相關理論之應用與介紹

公共事務係指處理人與人之間、人與團體之間的相關事務，也就是公共意識與公共 意見的討論與表達，公共議題與公共政策的修訂與實踐，以公意的力量去制衡政府與資 本團體的力量，以表達社會關係的平衡。擴展延伸的空間與環境，則是建立一個平權、

開放、相互尊重的平台，提供個體與社群之間一個溝通與實踐的空間。在現代的民主社 會中，公共權力是每一個體力量的累積，藉此保障公共利益，避免專制的政府、草率的 法令、以及壟斷市場的商業霸權出現。若以溫泉的問題檢視，溫泉法的制定、整體區域 的發展、溫泉區特色規劃與建築景觀的維護等問題，都需要強而有力的公共意識，凝聚 公共意見以制定公共政策，才能夠真正落實。

壹、公共政策

我國之名學者吳定教授說：「公共政策意指政府機關為解決某項公共問題或滿足某 項公眾需求，決定作為或不作為，以及如何作為的相關活動」（吳定，2001）。國外多位 知名學者亦對公共政策該名詞有其他不同的定義，Carl P. Chief 曾指出，公共政策乃是 一項政府在處理某項做為大眾關心對象的爭論或問題時所作的行動方案，通常涉及了幾 個不同的部門與機關（Chief, 1981）。James E. Anderson 則主張，政策乃是某一個人或某 些人處理一項問題或一件關心事項之相當穩定的、有目的性的行動方案。而公共政策就 是由政府機關或政府人員所發展出來的政策（Anderson, 1997）。而 Thomas Dye 是將公 共政策以一句話簡單的定義為「政府選擇作為或不作為的任何行動」（Dye, 1998）。

一、公共政策的制定

Charles Jones 提出公共政策的理論模型，是以問題的產生到問題的解決為中心，並 以政府的作為相互配合。他將公共政策的制定分為五個階段，這五個階段分別很清楚地 列出問題如何為政府所認知，一直到政府提出政策，使問題獲得解決的過程（Jones, 1977）。以下將 Jones 的理論模型應用在本論文之主題。

（一）政府發現問題（problem to government）

溫泉乃屬於國家珍貴天然資源，但過去使用泉水並無任何相關規範制度，導致資源的浪 費及破壞，因此著手進行各地溫泉之保護措施。

（二）政府採取行動（action in government）

為使溫泉資源能夠永續發展，經濟部水利署研擬相關保育法案，並由交通部觀光局研擬 觀光發展業務，並要求地方政府必須積極配合。

（三）政府對付問題（government to problem）

立法院於民國九十二年六月三日通過溫泉法，並於民國九十四年七月一日施行，此法乃 為國內首部完整規範溫泉休閒事業的法案，此後相繼頒訂施行細則，並由地方政府根據 各地之特色進行管理規範。

（四）政策對政府的影響（policy to government）

溫泉法規定徵收溫泉取用費每噸 9 元的取用費，因第 1、2 年實施減半徵收，每噸僅收 取 4.5 元，但目前水利署掌握的取供業者數量只有 245 家，可能不到實際取供者一半。

此外，多數業者之營業場所存有違章建築之問題，若必須符合溫泉法之規定，業者可能 面臨拆除或停業之處分，甚而產生業者抗爭等後續問題。

（五）問題獲得解決（problem solution or change）

因溫泉法目前處於實施的初期階段，現有問題仍待相關單位持續探討及擬定因應策略。

二、公共政策的類型

公共政策所涉及的範圍十分的廣泛，各項政策的性質又大為不同，因此對政策加以 分類，使決策者在處理政策問題之時，能夠針對不同的政策類型，採取不同的決策途徑，

不但能夠提高決策品質，更能夠增進政策的執行力。其中最常見的分類為（吳定，2001）：

（一）分配性政策（distributive policy）

指政府機關將利益、服務或成本、義務分配給不同的標的人口享受或承擔的政 策。此種類行的政策基本上是一種非零和賽局的政策，因為該政策的執行，並不構 成他方之所得，乃是建立在另一方所失的基礎上。政府機關在制定此類政策時，主 要考慮的是如何滿足各方的需求，使利益或成本的非配較為適當而已，故其所遭受 的抗拒較為輕微。

（二）管制性政策（regulatory policy）

指政府機關設立某些特殊的原則或規範，以指導政府機關或標的人口從事某些 活動，或處理不同利益的政策。此類政策屬於零和賽局的政策，因為政策的執行，

經常使一方獲利，而使另一方失去利益，故此類型政策在執行時，常會遭致巨大的 抗拒。

（三）重分配性政策（redistributive policy）

指政府機關將某一標的人口的利益或成本轉移給另一標的人口享受或承擔的 政策。此類型政策的制定通常是在考慮財富、權力、地位的分配狀況後所採取的，

因為它是一種零和賽局的政策，故必然會引起受損失之標的人口的抗拒。

（四）自我管制性政策（self-regulatory policy）

指政府機關對於某一標的人口的活動僅予以原則性的規範，而由該標的人口自 行決定活動進行方式的政策，是一種非零和賽局的政策類型。因為政策的執行通常 不至於犧牲其他標的人口之利益為其代價，故可能引起的抗拒較小。此類型的政策 較不易遭受抗拒，另外也是由於雖然他對某標的人口給予拘束或限制，但其所受拘 束或限制的型態，僅在增加利益的方式，而不在減少利益的方式。

貳、公共選擇理論

公共選擇理論從經濟最根本的「經濟人」（economic man）假定入手，把政治舞台 看成是一個經濟學意義上的交易市場，從供給和需求兩個層面著手分析。政治產品（公 共利益）的需求者是廣大的選民和納稅人，供給者則是政治人物、官僚和黨派。他們的 行為都是遵循著共同的原則就是效用最大化。公共利益的實現對他來說可能只是手段而 非目的。公共選擇理論注重探索不同民主制度下的公共選擇在結果上的差異，並研究不 同的表決規則，如一致通過、多數決通過等，對決策「品質和數量」的影響（吳定，2002）。

在二十世紀的 1940 年代及 1950 年代所出現的許多研究各種市場失靈（market failure）問題的論文，可說是以經濟學促進對公共選擇理論研究興趣的一項證明。這些 研究主要是集中在探討當存在公共財（public goods）、外部性（externalities）、自然獨佔

（natural monopoly）及資訊不對稱（information asymmetry）時，如何進行有效條件的 配置問題。

利用公共選擇理論的方式，假設溫泉是所謂的交易市場，而對於溫泉的需求者是溫 泉經營業者及消費大眾，其效用最大化就是希望溫泉的使用能夠達到最高，也就是業者

能夠擁有充分的資源、消費者能夠享有真正的溫泉。而政府的介入其最主要的目的，就 是要保障消費者權益；消費者經常因為資訊的缺乏，在不知情的情況下，高額的消費品 質低劣的溫泉，而政府就是要杜絕相同的情形一而再、再而三的發生，此外更要提供充 足的訊息讓消費者明白，使消費者能夠在政府的保護之下，享受其應有的權利。

參、順服理論（compliance theory）

順服指的是在政策執行過程中，各種參與者配合政策執行指示及政策意圖的程度。

順服關係可以發生在人類的各種互動行為中，例如父母與子女間、上司與部屬間、人民 與政府機關之間等。就公共政策執行而言，當某一項政策付諸實施後，總是希望執行者、

利害關係人等均能順服政策的內容及推動方式，全力予以配合，使政策能夠順利執行，

達成既定的目標或目的。政策執行機關可以採取各種正面或負面的作法，以增加各種政 策參與者的順服度（吳定，2002）。在官方版的溫泉認證標章推行之時，想必有許多業 者會產生抗拒的心理，政府為保障消費者權益即安全之考量，因而將標章之規範內容訂 定的較為嚴格，卻可能導致原來的經營者無法順利取得官方的認證。

觀光局在推行官方版之認證標章時，最終目標便是全國之溫泉業者能夠取得該標 章，但在執行的過程之中出現許多的抗拒情形出現，而政府便應當採用順服理論之概念 來推行。在執行該政策時，應當將其內容公開透明化，使業者能夠清楚相關內容及其推 行方式；而觀光局也可採用正面與負面的作法同時進行。正面的作法便是在政策推行之 前，鼓勵商家及早辦理相關手續，在宣導時間內取得標章者，可享有檢測水質之費用部 分折扣做為誘因，並利用政府之傳播管道進行宣傳；而負面的作法則是，若在規定時間 內無法取得標章之業者，應要求在限定時間內即刻改進，若再次複查仍無法通過，應給 予罰則或停業之處置，直到檢測合格取得標章為止。

肆、共有資源（common pool resource , CPR）

共有資源意指全體居民共有的資源，僅定義於產權面向，與是否具共享性無關；因 此包含具共享性和非共享性共有資源兩種。本文主要探討的面向為溫泉，屬於水資源的 一種，因此僅止於對共享性資源的面向做探討。

自然資源經常是以公共財產之型態出現，甚或沒有財產權而脫離了市場機能所及的 範圍，因而產生缺乏利用效率的問題（陳明健，1994）。共有資源在性質上不易界定明 確的財產權，因此在使用類似的資源時，制度便扮演重要的角色。水資源在性質上便屬 於共有資源的一種，根據 Ostrom 的定義，共有資源是一種天然或是人造的資源體系，

使資源體系有足夠的數量，使得在排除因使用資源而獲利的潛在受益者時，必須花費相 當的成本。在使用類似資源時，就像公共財一樣不容易排除他人的使用，但個人的使用

使資源體系有足夠的數量，使得在排除因使用資源而獲利的潛在受益者時，必須花費相 當的成本。在使用類似資源時，就像公共財一樣不容易排除他人的使用，但個人的使用