對應高齡者空間分布
都市防災策略之研究
內 政 部建 築研 究 所自 行研 究 報告
中 華 民 國 105 年 12 月
（本報告內容及建議，純屬研究小組意見，不代表本機關意見）PG10504-0133 105301070000G0041
對應高齡者空間分布
都市防災策略之研究
研 究 主 持 人 ： 陳柏翰 研 究 期 程 ： 中華民國 105 年 1 月至 105 年 12 月內政部建築研究所自行研究報告
中華民國 105 年 12 月
MINISTRY OF THE INTERIOR
RESEARCH PROJECT REPORT
A study on urban disaster
prevention strategy corresponds to
spatial distribution of older people.
BY Po-Han Ch en
I
目
次
目 次 ... 1 表 次 ... 3 圖 次 ... 5 摘 要 ... 7 第一章 緒論 ... 1 第一節 研究緣起與背景 ... 1 第二節 研究方法及內容說明 ... 2 第三節 預期目標及工作項目 ... 4 第二章 文獻回顧 ... 7 第一節 高齡社會與在地老化趨勢 ... 8 第二節 高齡者的受災風險及防災議題 ... 15 第三節 高齡社會都市防災相關研究 ... 17 第四節 相關案例 ... 21 第三章 研究方法與研究地區 ... 31 第一節 地理資訊圖資雲服務平臺 ... 31 第二節 災害類型 ... 36 第三節 高齡者及防救災資源評估項目 ... 37 第四節 研究地區選定 ... 41 第五節 小結 ... 44 第四章 研究地區高齡者空間分布及都市防災策略分析 ... 45 第一節 研究地區環境資料 ... 45 第二節 高齡人口分布情形 ... 55 第三節 研究地區防救災資源 ... 59 第四節 研究地區空間資料套疊分析 ... 61 第五節 因應高齡者受災風險之都市防災策略 ... 77II 第五章 結論與建議 ... 81 第一節 結論 ... 81 第二節 建議 ... 82 附錄一 期初報告審查意見回覆表 ... 85 附錄二 期中報告審查意見回覆表 ... 88 參考書目 ... 100
III
表
次
表 2-1 94 至 103 年我國平均餘命表 ... 8 表 2-2 我國歷年育齡婦女生育率表 ... 8 表 2-3 各縣市 65 歲以上人口數量表 ... 10 表 2-4 各縣市 65 歲以上人口比例表 ... 11 表 2-5 65 歲以上家庭組成表 ... 13 表 2-6 65 歲以上老人認為理想的居住方式 ... 14 表 2-7 55~64 歲者認為老年時理想的居住方式 ... 15 表 3-1 47 至 104 年臺灣地區天然災害損失統計表 ... 36 表 3-2 韌性都市人口評估指標 ... 37 表 3-3 天然災害老人弱勢族群社經脆弱度評估指標 ... 38 表 3-4 都市防災空間系統表 ... 40 表 3-5 臺灣地區 65 歲以上人口比例前 5 名排序表 ... 42 表 3-6 99 年嘉義縣災害防救深耕計畫（細部執行計畫-修正版）篩選 7 鄉鎮可能災害潛勢表 ... 42 表 3-7 梅山鄉等 7 鄉鎮老年人口比例表 ... 43 表 4-1 七二水災布袋鎮淹水情形統計表 ... 47 表 4-2 0612 水災布袋鎮淹水情形統計表 ... 49 表 4-3 八八風災布袋鎮淹水情形統計表 ... 50 表 4-4 布袋鎮 24 小時降雨延時 350 釐米淹水村里表 ... 52 表 4-5 布袋鎮 24 小時降雨延時 450 釐米淹水村里表 ... 54 表 4-6 布袋鎮 24 小時降雨延時 600 釐米淹水村里表 ... 55 表 4-7 布袋鎮各里人口數統計表 ... 55IV 表 4-8 布袋鎮各里 65 歲以上人口統計表 ... 57 表 4-9 布袋鎮各里扶老比統計表 ... 57 表 4-10 布袋鎮防災資源分配表 ... 59 表 4-11 布袋鎮避難收容場所地點及收容人數分布表 ... 60 表 4-12 本研究運用 TGOS 平臺圖層列表 ... 62 表 4-13 布袋鎮各村里高齡人口受災風險分析表 ... 66 表 4-14 65 歲以上人口日常生活活動自理情形調查 ... 79 表 4-15 65 歲以上人口日常生活活動自理困難情形 ... 79
V
圖
次
圖 1-1 本計畫工作流程圖 ... 3 圖 1-2 本計畫研究進度甘特圖 ... 5 圖 2-1 我國高齡化時程－中推計圖... 9 圖 2-2 我國高齡高齡人口健康與失能者比例 ... 12 圖 2-3 夏威夷海嘯影響範圍分析圖... 22 圖 2-4 臺東縣社會經濟資料庫建立輔助決策系統操作流程 ... 24 圖 2-5 維多利亞州緊急應變計畫中之脆弱族群分類圖 ... 28 圖 3-1 TGOS 平臺圖資加盟及應用流程圖 ... 31 圖 3-2 TGOS 平臺「坡地災害潛勢圖：土石流影響範圍」圖 ... 32 圖 3-3 TGOS 平臺「坡地災害潛勢圖：土石流潛勢溪流」圖 ... 33 圖 3-4 TGOS 平臺「坡地災害潛勢圖：山崩」圖 ... 33 圖 3-5 TGOS 平臺「坡地災害潛勢圖：順向坡」圖 ... 34 圖 3-6 TGOS 平臺「淹水災害潛勢」圖 ... 34 圖 3-7 TGOS 平臺「避難收容場所」圖 ... 35 圖 3-8 運用 TGOS 平臺繪製套疊防災地圖 ... 35 圖 3-9 臺灣人口老化地圖 ... 41 圖 3-10 嘉義縣一日暴雨 350 公釐淹水潛勢圖 ... 43 圖 4-1 布袋鎮位置圖 ... 45 圖 4-2 布袋鎮里界圖 ... 46 圖 4-3 嘉義地區康芮颱風及 72 水災淹水範圍圖 ... 48 圖 4-4 布袋鎮 24 小時降雨延時 350 釐米淹水潛勢圖 ... 52 圖 4-5 布袋鎮 24 小時降雨延時 450 釐米淹水潛勢圖 ... 53VI 圖 4-6 布袋鎮 24 小時降雨延時 600 釐米淹水潛勢圖 ... 54 圖 4-7 布袋鎮各里人口分布圖 ... 56 圖 4-8 布袋鎮各里 65 歲以上人口分布圖 ... 58 圖 4-9 布袋鎮各里扶老比分級圖... 58 圖 4-10 布袋鎮防救災資源及避難場所位置圖 ... 61 圖 4-11 布袋鎮警察機關分布位置及淹水潛勢圖 ... 63 圖 4-12 布袋鎮消防機關、醫療院所分布位置及淹水潛勢圖 ... 64 圖 4-13 布袋鎮避難收容場所分布位置及淹水潛勢圖 ... 65 圖 4-14 布袋鎮各村里扶老比情形圖... 68 圖 4-15 布袋鎮各村里 65 歲以上人口情形圖 ... 68 圖 4-16 布袋鎮各村里扶老比套疊淹水潛勢圖 ... 69 圖 4-17 布袋鎮各村里 65 歲以上人口情形套疊淹水潛勢圖 ... 69 圖 4-18 西安里、東安里 65 歲以上人口套疊淹水潛勢及避難收容場所服務範 圍圖 ... 70 圖 4-19 西安里、東安里避難收容場所服務範圍套疊使用分區圖 ... 71 圖 4-20 西安里、東安里避難收容場所服務範圍套疊正射影圖 ... 71 圖 4-21 布袋都市計畫範圍內避難收容場所分布位置及淹水潛勢圖 ... 72 圖 4-22 布袋都市計畫防（救）災路線套疊淹水潛勢圖 ... 73 圖 4-23 布袋都市計畫範圍內 65 歲以上人口分布套疊淹水潛勢圖 ... 74 圖 4-24 布袋都市計畫範圍內避難收容場所服務範圍套疊 65 歲以上人口分布 圖 ………..……….……….74 圖 4-25 布袋都市計畫範圍內避難收容場所服務範圍套疊使用分區圖 ... 75 圖 4-26 布袋都市計畫範圍內避難收容場所服務範圍套疊正射影圖 ... 75
VII
摘
要
關鍵詞：高齡者、都市防災 一 、 研 究 緣 起 臺灣災害發生機率遠高於其他國家，而從人口組成趨勢來看，我國人 口結構逐步朝高齡少子化趨勢發展。然而，從我國過往天然災害經驗中可 發現，高齡族群往往是受災風險最高的族群。因此，如何降低高齡者於災 害發生時的受災風險已是刻不容緩的課題。考量高齡者現況是衡量受災風 險、規劃高齡者災害對策及分配防救災資源之重要參考依據。爰此，本研 究除擬蒐集國內外高齡者防災課題相關文獻外，並將運用本部所建構之 「地理資訊圖資雲服務平台（以下簡稱 TGOS 平台）」，配合套疊人口普查 資料及災害潛勢圖，以了解高齡者空間分布情形及可能面臨之災害風險， 據以探討現行都市防災計畫及地區災害防救計畫擬訂過程可補充事項，並 研提可能都市防災策略，期降低高齡者之災害衝擊。 二 、 研 究 方 法 及 過 程 本研究擬透過蒐集世界各國面對高齡化社會趨勢，於研究、政策或實 務面所提出之防災策略成果外，並擬藉由運用本部 TGOS 平臺套疊研究地 區內高齡人口資料、防救災資源及災害潛勢圖資，分析地區內高齡人口可 能面對之災害威脅，進而與地區災害防救計畫及都市防災計畫比對探討， 研提可能之策略建議。 三 、 重 要 發 現 （一） 面對人口高齡化趨勢，國外防災策略多朝納入高齡者參與，以及 配合高齡者空間分布情形，預先配置防救災能量及物資等方向推 動。VIII （二） 本研究以嘉義縣布袋鎮作為研究地區，運用 TGOS 平臺進行高齡 人口災害風險分析，發現既有規劃之避難收容場所可能有位處災 害潛勢地區、服務範圍無法涵蓋周邊地區及收容能量不足等議題， 建議可參考人口分布統計資料及災害潛勢，搭配高齡者適宜步行 避難距離及時間調查，重新檢視防災系統規劃內容。 （三） 建議以地區資源共享理念，建立區域、公私部門及社區成員互助 合作機制，拓展災害防救網絡能量。 四 、 主 要 建 議 事 項 建議一 高齡者防災避難需求之研究：立即可行建議 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：內政部消防署 了解高齡者防災避難需求可協助於災前防災整備規劃時，預先配 置適切之救災能量及救助物資，並可供避難安置場所規劃設計參考。 於災時有效提供高齡者所需協助，降低其受災風險。 建議二 高齡者防災避難行動能力調查：中長期建議 主辦機關：內政部建築研究所 協辦機關：衛生福利部、內政部消防署 高齡者行動能力大多較其他年齡族群緩慢，而高齡族群中又因健 康狀況，可分為健康期（可自主行動）、障礙期（可於他人協助下行 動）及臥床期（無法自主行動）等 3 類。細緻地調查不同高齡族群之 行動能力，可作為避難安置場所檢討服務半徑及避難路線規劃時之參 考，完善的避難系統及動線規劃，可協助健康之高齡者於災害發生時 得以自主避難，進而降低待救援人數，並使救災資源更有效率運用。
IX
ABSTRACT
Keywords：Older people, Urban disastrer prevention A. Background
Taiwan might be the most vulnerable country to natural hazards on Earth. And from the point of view of demographic trends, population ageing is a long-term trend. According to disaster experiences, Older people are among the most at risk because of decreased mobility resulting from age. Therefore, how to reduce the risk of disaster for older people is an important issue. This study intends to collect related literatures and plans,and maps disaster potential map and census data by Taiwan Geospatial One Stop (TGOS), to analyze the relationship between of older people’s location and disaster risk. The results of this study will contribute to the strategies of urban disastrer prevention to reduse the risk of disaster for older people.
B. Study methodology and content
This study provides some useful suggestions by collecting related literatures and plans, mapping disaster potential map and census data by Taiwan Geospatial One Stop.
C. Important discovery
1. Population ageing is a long-term trend,many countries urban disaster prevention strategies pre-configured emergency relief resources according to the spatial distribution of older people.
2. This study take Budai Township, Chiayi County as a research area, and then found the planning shelters may not be available to all residents. 3. It is suggested that to establish the mechanism of regional, public and private sector and community members' cooperation with the regional resource sharing concept. To expand the power of disaster rescue network.
X
This study comes to the immediate and long-term strategies. For immediate strategies:
1. Carry out an investigation into the needs of older people during evacuation process.
For long-term strategies:
1
第一章
緒論
第一節 研究緣起與背景
臺灣都市地區人口密集、土地使用高強度發展，加上位處環太平洋地震 帶，巨大震災威脅始終存在，夏季時期亦常遭遇颱風、豪雨侵襲，使得臺灣 地區災害發生機率遠高於其他國家。 而從人口組成趨勢來看，隨著生育率持續降低，高齡人口占總人口比例 逐步上升，我國人口結構逐步朝高齡少子化趨勢發展（國家發展委員會， 2014）。然而，從我國過往天然災害經驗中，高齡族群往往是受災風險最高 的族群（黃榮村等，2008；趙子元等，2015）。因此，如何降低高齡者於災 害發生時的受災風險已是刻不容緩的課題。行政院 104年核定之「高齡社會 白皮書」，便於行動策略內友善環境面向中，指出「因應氣候及環境變遷， 強化防災避難認知，保障社區高齡者人身安全」之方向。 然而，高齡者現況是衡量受災風險、規劃高齡者災害對策及分配防救災 資源之重要參考依據（鄒克萬等，2009）。爰此，本研究除擬蒐集國內外高 齡者防災課題相關文獻外，並將運用本部所建構之「地理資訊圖資雲服務平 臺（以下簡稱TGOS平臺）」，配合套疊人口普查資料及災害潛勢圖，以了解 高齡者空間分布情形及可能面臨之災害風險，據以探討現行都市計畫中防災 計畫及地區災害防救計畫於擬訂過程可補充事項，並研提可能都市防災策略， 期降低高齡者之災害衝擊。2
第二節 研究方法及內容說明
本研究之研究方法除透過蒐集世界各國面對高齡化社會趨勢，於研究、 政策或實務面所提出之防災策略成果外，並擬藉由運用本部TGOS平臺套疊 研究地區內高齡人口資料、防救災資源及災害潛勢圖資，分析地區內高齡人 口可能面對之災害威脅，進而與地區災害防救計畫及都市防災計畫比對探討， 研提可能之策略建議。研究方法及內容說明如下： 一、國內外相關文獻及案例回顧 蒐集整理國內外相關研究及實際案例，了解各國面對高齡化社會趨勢所研 提之都市防災策略。 二、高齡人口及災害潛勢圖資套疊分析 利用本部TGOS 平臺，套疊案例地區高齡者人口資料、防救災資源及災害 潛勢圖，藉以分析高齡者人口分布情形、可能面對之災害風險，並與既有地區 災害防救計畫及都市防災計畫比對探討，進而研提可能之都市防災策略。3
圖1-1 本計畫工作流程圖
（資料來源：本研究繪製）
4
第三節 預期目標及工作項目
一、預期目標 利用TGOS平臺，將案例地區內高齡者分布資料與災害潛勢圖套疊，分 析高齡者可能面對之災害風險。同時蒐集分析國內外相關計畫及研究成果， 據以研提我國可參考之因應策略。 此外，並藉由研究執行過程，探討現行都市防災計畫擬訂過程於面對高 齡化社會趨勢時，可補充調整事項，期保障高齡者之人身安全。 二、工作項目 （一）面對我國人口高齡化趨勢，透過探尋國內外相關研究計畫及案例， 了解各國防災計畫執行現況，彙整我國可參考之因應策略。 （二）利用本部 TGOS 平臺，將案例地區內人口及住宅普查資料中高齡 者分布資料與災害潛勢圖套疊，分析案例地區內高齡者可能面對 之災害風險。 （三）將前述成果與研究地區既有地區災害防救計畫及都市防災計畫比 對檢討，研提可能都市防災策略，並探討面對高齡化社會趨勢， 現行都市防災計畫研擬機制之可補充事項。5 工作項目 4 月 5 月 6 月 7 月 8 月 9 月 10 月 11 月 12 月 相關計畫及文獻彙整分析 案例地區人口及災害歷史資 料蒐集 套疊人口與災害潛勢資料， 分析地區高齡者受災風險 期中審查 與既有都市防災計畫比對檢 討研提可能都市防災策略 對現行都市防災計畫研擬機 制研提可補充事項 期末審查及修正
圖1-2 本計畫研究進度甘特圖
（資料來源：本研究繪製）
7
第二章 文獻回顧
截至 105 年 4 月止，我國高齡人口占總人口之比例已達 12.74%（內政部 統計處，2016），已符合聯合國世界衛生組織（WHO）「高齡化社會」（aging society）之定義。另依據行政院國家發展委員會人口推計資料，107 年時，高 齡人口比率將超過 14%，達到世界衛生組織所定義之「高齡社會」（aged society）， 之後高齡人口比例更加快速上升，預估於 114 年時，此比例將超過 20%，成為 「超高齡社會」（super-aged society）（國家發展委員會〔國發會〕，2014）。 此外，除了國家人口結構持續老化的議題外，都市地區勞動人口高齡化， 以及為了尋求醫療照護資源，人口持續朝都市地區集中的趨勢，可能進一步衍 生都市地區長照及醫療體系不堪負荷，以及偏遠鄉鎮出現半數居民是 65 歲以 上高齡人口的「極限村落」等兩極化的情形（陳亮恭等，2015）。此情境將持 續增加環境的負荷，同時使社會面對災害衝擊的風險提升，並使地區災害脆弱 度更為惡化（鄒克萬等，2009）。 而從過去的災害經驗中也可以發現，災害發生時，高齡者可能因為行動緩 慢、經濟條件不佳等因素，受災風險往往遠高於其他年齡層的人員（CDC, 2012； 李香潔，2015）。因此，如何降低高齡者受災風險，預擬可能因應策略，實為 人口結構持續老化、地區災害脆弱度逐步惡化之環境趨勢下，都市防災規劃之 重要議題。 爰此，本研究擬藉由蒐集整理國內外相關調查、研究及實際案例，期掌握 高齡化社會趨勢走向，並了解各國面對此一社會趨勢所研提之都市防災策略， 以探尋可供國內借鏡之方向。8
第一節 高齡社會與在地老化趨勢
一、高齡社會 隨著我國醫療衛生技術持續進步，國民平均餘命逐漸延長，國人平均餘命 已從 94 年的 77 歲，延長至 103 年的 80 歲（內政部統計處）。然而，國人生育 率則呈現逐年下降趨勢，104 年平均每一位婦女僅生育 1.18 個小孩（內政部統 計處）。平均餘命延長加上少子化趨勢，使我國人口結構高齡化速度更為加遽。 國發會（2014）預估 於 114 年時，老年人口比例將超過 20%，我國正式邁入「超 高齡社會」。表2-1 94至103年我國平均餘命表
民國 平均餘命（歲） 民國 平均餘命（歲） 103 80 99 79 102 80 97 78 101 79 96 78 100 79 94 77（資料來源：全世界主要國家0歲平均餘命排名表）
表2-2 我國歷年育齡婦女生育率表
民國 生育率（％） 民國 生育率（％） 104 1.18 100 1.07 103 1.17 90 1.40 102 1.07 80 1.72 101 1.27 70 2.46（資料來源：104年內政統計年報）
9
圖2-1 我國高齡化時程－中推計圖
（資料來源：中華民國人口推計報告〔103 至 150 年〕）
從空間分布情形來看，由內政部人口統計資料顯示，與人口分布情形相近， 我國高齡人口主要集中於臺北市、新北市、桃園市、臺中市、臺南市及高雄市 及等 6 直轄市內，約占全國高齡人口數的 65%（如表 2-3）。 然而，若從人口比例角度來看，104 年時，高齡人口比例超過 14%，成為 符合世界衛生組織所定義之「高齡社會」的縣市，除了臺北市之外，大多為以 第一級產業為主的縣市，包含嘉義縣、雲林縣、南投縣、澎湖縣、屏東縣、臺 東縣、苗栗縣、宜蘭縣及花蓮縣等（如表 2-3）。年輕族群因為工作機會而離 鄉至都會區謀生，使農業縣或較偏遠縣市老年人口比例偏高（陳亮恭等，2015）， 進而使得地區受災風險更為提升。10
表2-3 各縣市65歲以上人口數量表
104 年底 103 年底 102 年底 縣市 人 縣市 人 縣市 人 新北市 429,175 新北市 400,545 新北市 374,883 臺北市 399,182 臺北市 380,527 臺北市 362,605 高雄市 350,448 高雄市 332,089 高雄市 316,234 臺中市 282,316 臺中市 266,370 臺中市 253,616 臺南市 246,794 臺南市 237,732 臺南市 229,827 桃園市 203,630 桃園縣 191,590 桃園縣 181,860 小計 1,911,545 1,808,853 1,719,025 彰化縣 175,785 彰化縣 170,602 彰化縣 166,051 屏東縣 121,896 屏東縣 118,340 屏東縣 115,371 雲林縣 115,214 雲林縣 113,535 雲林縣 111,629 嘉義縣 89,843 嘉義縣 88,395 嘉義縣 86,959 苗栗縣 80,544 苗栗縣 78,805 苗栗縣 77,402 南投縣 77,509 南投縣 75,641 南投縣 73,941 宜蘭縣 65,178 宜蘭縣 63,438 宜蘭縣 62,074 新竹縣 61,960 新竹縣 60,322 新竹縣 58,844 基隆市 49,134 基隆市 46,818 基隆市 44,942 花蓮縣 46,701 花蓮縣 45,216 花蓮縣 44,117 新竹市 45,572 新竹市 43,721 新竹市 42,032 嘉義市 34,434 嘉義市 33,336 嘉義市 32,138 臺東縣 32,084 臺東縣 31,477 臺東縣 30,826 澎湖縣 15,108 澎湖縣 14,715 澎湖縣 14,367 金門縣 14,841 金門縣 14,292 金門縣 13,554 連江縣 1,231 連江縣 1,184 連江縣 1,134 總計 2,938,579 2,808,690 2,694,406（資料來源：各縣市主要內政統計指標排序）
11
表2-4 各縣市65歲以上人口比例表
104 年底 103 年底 102 年底 縣市 ％ 縣市 ％ 縣市 ％ 嘉義縣 17.28 嘉義縣 16.84 嘉義縣 16.43 雲林縣 16.47 雲林縣 16.10 雲林縣 15.77 南投縣 15.21 南投縣 14.71 澎湖縣 14.31 澎湖縣 14.77 澎湖縣 14.46 南投縣 14.30 臺北市 14.76 臺北市 14.08 臺東縣 13.71 屏東縣 14.49 臺東縣 14.02 苗栗縣 13.69 臺東縣 14.42 屏東縣 13.96 宜蘭縣 13.54 苗栗縣 14.28 苗栗縣 13.90 屏東縣 13.54 宜蘭縣 14.23 宜蘭縣 13.83 臺北市 13.50 花蓮縣 14.07 花蓮縣 13.56 花蓮縣 13.21 彰化縣 13.64 彰化縣 13.21 彰化縣 12.81 基隆市 13.20 臺南市 12.62 臺南市 12.20 臺南市 13.09 基隆市 12.55 基隆市 11.99 嘉義市 12.74 嘉義市 12.31 嘉義市 11.86 高雄市 12.61 高雄市 11.95 高雄市 11.38 新竹縣 11.43 新竹縣 11.22 金門縣 11.23 金門縣 11.18 金門縣 11.19 新竹縣 11.09 新北市 10.81 新竹市 10.12 新竹市 9.81 新竹市 10.50 新北市 10.10 新北市 9.48 臺中市 10.29 臺中市 9.79 臺中市 9.39 連江縣 9.81 連江縣 9.47 連江縣 9.32 桃園市 9.67 桃園縣 9.31 桃園縣 8.90（資料來源：各縣市主要內政統計指標排序）
12 二、在地老化 過去，參考先進國家經驗，為了避免長期照護服務因過度發展而發生過度 機構化之問題，同時兼具讓高齡者可待在其熟悉的生活環境中，維持其自尊、 自主及隱私地生活，以及降低國家、社會長期照護成本，「在地老化」的理念 因而被國內外多位學者專家所提出（詹火生等，2002；蘇麗瓊等，2005）。 而綜觀歐美等先進國家，其面對人口結構老化課題，由高齡化社會進展至 超高齡社會，歷經了約 75 至 150 年的時間（周玟琪，2012）。累積多年轉型經 驗，面對高齡社會趨勢的挑戰，幾乎已達成共識，世界衛生組織於 2002 年指 出，要使老化成為正面經驗、提升老年生活品質，必須讓健康、參與及安全達 到最適狀態。而健康與福祉亦已獲聯合國認定為兩大主流議題（行政院，2015）。 檢視我國高齡社會相關政策、法規，「中華民國人口政策綱領」、「社會福利政 策綱領」、「人口政策白皮書」及「老人福利法」等，再再都揭示了保障高齡者 基本生活品質、完備高齡友善生活環境等政策方針。同時，考量高齡人口中， 8 成以上屬於健康、亞健康者等，行政院前於 102 年 12 月 9 日核定「友善關 懷老人服務方案」第 2 期計畫，揭示「在地老化」等 5 大目標，由中央及縣市 政府共同推動，期創造更為友善之高齡環境（行政院，2015）。
圖2-2 我國高齡高齡人口健康與失能者比例
（資料來源：高齡社會白皮書）
13 而從高齡者家庭組成情形來看，衛生福利部「中華民國 102 年老人狀況調 查報告」指出，我國 65 歲以上人口與家人同住比例約為 85.5％、獨居者為 11.1 ％、住在機構或其他者則為 3.4％。顯示 65 歲以上人口中，約有 96%以上的 人口是居住於原本生活的社區之中。
表2-5 65歲以上家庭組成表
項目別 65 歲以上 98 年 6 月 102 年 6 月 獨居 9.2％ 11.1％ 僅與配偶同住 18.8％ 20.6％ 兩代家庭 29.8％ 25.8％ 三代家庭 37.9％ 37.5％ 四代家庭 0.8％ 1.0％ 僅與其他親戚或朋友同住 0.8％ 0.6％ 住在機構或其他 2.8％ 3.4％ 總計 100.0％ 100.0％ 註： 1. 「兩代家庭」包含「與配偶及子女同住」、「僅與子女同住」、「與父母同住」、 「與（外)孫子女同住）」。 2. 「三代家庭」包含「與子女及（外)孫子女同住」、「與父母及子女同住」、 「與父母及（外)孫子女同住」（資料來源：中華民國 102 年老人狀況調查報告）
另從高齡者心中理想的居住方式來看，「與子女同住」比例最高，約達 65.7 ％；「僅與配偶同住」其次，約為 16.0％，兩者合計達 8 成以上。而對於即將 邁入老年的 55~64 歲族群之調查，希望老年後（65 歲以後）能「與子女同住」 的比例最高，達 66.2％，其次同樣為「僅與配偶同住」，約占 18.5％，55~6414 歲族群之理想居住方式與 65 歲以上族群相近。顯示我國高齡者仍期望居住於 既有的社區之中。 從此調查成果中可發現，政府在地老化政策方向與國人期望老年後之居住 方式相近，而在這些高齡人口中，8 成以上與家人同住，於都 市、社區中 生活。 面對如此龐大比例的高齡者，都市防災議題如何妥善回應、預先因應，亟待政 府及相關單位共同思考、合作。
表 2-6 65 歲以上老人認為理想的居住方式
項目 98 年 6 月 102 年 6 月 與子女同住（含配偶、 子女配偶及孫子女） 68.5％ 65.7％ 僅與配偶同住 15.6％ 16.0％ 獨居 6.9％ 9.2％ 與親戚朋友同住 1.3％ 1.3％ 可以和其他需要進住安 養機構的老人同住 2.6％ 1.4％ 其他 0.2％ 3.2％ 很難說或拒答 5.1％ 3.3％ 總計 100.0％ 100.0％ 註：「住在機構或其他」除住在機構者外，另含僅與外籍看護工同住及居住老 人公寓、老人住宅及社區安養堂。（資料來源：中華民國 102 年老人狀況調查報告）
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表 2-7 55~64 歲者認為老年時理想的居住方式
項目 98 年 6 月 102 年 6 月 與子女同住（含配偶、 子女配偶及孫子女） 51.0％ 66.2％ 僅與配偶同住 27.9％ 18.5％ 獨居 6.9％ 7.3％ 與親戚朋友同住 2.9％ 2.4％ 可以和其他需要進住安 養機構的老人同住 2.9％ 0.7％ 其他 0.3％ 2.6％ 很難說或拒答 8.3％ 2.3％ 總計 100.0％ 100.0％ 註：「住在機構或其他」除住在機構者外，另含僅與外籍看護工同住及居住老 人公寓、老人住宅及社區安養堂。（資料來源：中華民國 102 年老人狀況調查報告）
第二節 高齡者的受災風險及防災議題
一、高齡者受災風險 高齡族群可能因通訊資源的缺乏，不易即時獲得避難資訊；同時，亦可能 因身心狀況條件，無法於災害發生時迅速逃生、避難。受傷或死亡風險較高， 成為受災風險較高的族群（鄒克萬等，2009；趙子元等，2015）。 而從各國實際災害傷亡統計資料中同樣也可發現，高齡族群於災害發生後 的傷亡風險，常遠高於其他年齡層的族群。2005 年時美國紐澳良市 60 歲以上 人口約占總人口數的 15%，然而在同年的卡崔娜颶風災害中，罹難人員中卻16 有超過 7 成為高齡者（Benson, 2007）。2004 年新瀉福島豪雨，高齡者即佔總 死亡人數 61.2％（塩澤誠一郎，2005）。而在 2011 年 311 東日本大震災中，死 亡及失蹤人口 60%以上為 60 歲以上人口（內閣府中央防災會議，2011）。 如再細究其脆弱性原因，由社會環境條件來看，獨自居住、缺乏社會支援 網絡於災害發生時提供逃生、避難協助，提高了高齡族群的受災風險。李香潔 和盧鏡臣（2010）亦發現「具有高比率列冊獨居高齡家戶的鄉鎮，和坡地易致 災位置有多處重疊」。 而從個人生理條件來看，慢性疾病（如關節炎、心血管疾病、糖尿病及呼 吸系統疾病等）造成高齡者生理、感官及認知能力的退化，除增加其逃生、避 難的困難度，同時使高齡族群不易適應災後避難安置階段較差的生活環境，或 在欠缺醫療支援下因疾病惡化使死亡機率提高，亦增加高齡族群受災風險 （Aldrich, et al. 2008）。因此，從高齡者受災風險切入，預先規劃防、減災機 制，應有助於提高高齡族群於災害發生時之存活率。 二、高齡者防災議題 高齡者為災害發生時，受災風險較高的族群。然而，每一位高齡者的身心 狀況條件並非一致，高齡者依身心狀況可區分為「健康期」、「障礙期」及「臥 床期」等 3 種不同時期（王順治等，2014），其健康狀況、行動能力等生理、 心理條件簡述如下： （一）健康期：健康期的高齡者身心狀況良好，可自理生活，惟因生理 條件逐漸老化，使其行動能力較其他年齡族群緩慢。 （二）障礙期：障礙期的高齡者在生理上，可能因為疾病、意外等因素 而逐漸失能。此時期的高齡者，因身體機能的衰弱，需旁人於生 活上提供支援協助。 （三）臥床期：臥床期的高齡者因身體狀況不佳，大部分時間待在臥床
17 上，需要較多醫療照護協助，缺乏自主行動能力。 而隨著高齡者健康狀況、行動能力等差異，其醫療照護及生活協助需求便 有所不同。鄒克萬等（2009）便就事前減災、災中應變及災後重建，針對不同 身心條件族群之高齡者，提出相應之防救災策略建議。 （一）健康期：對於能獨立行動的高齡者，透過防災教育宣導，增加其 災時自立救助的能力，進而協助社區中其他獨居或臥床難以移動 之高齡者。 （二）障礙期：障礙期的高齡者於災害發生時，需在他人的協助下，進 行避難、應變。因此需於事前妥善規劃援助夥伴機制。此外，避 難安置場所則需預先規劃醫療服務人員及設施，建立相關需求評 估及協助計畫。 （三）臥床期：臥床期的高齡者因照護需求，因此可能居住於社會福利 或老人安養照護機構內，因此在相關減災、整備工作時，應對前 開機構之環境安全規範、災害防護標準、災害管理應變計畫及逃 生避難演練等，預先做好準備。 若進一步由我國人口及住宅普查統計資料來看，99 年底時，我國需長期 照護之老年人口約為 31 萬 1,000 人，然而其中居住於養護機構者僅占約 15.5%， 獨居者 8.4%，與家人親友同住者則占 76.1%，顯示大多數需長期照護的高齡 者仍居住於社區之中，由家庭提供照護（陳艷秋等，2015）。如此數量龐大的 需照護人口，於災害發生時應如何妥善疏散、避難及安置，需相關單位事先做 好因應準備。
第三節 高齡社會都市防災相關研究
「災害防救法」中，將災害防救階段劃分為「災害預防」、「災害應變」及18 「災後復原重建」等 3 個階段。依該法各階段工作內容之規定，整理相關研究 成果內容如下： 一、災害預防： 依「災害防救法」第 22 條之規定，各級政府應辦理減災事項如下： （一）災害防救計畫之擬訂、經費編列、執行及檢討。 （二）災害防救教育、訓練及觀念宣導。 （三）災害防救科技之研發或應用。 （四）治山、防洪及其他國土保全。 （五）老舊建築物、重要公共建築物與災害防救設施、設備之檢查、補 強、維護及都市災害防救機能之改善。 （六）災害防救上必要之氣象、地質、水文與其他相關資料之觀測、蒐 集、分析及建置。 （七）災害潛勢、危險度、境況模擬與風險評估之調查分析，及適時公 布其結果。 （八）地方政府及公共事業有關災害防救相互支援協定之訂定。 （九）災害防救團體、災害防救志願組織之促進、輔導、協助及獎勵。 （十）災害保險之規劃及推動。 （十一）有關弱勢族群災害防救援助必要事項。 （十二）災害防救資訊網路之建立、交流及國際合作。 （十三）其他減災相關事項。 綜觀國內外於此階段對高齡者災害風險議題之相關研究，偏重於風險評估 方法、模式的建立，著重以高齡人口相關個人身心條件、社經環境條件等因子， 建置高齡者災害脆弱度指標，並利用空間統計分析法等方法，探討地區受災脆
19 弱程度（吳杰穎等，2008；鍾宜 庭，2009；林文苑等，2011；Flanagan, et al. 2011； 蔡綽芳等，2015）。趙子元等（2015）則針對老人福利與照護機構，透過災害 潛勢、地區災害防救及避難系統連結情形等因素，套疊探討機構設置區位與災 害風險關係。 二、災害應變： 依「災害防救法」第 27 條之規定，各級政府應實施災害應變措施如下： （一）災害警報之發布、傳遞、應變戒備、人員疏散、搶救、避難之勸 告、災情蒐集及損失查報。 （二）警戒區域劃設、交通管制、秩序維持及犯罪防治。 （三）消防、防汛及其他應變措施。 （四）受災民眾臨時收容、社會救助及弱勢族群特殊保護措施。 （五）受災兒童及少年、學生之應急照顧。 （六）危險物品設施及設備之應變處理。 （七）傳染病防治、廢棄物處理、環境消毒、食品衛生檢驗及其他衛生 事項。 （八）搜救、緊急醫療救護及運送。 （九）協助相驗、處理罹難者屍體、遺物。 （十）民生物資與飲用水之供應及分配。 （十一）水利、農業設施等災害防備及搶修。 （十二）鐵路、道路、橋樑、大眾運輸、航空站、港埠、公用氣體與油 料管線、輸電線路、電信、自來水及農漁業等公共設施之搶修。 （十三）危險建築物之緊急評估。 （十四）漂流物、沈沒品及其他救出物品之保管、處理。
20 （十五）災害應變過程完整記錄。 （十六）其他災害應變及防止擴大事項。 而於災害應變階段，國內外相關研究及政府出版品多著重於老人福利與照 護機構於災害發生時之緊急應變探討。如美國佛蒙特州、堪薩斯州等，便出版 老人福利與照護機構之救災及規劃操作手冊（趙子元等，2015）；我國內政部 建築研究所亦針對老人福利與照護機構面對火災威脅，從防火防煙設備規劃設 計、人員避難疏散及搶救技術等層面進行研究或出版相關手冊。期供機構管理 者、機構緊急應變規劃者及災害防救單位，於救災及災害管理之演練及事前規 劃時參考（鄭元良等，2011；陳建忠等，2012；蔡綽芳等，2013；蔡綽芳等， 2015）。此外，黃麗美等（2014）則藉由比對、分析我國及日本歷年重大災害 時，高齡者於臨時避難場所之收容、安置機制及措施，提出可將現有老人關懷 照護設施，延伸做為災時高齡者撤退、避難安置之據點，以及建立救災人力、 物資調派之區域網絡共享策略與計畫等建議，以提升高齡者災害支援能量。 三、災後復原重建： 依「災害防救法」第 36 條之規定，各級政府應實施事項如下，並鼓立民 間團體及企業協助辦理： （一）災情、災區民眾需求之調查、統計、評估及分析。 （二）災後復原重建綱領與計畫之訂定及實施。 （三）志工之登記及分配。 （四）捐贈物資、款項之分配與管理及救助金之發放。 （五）傷亡者之善後照料、災區民眾之安置及災區秩序之維持。 （六）衛生醫療、防疫及心理輔導。 （七）學校廳舍及其附屬公共設施之復原重建。
21 （八）受災學生之就學及寄讀。 （九）古蹟、歷史建築搶修、修復計畫之核准或協助擬訂。 （十）古蹟、歷史建築受災情形調查、緊急搶救、加固等應變處理措施。 （十一）受損建築物之安全評估及處理。 （十二）住宅、公共建築物之復原重建、都市更新及地權處理。 （十三）水利、水土保持、環境保護、電信、電力、自來水、油料、氣 體等設施之修復及民生物資供需之調節。 （十四）鐵路、道路、橋樑、大眾運輸、航空站、港埠及農漁業之復原 重建。 （十五）環境消毒與廢棄物之清除及處理。 （十六）受災民眾之就業服務及產業重建。 （十七）其他有關災後復原重建事項。 高齡族群環境適應能力較弱，於災害發生後的安置、重建階段，不僅是身 心健康狀況的復原，高齡者還需重新適應新的社會支援網絡，這些議題往往成 為高齡族群災後生活的重大挑戰。因此，及時提供高齡者協助與支持等，皆為 曾被相關研究、報告建議過的注意事項（蔡宜蓉，2010）。
第四節 相關案例
人口分布資料雖然受到個人隱私相關法令之限制，以及實際調查情境條件 影響，無法在空間區位上精確呈現，同時使資料可信度仍具有一定程度之不確 定性。然而從各項資訊之空間分布情形出發，透過套疊災害高風險地區人口資 料、社區 支援設施及災害潛勢圖，將災害防救相關資訊以圖像化之方式分析檢 討，仍可供災前預為分析可能受災人數、待救援人口結構比例等資料，對於災22 害防救人員於災前應變規劃作業時，具有一定助益（CDC，2012）。 本研究擬從高齡者空間分布情形，規劃探討可能之都市防災策略，蒐集國 內外相關操作案例說明如下。 一、美國，夏威夷州 美國夏威夷州政府整合衛生及民防單位，並與太平洋災害中心（Pacific Disaster Center）合作，運用地理資訊系統，將所建立之社會脆弱度指標（如 年齡、種族、社經地位、健康條件、性別及住宅形態等）圖像化，再與災害潛 勢圖（如淹水潛勢圖、海嘯影響範圍、火山影響範圍圖）、高齡者服務設施區 位圖（如日間照護機構、安養中心及長照機構等）及救災相關單位區位圖（如 警察局、消防局與醫院等）套疊，透過資訊圖像化之方式，探討易受災人口所 在空間區位與可能發生災害之關係，提供 災害規劃單位進行避難據點規劃及重 點教育宣導地區參考。（CDC，2012）
圖 2-3 夏威夷海嘯影響範圍分析圖
23 二、美國，佛羅里達州
美國佛羅里達州考量地區可能發生災害種類眾多，以及州內人口結構高齡 化之趨勢，因此於該州之災害緊急管理法（the State Emergency Management Act） 中，將待救助者事前登記制度納入其內。災害緊急管理法中規定，地區災害緊 急應變機構對於這些具有生理、心理或認知障礙之登記者，需於業務範圍內， 預先瞭解其於災害發生時疏散、避難安置階段之需求。同時規範州政府之緊急 事務管理部（the Department of Emergency Management, DEM）在衛生部（the state Department of Health）協助下，需預先擬定相關計畫，事先分派可提供對 應支援之避難據點區位及規模。 三、日本 日本以鄰里聚落為單元，在興建國中、小或公民館等集會場所時，導入相 關避難規劃及通用設計，事前規劃指定避難所，同時於相關法規中規定由市町 村政府負責營運管理，而在避難收容人員分派上，則避免將高齡者集中於一處。 然而在東日本 311 震災經驗中，因災害規模超乎預期，部分地區發生災民過多； 行政單位缺乏人力協助行動不便之獨居高齡者；避難所管理人力及物資缺乏， 無法瞭解並就高齡者之需求提供協助，因而發生災後 2、3 日內，20 多名高齡 者於避難所內死亡之憾事（溫國樑、柯孝勳，2011；黃麗美等，2014 ）。日本 政府針對 311 震災所做之檢討報告，提出避難引導需擬定相關疏散作業流程， 同時需要徹底地研究高齡者及身障者等行動不便居民於災害發生時之避難疏 散支援對策等方針（內閣府中央防災會議，2011 ）。 四、臺灣 偏遠鄉鎮、聚落較都會地區高齡化情形更為嚴重，加上居民社會經濟條件 與都會地區相比較為弱勢，因此受災風險相對較高。近年，隨著國內防災社區 計畫的逐步推動，部分偏鄉聚落逐漸由其環境條件、自身文化及生活模式中， 衍生出在地災害因應策略。劉怡 君（2016）依其參與莫拉克風災受災部落之防
24 災社區計畫推動經驗、訪談成果及相關資料彙整，分析說明國內偏遠聚落之避 難疏散調適策略：屏東縣霧台鄉大武村之避難疏散方式係居民在接獲颱風、豪 雨等災害預警通知後，會先將高齡者、行動不便者等居民先行撤離至山下，異 地避難，中壯年人口則採原地避難方式，於村落內留守；高雄市那瑪夏區瑪雅 里因地理位置易受土石流災害威脅，避難疏散採分階段方式辦理，社區在接到 颱風、豪雨等災害預警通知後，會先將老弱婦孺居民疏散至山下，其餘居民則 於收到土石流警戒資訊後，由國軍協助疏散至避難收容所，並以鄰為單位，由 居民自主管理。 此外，臺東縣政府亦嘗試運用內政部統計處之社會經濟資料庫建立輔助決 策系統，以受土石流潛在威脅之臺東縣金峰鄉嘉蘭村為例，臺東縣政府即藉由 其建立之輔助決策系統將人口統計資料、土石流潛勢溪圖資及防救災資源進行 套疊分析，預為掌握、檢討高齡者等弱勢族群人數及避難收容能量，期建立更 為完善之災害防救計畫（余明勳，2016）。
圖 2-4 臺東縣社會經濟資料庫建立輔助決策系統操作流程
（資料來源：
「臺東縣社會經濟資料庫輔助決策系統」簡報）
25
菲律賓地理位置與臺灣接近，同樣遭受多樣天然災害的威脅。其面對天然 災害的因應方式，過去主要著重於救災及災後重建，及至 2010 年訂頒災害風 險管理法（Disaster Reduction and Management Act, RA 10121），開始將災害因 應主軸調整為事前減災等預防措施，並透過成立國家災害風險管理架構 （National Disaster Risk Management Framework），提供一個全面性、全災害、 跨部門，以及以社區為基礎的方式，管理災害風險。該法同時分析地區災害風 險類型、趨勢，並透過賦予資源及權力等方式，鼓勵非政府組織、私部門、社 區及居民共同參與，以達到降低災害風險之目標（Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment，2010；陳清源，2015）。
2013 年 11 月，強烈颱風海燕侵襲菲律賓，強風豪雨造成 6000 多人死亡。 上百萬人流離失所。災後，國際助老協會（HelpAge International）及菲律賓高 齡者服務聯盟（Coalition of Services of the Elderly）合作投入協助社區防災應 變機制之建立，培訓雷伊泰島(leyte)、北宿霧(north cebu)、巴朗艾(Barangay Opong,Tolosa)等地共計 110 個社區、600 多人參與，該計畫透過對社區內年長 者進行防救災知識、技能 之教育訓練，將其由原本待救助的角色轉化為積極參 與社區防災整備之成員。社區防災組織中的高齡者可於災害預警階段協助避難 疏散資訊之宣傳，其餘行動能力較弱的年長者，則可透過參與防災避難演練， 了解災害發生時將提供給他們的協助，以及如何避難疏散。而藉由此過程，高 齡者可了解災害發生時，自己並非僅能被動等待他人救援，仍然可對生活的社 區貢獻一己之力（HelpAge International and Coalition of Services of the Elderly， 2016）。 六、澳洲：昆士蘭州 2010 年 12 月至 2011 年 1 月間澳洲昆士蘭州受連續極端降雨事件及塔莎 （Tasha）熱帶氣旋影響，接連遭遇洪水侵襲，近 3/4 個昆士蘭州受洪水影響 被宣布為災區，並造成 24 人死亡，總經濟損失達 20 億澳幣以上。昆士蘭州 政府於災後進行檢討，歸納防救災應變計畫及重建計畫無法對高齡者有效提供
26 協助之原因如下： （一）行政單位未掌握高齡者所在位置，無法有效率地配置救災資源， 及時提供協助。 （二）高齡者災害脆弱度較高、相對弱勢，卻未在災後重建計畫中納入 優先順位提供協助。 （三）繁雜且重複的救助計畫；冗長的審核、評估過程；以及各計畫內 複雜的規定、標準及還款要求，對高齡者造成困擾，難以申請救 助資源，進而造成資源錯置、無法有效分配等問題。 （四）不同承辦人員的服務差異，對受災戶申請災害救助造成困擾。 而配合檢討成果，昆士蘭州政府依災害前、中、後不同階段，提出回應策 略如下： （一）災前整備 1. 於災前調查有協助需求之高齡者所在位置，預先配置救災行動及 醫藥資源。 2. 於地區防救災計畫及疏散、重建計畫中，將高齡者納入思考。事 先了解高齡者需要及想要的服務建議。同時與高齡者之溝通方式 應清楚、簡要且多元，藉由容易接受、了解的社區支援、避難資 訊及指導，供高齡者了解災害情形、及早因應。 3. 於災前先與高齡者及其周邊照護人員溝通、說明救災、疏散計畫， 亦可利用地區內既有社會網絡及服務提供機構(如醫生、送餐服務、 志工團體、地區社團等)，事先提供救災、避難資訊，使高齡者預 先了解災害發生時可獲得之協助。 4. 規劃高齡者照護機構之復原機制，以確保其於災後能盡速回復原 有機能。
27 5. 確保災時支援機構及人力充足，並提供完整教育訓練，以確保高 齡者安全。 （二）災中疏散、救援及安置 1. 持續管控及評估防救災計畫執行情形，確保資源有效配置。並可 將可運用之高齡者人力納入，支援計畫執行。 2. 確保高齡者受到有尊嚴且妥善的照護，以及了解可能的協助及申 訴管道 3. 以同理心回應高齡者需求，並提供協助。 （三）災後重建及檢討 1. 簡化災害救助申請機制並避免重覆事項，以協助高齡者完成申請 程序。 2. 以家戶拜訪或於災後復原中心進行面談等面對面溝通方式，系統 性地蒐集、調查及分析高齡者受協助之滿意程度及建議，藉由擷 取每次防救災經驗，設計社區參與方式，持續改善防救災計畫效 能（Annabelle & Brooke,2016）。
七、澳洲：維多利亞州
2009 年維多利亞州森林大火造成近 180 人死亡，上千棟房屋焚毀。災後， 「2009 年維多利亞州森林大火皇家調查委員會（2009 Victorian Bushfire Royal
Commission）」對火災成因、災害預警系統及由民眾自行選擇疏散或留在原地
之防災政策進行調查及檢討。檢討後，委員會要求州政府應建立相關機制，以 協助地方政府辦理地區防災規劃，對個別社區提供協助。而為達成此目標，其 工作內容如下：
28 難安置所位置。 （二）地方政府相關緊急應變管理計畫文件中，須明確掌握待協助對象 所在位置。 （三）編輯並定期維護待協助者名單，並將其提供予警消或相關救援團 體。 於此架構下，維多利亞州政府首先定義脆弱者為「因生理或認知障礙，無 法了解災害警報、避難指示，於災害情境下無法自主應變，或於災時無法獲得 他人或社區協助者」，並將社區居民進行分類，區分為「一般居民」、「照護機 構中的脆弱族群」及「社區中的脆弱族群（含緊急應變計畫中可獲得支援之脆 弱者、緊急應變計畫中未獲得支援之脆弱者）」等 3 大類，分類情形如下圖 2-5。
圖 2-5 維多利亞州緊急應變計畫中之脆弱族群分類圖
（資料來源： Vulnerable people in emergencies. “We’re ready to leave
now.）
29 並於界定不同脆弱者族群後，進行救助計畫分工，「緊急應變計畫中可獲 得支援的脆弱者」於災時由相關救援團體提供疏散避難協助，「緊急應變計畫 中未獲得支援的脆弱者」如符合認定基準，則由發現之機構回報紅十字會，納 入其救助計畫之中，如紅十字會認定該脆弱者具高受災風險且未獲得相關支援， 則向脆弱者登記制度回報，由地區居家照護機構負責提供協助。而對於「照護 機構中的脆弱者」，則預先規劃其避難安置地點，並要求接受政府補助之照護 機構皆需制訂相關疏散及安置計畫。藉由全面性之緊急應變計畫管理機制，於 災時提供脆弱族群必要協助，避免憾事發生（Mariela, 2016）。 八、澳洲：威靈頓郡 澳洲面對天然災害之威脅，與我國主要由政府負責避難疏散及安置等工作 之方式不同，其強調民眾的責任與義務，於災前積極辦理群眾溝通工作，提供 防災訊息、辦理防災演練，以建構民眾防災意識；災時則由政府公告災情預測， 由民眾自主避難，透過民眾自助助人，提升政府防災救災能量。對於高齡族群， 威靈頓郡政府依循同樣原則，鼓勵高齡者參與緊急應變管理計畫擬訂過程，提 供個人防災整備及應變建議，同時鼓勵高齡者可於能力範圍內對鄰居提供協助， 透過自助互助機制之建立，強化弱勢族群防災能力（Sheryl, 2016）。
31
第三章
研究方法與研究地區
本研究擬藉由將高齡者空間分布資料與災害潛勢圖套疊，分析探討災害發 生時高齡者可能面對之風險，並參考相關研究成果及案例資料，研提可能之因 應策略。第一節 地理資訊圖資雲服務平臺
一、地理資訊圖資雲服務平臺說明 我國推動地理資訊系統多年，各部會於其業務職掌範圍製作眾多地理圖資， 惟圖資散布於各單位內，蒐集、運用皆多所不便且耗時耗力。如何將既有之空 間資料整合於單一系統平臺內，建立圖資共享機制，供資料需求者便捷且即時 地使用，成為重要推動方向。爰此，本部自 99 年起開始建置及推廣 TGOS 平 臺，以使用者應用需求為導向，將各單位所建立之基礎地理圖資收集、彙整、 處理後，整合於 TGOS 平臺內供各界介接使用。圖 3-1 TGOS 平臺圖資加盟及應用流程圖
（資料來源：TGOS 平臺應用簡介）
32 二、於防災規劃之應用
張志新（2015）指出：「『災害潛勢』是描述某一地區，過去曾發生災害或
未來有較高可能的致災機會，其評估的方式可透過歷史災害調查或數值理論模 擬的結果。」國家災害防救科技中心彙整各部會署產製之災害潛勢資料，製作 災害潛勢地圖，供防災業務工作使用。103 年進一步導入 TGOS MAP API，提
供資料需求者，線上圖資查詢及套疊服務（蘇文瑞、黃俊宏，無日期）。目前，
於 TGOS 圖臺中，可查詢之防災規劃相關圖資如下。
（一）坡地災害潛勢圖：土石流影響範圍
圖 3-2 TGOS 平臺「坡地災害潛勢圖：土石流影響範圍」圖
（資料來源：TGOS 圖臺）
33 （二）坡地災害潛勢圖：土石流潛勢溪流
圖 3-3 TGOS 平臺「坡地災害潛勢圖：土石流潛勢溪流」圖
（資料來源：TGOS 圖臺）
（三）坡地災害潛勢圖：山崩圖 3-4 TGOS 平臺「坡地災害潛勢圖：山崩」圖
（資料來源：TGOS 圖臺）
34 （四）坡地災害潛勢圖：順向坡
圖 3-5 TGOS 平臺「坡地災害潛勢圖：順向坡」圖
（資料來源：TGOS 圖臺）
（五）淹水災害潛勢圖圖 3-6 TGOS 平臺「淹水災害潛勢」圖
（資料來源：TGOS 圖臺）
35 （六）避難收容場所圖
圖 3-7 TGOS 平臺「避難收容場所」圖
（資料來源：TGOS 圖臺）
而藉由此資訊化系統，防災規劃作業人員可由過去紙本繪製方式，轉變為 運用圖資雲，以數位化方式完成防災地圖。圖 3-8 運用 TGOS 平臺繪製套疊防災地圖
（資料來源：圖資雲的願景與應用情境）
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第二節 災害類型
依災害發生原因劃分，災害可概略分為「天然災害」及「人為災害」兩大 類（交通部中央氣象局，2015）。其中，「天然災害」依「災害管理學辭典」之 定義，係指因地理、天候等自然因素直接或間接造成的危害，例如風災、水災、 震災、山崩及土石流等災害；而「人為災害」則泛指非由自然力引起之災害， 例如海陸空運交通事故、爆炸、公用氣體與油料管線及毒性化學物質等災害。 考量「人為災害」多可透過事前設施、設備之管理維護及定期巡檢等工作，降 低災害發生機率，「天然災害」則因受自然因素影響，無法降低其發生機率， 但可透過事前減災、調適工作，降低其影響程度及範圍，因此本研究擬以「天 然災害」為研究探討之範疇。 而在天然災害中，臺灣地區位於環太平洋地震帶上，受歐亞大陸板塊及菲 律賓海板塊作用之影響，時受地震威脅。此外，臺灣地區另位處於西太平洋颱 風路徑上，夏秋之際常有颱風侵襲。依內政部消防署臺灣地區天然災害統計資 料顯示，臺灣地區發生次數最多、影響情形最為嚴重之災害為颱風、水災，民 國 47 至 104 年間，颱風、水災共計發生 293 次，平均每年約發生 5 次，歷年 累計造成 2 萬多人傷亡，近 4 萬棟房屋倒塌。因此，本研究擬以其作為研究探 討之災害類型。表3-1 47至104年臺灣地區天然災害損失統計表
災害類型 發生次數 傷亡人數 （含死亡、失蹤及受傷） 房屋倒塌 （含全倒及半倒） 颱風、水災 293 21,071 393,417 地震 28 15,656 149,768 山崩 3 149 15 龍捲風 4 8 179（資料來源：
臺灣地區天然災害損失統計表【47 年至 104 年】）
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第三節 高齡者及防救災資源評估項目
一、高齡人口評估項目 本研究以都市防災策略為探討主題，因此於界定擬選用之高齡人口評估項 目時，主要參考林文苑（2011）及蔡綽芳（2015）等研究所提出，屬災前環境 條件項目之相關脆弱度或評估指標。此外，考量「扶老比」係指青壯年人口（15 至 64 歲人口）扶養老年人口（65 歲以上人口數）之比率（即老年人口數 ÷ 青 壯年人口數 × 100%），「扶老比」較高之地區，相對而言青壯年人口數較少， 當災害發生時，老年人口可能獲得較少的避難、疏散協助，受災風險相對較高。 配合研究主題及研究時間、人力，本研究將應用 TGOS 平臺中已建置之人口 統計資料庫內容，以「扶老比」及「老年人口數（65 歲以上人口數）」作為評 估項目。表3-2 韌性都市人口評估指標
評估構面 評估項目 評估指標 衡量方式 災前條件 人口 人口密度 人口數/土地 老年人口 65 歲以上人口數 身心障礙人口 身心障礙人口數 低收入戶人口 低收入戶人口數 幼年人口 5 歲以下人口數（資料來源：面對天然災害之韌性都市建構策略與評估）
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表3-3 天然災害老人弱勢族群社經脆弱度評估指標
評估標的 評估項目 評估指標 個人因素 個人背景 年齡為 75 歲以上 性別為女性 婚姻狀況為「喪偶」 教育程度為「不識字」 身分為原住民 國籍為「非本國人士」 身心與醫療狀況 因身心功能受損致日常生活功能需他人 協助 一年內平均住院天數高於 18 天 未參加全民健康保險 無健保之外的其他醫療保險 社會環境因素 共同居住狀況 未與他人同住之獨居老人 需獨力照護同一住所無生活自理能力者 長期居住於「長期照護機構」者 經濟狀況 家庭所得符合低收入戶資格 主要經濟來源為「政府救助或津貼」 現居住所「住宅所有權屬」非「自有」 社會資本 不願意與居住處所同住之外的人接觸 未曾參與任何社區/社會團體之活動（資料來源：
「天然災害老人弱勢族群社經脆弱度評估指標」之建立與空
間聚集性分析應用）
二、防救災資源評估項目 都市防災空間系統計畫可分為「都市防救災道路系統」、「防救災與避難支 援系統」、「都市防救災消防系統」、「都市防救災警察系統」、「都市防救災醫療 系統」及「都市防救災物資系統」等 6 大類（何明錦等，2015）。分述如下： （一）都市防救災道路系統39 都市防救災道路系統可依其防救災功能劃分為「緊急道路（路 寬≧20公尺）：可連通其他行政轄區，供救援車輛行駛通行。」、「輸 送救援道路（20公尺＞路寬≧15公尺 ）：各避難據點運送物資、器材 及人員往收容所之道路」及「避難道路（15公尺＞路寬≧8公尺）： 供災害發生時，避難救災使用之替代性道路」。 （二）防救災與避難支援系統 防救災與避難支援系統可運用都市計畫公共設施用地（如公園、 綠地、廣場、學校、兒童遊戲場及停車場等），於災害發生後作為短 中長期避難安置、收容空間。 （三）都市防救災消防系統 都市防救災消防系統包含消防局、消防分隊及民間救難團體等， 於災害發生時提供救災支援。 （四）都市防救災警察系統 都市防救災警察系統包含警察局及派出所，提供災時應變指揮、 災後治安維護等功能。 （五）都市防救災醫療系統 都市防救災醫療系統負責災時傷患救護之功能，包含醫院及地 方衛生所等。 （六）都市防救災物資系統 都市防救災物資系統係於災害發生後，發放或提供受災民眾生 活所需物資之場所，需視防災計畫規劃內容而定，可能包含零售市 場、批發賣場、百貨公司等地點。
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表3-4 都市防災空間系統表
項目 規劃原則 都市防救災 道路系統 緊急道路 路寬20公尺以上之聯外道路。 輸送救援道路 路寬 15 公尺以上且可連接防災緊急道路。 避難道路 寬度 8~10 公尺。 防救災與避 難支援系統 緊急避難場所 1. 避難場所停留約 3 至 5 分鐘。 2. 以鄰里層級為主。 臨時收容場所 1. 提供居民避難停留時間 3 至 7 天。 2. 可提供庇護之場所。 中長期收容場所 1. 提供居民長時間避難。 2. 擁有完善設施物供庇護的場所。 3. 具足夠空曠地方。 都市防救災 醫療系統 臨時醫療場所 指定學校與公園設為臨時醫療場所，並肩 負短期、機動與簡易的緊急救護之醫療工 作。 中長期醫療場所 中長期醫療場所則 指定綜合以上層級 醫 院，作為醫療支援體系。 都市防救災消防系統 以消防局或消防分隊為主，提供災害搶救 與救護工作。 都市防救災警察系統 災害情報資訊蒐集及災後秩序維護。 都市防救災物資系統 負責統籌防災計畫區內物資集散事宜。（資料來源：都市防災空間系統手冊修訂之研究－都市計畫通盤檢討防
災規劃與地區災害防救計畫之銜接）
本研究配合 TGOS 平臺中已建置之防救災系統圖層，擬運用「警察機關」、 「消防機關」、「避難收容場所」及「醫療院所」作為評估項目。41
第四節 研究地區選定
根據 101 年由衛生福利部國民健康署所公布之臺灣老化地圖，臺灣各縣 市高齡人口比例最高者為嘉義 縣（15.69％），其次是雲林縣（15.09％）及澎湖 縣（14.39％），這 3 個縣市的老年人口均超過 14％ ，達到「高齡縣」的標 準。圖 3-9 臺灣人口老化地圖
（資料來源：人口老化與教育發展）
及至 104 年底，各縣市人口老化趨勢情形大略相同，高齡人口比例最高者 為嘉義縣（17.28％），其次是雲林縣（16.47％），其後則由南投縣（16.47％） 取代澎湖縣（16.47％）成為第 3 名。42
表3-5 臺灣地區65歲以上人口比例前5名排序表
104 年底 103 年底 102 年底 縣市 ％ 縣市 ％ 縣市 ％ 嘉義縣 17.28 嘉義縣 16.84 嘉義縣 16.43 雲林縣 16.47 雲林縣 16.10 雲林縣 15.77 南投縣 15.21 南投縣 14.71 澎湖縣 14.31 澎湖縣 14.77 澎湖縣 14.46 南投縣 14.30 臺北市 14.76 臺北市 14.08 臺東縣 13.71（資料來源：各縣市主要內政統計指標排序）
另參閱 99 年之嘉義縣災害防救深耕計畫，其所篩選出相對災害潛勢或風 險較高之地區分別為民雄鄉、新港鄉、中埔鄉、 梅山鄉、阿 里山鄉、布袋鎮、 朴子市等 7 個鄉鎮，再考量淹水災害潛勢及高齡人口比例，本研究爰以布袋鎮 作為研究地區。表 3-6 99 年嘉義縣災害防救深耕計畫（細部執行計畫-修正版）篩選 7
鄉鎮可能災害潛勢表
鄉鎮市 可能災害潛勢 民雄鄉 地震、水災、工業災害、毒化災、爆炸 新港鄉 水災、工業災害、毒化災、爆炸 中埔鄉 地震、水災、土石流、爆炸 梅山鄉 地震、土石流 阿里山鄉 地震、土石流、交通事故 布袋鎮 水災、海難 朴子市 水災、工業災害、毒化災、爆炸（資料來源：99 年嘉義縣災害防救深耕計畫【細部執行計畫-修正版】）
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圖 3-10 嘉義縣一日暴雨 350 公釐淹水潛勢圖
（資料來源：經濟部水利署防災資訊服務網）
表3-7 梅山鄉等7 鄉鎮老年人口比例表
鄉鎮市 老年人口（65 歲以上人口）比例 梅山鄉 30% 新港鄉 28% 布袋鎮 26% 朴子市 24% 中埔鄉 20% 民雄鄉 18% 阿里山鄉 18%（資料來源：內政部統計處）
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第五節 小結
綜上所述，本研究將應用 TGOS 平臺，以「扶老比」及「老年人口數（65 歲以上人口數）」作為評估項目。輔以「警察機關」、「消防機關」、「避難收容 場所」及「醫療院所」等 4 項防救災資源項目，以嘉義縣布袋鎮作為研究地區， 探討對應高齡者空間分布之都市防災策略。45
第四章
研究地區高齡者空間分布及都市防災策略分析
本研究經由縣市人口老化程度、災害類型及災害風險篩選，以嘉義縣布袋 鎮為研究地區。並藉由高齡人口、災害潛勢及防救災資源等空間資料套疊分析， 探討可能都市防災策略。第一節 研究地區環境資料
一、地理環境 布袋鎮位處嘉義縣西南隅，因主要由八掌溪歷次改道沖積而成，地形平坦、 地勢低漥。北接東石鄉、東臨朴子市、南有義竹鄉、西面臺灣海峽，總面積約 為 5,976.9 公頃，其中都市土地面積為 791.62 公頃，其餘非都市土地於近海地 區多做漁塭、鹽田使用，內陸地區則多作農田使用，約占全鎮面積 87%左右 （布袋鎮公所，2002）。圖 4-1 布袋鎮位置圖
（資料來源：嘉義縣布袋鎮公所網頁）
46 布袋鎮共有 23 個里，分別為岱江里、九龍里、岑海里、興中里、光復里、 見龍里、新厝里、龍江里、西安里、中安里、東安里、樹林里、貴舍里、永安 里、東港里、江山里、菜舖里、考試里、振寮里、新岑里、新民里、復興里、 好美里等（布袋鎮公所網頁，無日期）。
圖 4-2 布袋鎮里界圖
（資料來源：嘉義縣布袋鎮公所網頁）
47 二、災害歷史 （一）賀伯颱風 85年7月31日，賀伯颱風挾帶豐沛豪雨侵襲臺灣西部地區，對 各地造成嚴重災害。中央氣象局嘉義測站測得最大24小時雨量達 347.5釐米、阿里山測站則測得1,748.5釐米的驚人雨量（中央氣象 局颱風資料庫）。嘉義縣內受災鄉鎮包含布袋鎮、梅山鄉、竹崎鄉、 民雄鄉、東石鄉及阿里山鄉（嘉義縣志‧地理志，2009）。其中於 布袋鎮內，大水造成龍宮溪旁堤防潰決200公尺、布袋漁港堤岸沖毀30 公尺及鴨母寮排水毀30公尺，同時面對海水倒灌及河水氾濫衝擊，淹沒 總面積達7,300公頃，部分沿海地區淹水深度更達1.5公尺以上（布袋鎮 地區災害防救計畫，2016）。 （二）七二水災 93年7月2日，敏督利颱風引進之旺盛西南氣流，於臺灣中南 部地區降下豪雨，受災縣市包含苗栗、臺中、南投、彰化、雲林、 嘉義、臺南、高雄、臺東及花蓮等地。中央氣象局嘉義測站測得最 大24小時雨量達454釐米、阿里山測站則測得905釐米（中央氣象局 颱風資料庫）。其中，於布袋鎮內共造成10處不同程度之淹水情形， 淹水總面積達1,670公頃（布袋鎮地區災害防救計畫，2016），淹水 地點、面積及淹水深度情形如下表4-1。
表4-1 七二水災布袋鎮淹水情形統計表
淹水地點 淹水面積（公頃） 淹水深度（公分） 菜舖里社區 100 50 振寮里社區 50 70 光復里、興中里社區 20 6048 好美里社區 120 60 岑海里海埔新生地 80 80 過溝庄 400 50 新塭庄 200 50 大寮庄(東港里永安里) 300 80 考試里社區 100 70 好美里金龍排水潰堤 4 處 50
（資料來源：布袋鎮地區災害防救計畫）
圖4-3 嘉義地區康芮颱風及72水災淹水範圍圖
（資料來源：易淹水地區水患治理計畫第 3 階段實施計畫執行情形及績
效報告）
布袋鎮
49 （三）0612水災 94年6月12日受西南氣流滯留梅雨鋒面系統影響，豐沛水氣在 臺灣中南部地區降下豪雨，並使雲林縣、嘉義縣、臺南縣市、高雄 縣、屏東縣發生淹水災情，其中嘉義縣受災地區包含鹿草鄉、布袋 鎮、東石鄉、義竹鄉、六腳鄉等5鄉鎮市，淹水面積達27,587公頃 （國家災害防救科技中心，無日期）。而在嘉義縣，經統計布袋鎮 共有18處淹水地點，淹水總面積為4,859.1公頃，淹水地點、比例 及淹水深度如下表4-2。
