因生理或認知障礙，無