第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與目的
財產稅，顧名思義係以「財產」作為稅基所課徵的租稅，財產稅主要是針對 財產的持有或是所有權移轉所課徵的租稅，財產一般分為動產和不動產。財產稅 的課徵可以分成「持有」與「交易」兩種方式，所謂「持有」是對擁有財產者進 行定期的課稅，而「交易」係指在財產交易時才進行課稅。根據 OECD 租稅統 計分類，財產稅包括不動產稅、淨財富稅、遺產及贈與稅、金融與資本交易稅以 及其他財產稅，此為一般所定義之廣義財產稅，而狹義定義的財產稅，指對土地、
房屋或地上改良物等不動產之「持有」所課徵之財產稅 (台灣為房屋稅以及地價 稅)，本文所探討的財產稅為狹義定義，將著重在對財產之「持有」所課徵之財 產稅部分。財產稅稅制可以分成單一稅率財產稅制 (Single-Rate Property Tax System) 以及雙率財產稅制 (Split-Rate Property Tax System)。所謂單一稅率財產 稅制，亦即將土地以及建物合併課稅，並且將合併後的土地與建物課徵相同的財 產稅稅率；而雙率財產稅制則將土地與建物分開課稅，並且土地與建物課徵不同 的稅率 [Wu, Chen and Zorn (2016)]。
財產稅稅制一個很大的問題在於財產是持續持有，並沒有被交易，所以沒有 每年的市場成交價值，如此一來無法使用真實的市場價值來做為財產稅稅基，必 須透過對財產評估的程序，因此財產稅稅基依賴的是評估價值 (Assessment Value)，一般認為此評估價值與真實價值之間會有相當程度的「系統性評估誤差 (Systematic Assessment Errors)」。Mills (1998)以及 England and Zhao (2004) 認為 財產的評估價值之所以會有系統性的評估誤差，主要是因為地方估價人員
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(Local Assessors) 通常是不可信賴的 (Unreliable) ；許多文獻 [例如 Thrall (1979)、
Kowalski and Colwell (1986)、Goolsby (1997)、De Cesare and Ruddock (1998)、Allen and Dare (2002)、Harris and Lehman (2001)] 認為評估價值之所以會有系統性評估 誤差，是受到財產一些特性的影響，例如財產的價值、財產的類型、樓地板面積、
土地面積以及座落的地理位置。此外，財產稅在大多數國家都是地方稅，地方政 府通常會盡可能壓低財產稅租稅負擔，將財產稅當作一個財政政策工具，吸引投 資，改善當地經濟狀況，稱為「租稅競爭 (Tax Competition)」 [例如 Wilson (1999)、
Brueckner (2001)]，這也是造成評估價值與真實價值之間會有誤差狀況發生的原 因之一。
由於財產稅稅基是依賴評估價值，一般而言會用一個評估比率 (Assessment Ratio) 來衡量。單一稅率稅制下由於土地與建物合併課稅，因此在估算評估比率 就比較單純，直接將整體的評估價值除以總真實價值；但是在雙率稅制之下就顯 得更複雜，因為是土地與建物分開稅制，評估土地與建物必須分開評估後，再加 總土地與房屋的評估價值，最後除以真實價值。雙率稅制在估算評估比率比起單 一稅率稅制不僅比較複雜，並且因為土地與建物分開評估，所產生的系統性誤差 也會比起單一稅率稅制，土地與建物合併評估，還要來得大，因此在估算雙率稅 制下的評估比率更是重要。在國外，通常使用評估比率來衡量評估價值，而本文 則是估算出評估比率之後，再用 1 扣掉此評估比率即可估算出財產真實價值未被 評估到的比率，這可以看出財產真實價值究竟被低估多少程度，這是本文第一個 目的。
由於財產稅稅基依賴的是評估價值，若單純看名目稅率，並無法反應真正財 產稅的租稅負擔，因此必須要估算財產稅有效稅率 (Effective Property Tax Rate)，
有效稅率為實際租稅支出除上真實市場價值，因此財產稅有效稅率可以反應出真
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正財產稅的租稅負擔。在單一稅率的制度下，估算財產稅有效稅率就相對容易，
等於名目稅率乘以評估比率 [例如 Oates (1999)]；但是在雙率稅制下，財產稅有 效稅率的衡量相對更為複雜，必須考慮土地與建物不同的名目稅率、土地價值與 房屋價值在總價值中扮演的比重以及各自的評估比率。因此本文第二個目的是衡 量雙率稅制下的財產稅有效稅率。
在財產稅交易時，買方會預期未來所需的租稅負擔，將未來所需繳納的租稅 按照當時利率還原為資本，由買價中扣除，以支付較便宜的資本價格，往後的稅 負雖由買方按期繳納，但是事實上稅負卻由賣方負擔，亦即買方藉由降低購買價 格，將租稅移轉給賣方來負擔，這稱為「財產稅資本化效果 (Property Tax Capitalization Effect)」。根據 Palmon and Smith (1998a, 1998b)，財產稅資本化效 果可以分為完全資本化效果 (Full Capitalization Effect)、部分資本化效果 (Partial Capitalization Effect) 以及無資本化效果 (No Capitalization Effect )。所謂完全資 本化效果，在控制所有房屋特性之下，任何財產稅的增加 (減少) 都會使房屋的 價格下跌 (上升)，下跌 (上升) 的部分將等於未來各期增加 (減少) 的財產稅的 折現值；所謂部分資本化效果，在控制所有房屋特性之下，財產稅的增加 (減少) 都會使房屋的價格下跌 (上升)，但是與完全資本化效果不同的是，下跌 (上升) 的部分並不會等於未來各期增加 (減少) 的財產稅的折現值。
一般來說，財產稅負擔越重，房價會被抑制，Oates (1969) 首先發現不動產 價值與該區的財產稅有效稅率呈負相關，有負的部分資本化效果 [例如 Edel and Sclar (1974)、Gustely (1976)、King (1977)、Rosen and Fullerton (1977)、Stewart (1978)、Dusansky et. al (1981)、Richardson and Thalheimer (1981)、Krants et al.
(1982)、Goodman and Thibodeau (1998)、Cebula et al. (2011) ]；然而也有些研究 [例 如 Oates (1973)、Church (1974)、Lewis and McNutt (1979)、Reinhard (1981)、
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Goodman (1983)、Man (1995)、Palmon and Smith (1998a)、Palmon and Smith (1998b)、Haughwout (1997)、McDonald and Yurova (2006) ] 認為有完全資本化效 果；不過也有文獻認為若財產稅負擔過輕，低於最適的財產稅負擔，房價可能會 隨著財產稅的增加反而上升，有正的資本化效果 [例如 Bradbury et. al (2001)及 Brasington (2001)]，而也有文獻認為財產稅負擔與房價無關 [例如 Hyman and Pasour (1973)、Pollakowski (1973)、Wales and Wiens (1974)、Chinloy (1978)、
Gronberg (1979)、Johnson and Lea (1982)、Haurin and Brasington (1996)]。在雙率 稅制下，由於分別對土地以及建物課稅，這兩種稅的資本化效果是否存在差異性。
另外，不同價格的財產，由於面對的財產稅負擔程度不一，是否會有不同的資本 化程度。因此本文第三個目的為探討在雙率稅制下的財產稅資本化效果。
本文需選擇一個採取雙率稅制的城市當作研究標的，美國大部分地方與其他 主要國家皆採行單一稅率制。全球僅有 700 多個城市採取雙率稅制 [Craig (2003)]，
在美國只有匹茲堡、賓州採行雙率稅制 [England and Zhao (2004)]。台灣則是所 有地方全部皆採雙率稅制，並且已實施數十年。除了如前面所述，雙率稅制在估 算評估比率比起單一稅率稅制比較複雜，並且因為土地與建物分開評估，所產生 的系統性誤差也會比起單一稅率稅制還要來得大之外，在美國也有一些研究及政 策制定者為了促進經濟發展 (Economic Development) 以及城市更新 (Urban Renewal)，提倡對土地課徵較高的稅率，而對建物課較低稅率的雙率稅制 [Hartzok (1997)]，因此實施雙率稅制的台灣為更值得研究的理想國家。
在台灣，土地與建物分別課稅，土地課徵地價稅而建築物的部分則課徵房屋 稅，各個地方縣市政府所採用的地價稅與房屋稅名目稅率是由中央所規範。地價 稅稅基為土地公告地價，公告地價估價方面是由各縣市地價評議委員會負責，房 屋稅稅基為房屋評定現值，房屋評定現值方面則是由各縣市不動產評價委員會負
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責，一般都認為這些委員會的估價未能真實的反應市場價值。政府估價專業知識 不足，以及不動產交易資訊的缺乏 [例如廖誼溢 (2000)、黃瓊瑤 (2002)、林英 彥 (2003)]，地價評議委員會並非常設性機關，各機關首長或是民意代表往往因 為個人利益或是其他因素介入地價調整，人為干預嚴重，嚴重扭曲稅基 [例如黃 瓊瑤 (2002)、張瑞真 (2003)]。在房屋標準單價方面，標準單價分級評定標準過 於簡化，且標準單價偏低，標準單價僅及實際造價三分之一 [例如黃呈錐 (2001)、
林英彥 (2003)]，因此台灣在財產真實價值的評估比率上可能會有偏低的情況。
台灣各個地方縣市政府所採用的地價稅與房屋稅名目稅率是由中央政府所 規範，僅從名目稅率，並無法反應真正財產稅的租稅負擔；此外，地價稅稅基是 由各縣市地價評議委員會負責，房屋稅稅基是由各縣市不動產評價委員會所負責，
因此必須考慮土地與建物不同的名目稅率、土地價值與房屋價值占總真實價值的 比重；而台灣房地產市場根據「台灣房價指數1」，在 2009 年第一季之後擺脫金 融海嘯的影響，房價指數呈現持續成長的情況，房價指數從 2009 年第一季的 98 上升到 2010 年第四季的 121，上升了 23％，而台北市則是從 99 上升到 141。然 而根據表 1.1 內政部地政司的資料顯示，雖然土地公告地價歷年雖有呈現上調的 趨勢，仍然與一般正常交易價格有一大段距離，台北市民國 105 年公告地價占一 般正常交易價格之比例約為 26.29％。不僅地價稅如此，房屋稅稅基房屋評定現 值基準之一的「房屋構造標準單價」從 1984 年過後至 2014 年，30 幾年來沒有 調整過。因此房價高漲但是財產稅的稅基卻未隨著調整，台灣的財產稅真正的租 稅負擔可能會有偏低狀況。
1台灣房仲業者台灣房屋與中央大學建立產學合作，共同建構「台灣房價指數」。為了瞭解直轄市
升格所帶來的房地產市場變化，研究團隊依照新的行政區域，重新選定全國七個都會區，分別為
台北市、新北市、桃園縣、新竹縣（市）、台中市、台南市與高雄市，並根據四種不同房屋類型
（公寓、電梯大樓、套房、透天厝）的實際成交價格資料，以 2009 年為新的基期年度，重新編 制全國與各都會區之加權房價指數。
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年台南市等 12 個縣市，也將調整房屋標準單價。在每三年調整一次的公告地價 方面，台北市 2016 年公告地價的平均調漲的漲幅高達 30.38％，創下 83 年以來 新高。表示台灣各個地方政府欲透過調高財產稅租稅負擔，來抑制高房價，不過 一般認為台灣的財產稅租稅負擔是低於最適的財產稅租稅負擔，有可能會出現正 的資本化效果；並且在不同房價下，愈高房價的財產稅租稅負擔有可能會比較低，
愈低房價的財產稅租稅負擔有可能會較高。
愈低房價的財產稅租稅負擔有可能會較高。