第一章 緒論
第五節 研究流程
第五節 研究流程
本研究之研究流程如圖 1-2 所示：
圖 1-2；研究流程與架構 研究動機與目的之確立
研究方法之選擇
文獻資料收集 文獻資料回顧
案例比較分析
成功案例選擇 失敗案例選擇
OT 委外風險評估排序 OT 委外風險處理 OT 委外風險分類 OT 委外風險分析與管理
結論與建議
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第二章 文獻回顧
第一節 政府民間夥伴關係
PPPs(Public Private Partnerships)意思是政府民間夥伴關係，其為一政府與民間 合作的廣義定義，舉凡像是委外合約、聯合投資、資產出租、BOT 等形式皆為其 範疇。與民間的合作關係在美國最早可以追溯到兩百年前的郵政服務委外契約 (Cooper,2003)。
隨著社會的進步，教育、醫療與社會福利的重要性日漸劇增，現代國家面臨
「社會福利的供給者」與「經濟成長的主力舵手」雙重角色的壓力(Kirkpatrick &
Lucio,1996)。因此在政府預算上，公共建設的預算比重受到其他預算等的排擠而逐 漸下降，然而民眾對於政府的要求卻是越來越高。以我國為例，我國的社會福利 支出與教育科學文化支出逐年成長，在 2002 年到 2012 年這段期間內分別成長 65.9%與 37.6%，達到 435 億元與 348 億元，然而經濟發展的支出卻反而倒退，11 年來減少 7.9%。
由於現今政府赤字與負債逐年增加，在財力有限的情況下，政府勢必須另尋 他法達到民眾的需求，而民間即成為了政府重要的資金來源。此外，隨著世界各 國進行政府再造，期望政府能定位為政策制定的角色，而執行面則由民間去進行。
因此，與民間合作在近年來成了顯學。目前各國民間參與公共建設的投資比重約 為 10%左右，各國略有不同，如表 2-1 所示。
表 2-1；各國民間參與公共建設投資比重(資料來源；范雪梅，2011) 各國民間參與公共建設投資比重
國家 比重 國家 比重
英國 10% 澳洲 5~20%
韓國 5~14% 中華民國 13%
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其中，英國為推行民間參與公共建設中最為積極的國家，在 1984 年即透過民 間資金興建並委請營運英法海底隧道。英國在民間參與所採取的模式是所謂的 PFI 模式(Private Finance Initiative)，PFI 共分為三型，分別為財務獨立專案、公共服務 採購與聯合承攬(HM Treasury,2004)。其核心概念在於由傳統的向民間採買資產，
轉變為向民間購買服務，期望創造所謂的 VFM(Value For Money)。
一般而言，委由民間經營主要的目的是撙節政府預算與提高效率。透過興建 支出、人事支出、維護費用等的節省，有效減輕政府負擔。同時，民間經營可導 入政府機關所缺少的活力，透過企業化的經營，有效提高經營效率。
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第二節 我國促進民間參與公共建設之發展
一、促參法立法起源：
與世界其他各國的狀況相同，我國同樣面對龐大的財務壓力與高漲的民間需 求，由表 2-2 可發現，政府赤字狀況連年攀升，累計近 11 年的歲入歲出餘絀高達 約負 1.3 兆元；同時政府債務未償餘額佔國內生產毛額 GDP 的比重亦逐年攀升，
如圖 2-1 所示，在 2012 年時達到 35.69%。因此，在舉債受限的情況下，公共建設 的興建與服務提供在資金來源上勢必遭遇困難。
表 2-2 我國各年度歲入歲出(單位：百萬元)；資料來源：行政院主計總處 我國各年度歲入歲出(2002-2012)
年度 歲入 歲出 歲入歲出餘絀
2002 1,304,667 1,551,943 -247,276 2003 1,320,924 1,618,130 -297,206 2004 1,368,162 1,564,799 -196,637 2005 1,464,506 1,566,968 -102,462 2006 1,546,372 1,529,815 16,557 2007 1,635,462 1,552,031 83,431 2008 1,640,884 1,617,674 23,210 2009 1,553,710 1,714,820 -161,110 2010 1,497,370 1,654,428 -157,058 2011 1,671,309 1,734,434 -63,125 2012 1,729,432 1,938,637 -209,205
總計 -1,310,881
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2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 年度
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另外，委外模式在形式上可分為七種不同之類型，分別如表 2-4 所示。
表 2-4；促參法明訂之各種委外模式(本研究整理)
促參型式 說明(促參法第八條)
1.OT Operate-Transfer 由政府投資興建完成後，委由民間進行 經營，營運期屆滿後經營權歸還政府。
2.無償 BTO
無償 Build-Transfer-Operate 民間投資興建完成後，政府無償取得設 施所有權，再委由民間進行經營，營運 期屆滿後歸還政府。
3.有償 BTO
有償 Build-Transfer-Operate 民間投資興建完成後，政府付費取得設 施所有權，再委由民間進行經營，營運 期屆滿後歸還政府。
4.ROT Rehabilitate-Operate-Transfer 由政府委託民間機構，或由民間機構向 政府租賃現有設施，在既有設施上予以 擴建、整建，並進行營運。營運期屆滿 後經營權歸還政府
5.BOT Build-Operate-Transfer 由民間投資興建，待營運期屆滿後，將 其所有權移交給政府。
6.BOO Build-Own-Operate 為配合國家政策，由民間投資興建，其 擁有所有權。可自行或委由第三方營
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表 2-5；促參委外執行流程(本研究整理) 促參委外執行流程
案件形成 主辦機關應先行評估案件成熟度，透過初步的檢核條件 檢視其目前的條件是否適合促參委外
可行性與先期評估 □可行性評估：深入了解此案件是否確定要進行促參委 外，或是依循採購法進行。針對其興辦目的、市場、技 術、財務、法律、土地取得與環境影響等方面進行可行 性評估。
□先期評估：對於民間參與公共建設之興建、營運與財 務進行先期規劃，確保公共之利益。
招商 擬定招商文件，成立甄審小組(7~17 人；學者專家應占半 數以上)，公告招商後進行甄選，選出最優申請廠商 議約與簽約 執行議約程序，並決定如何進行履約管理，自行辦理或
委由顧問進行。
興建 在簽約之後進行用地交付進行興建，興建完成後進行測 試與營運模擬。(OT 模式不含此階段)
營運 進行營運前準備，開始營運。
移轉與返還 針對各項資產進行檢查後，根據財產目錄進行點交，移 轉完畢後宣布結案。
表 2-5；促參委外執行流程(本研究整理)
在促參法訂定後，政府積極推動促參委外，並列為施政重點，希望公共建設 之興建與營運都能優先考慮以促參委外方式進行，如目前所正積極進行的『愛台 12 建設』，其中總經費需求高達 3.99 兆元，而民間投資占其約 30%，共計引入 1.2 兆元的民間資金(行政院公共工程委員會促參籌備處，2010)，大量減輕財務負擔。
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二、促參委外與勞務採購之適用比較：
政府採購是指政府辦理採購，因此政府採購法中「政府」為此法之適用主體，
其範圍適用政府機關、公立學校、公營事業與接受政府機關補助辦理採購之法人 或團體。政府採購法中所稱之採購並不僅限於一般社會觀念上的採買行為，其範 圍囊括「工程訂作」、「財務的買受、定製及承租」與「勞務的委任或雇傭」。而本 研究所指之勞務採購係依政府採購法執行的勞物委任或雇傭，由政府將勞務如專 業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修管理、勞力及其他經 主官機關認定之勞務(採購法第七條第三項)委託他方代為處理。
促進民間參與公共建設與勞務採購間有著本質上的差異，以促參法執行的案 件其經營權在民間廠商，期望引進民間資金與經營效能；而以政府採購法進行之 勞務採購其經營權則繫於政府身上，為單純之勞務委任或雇傭。因此，在促參法 與採購法間的法源適用，可從政府行為與經費收支關係做區隔，政府支出經費採 購即依採購法；私人獨資或與政府共同投資興辦營運則依促參法(羅明通，2008)。
然而採購法第 99 條另外規定『機關辦理政府規劃或核准之交通、能源、環保、
旅遊等建設，經目的事業主管官核准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠 商之程序，除其他法律另有規定者外，適用本法之規定』，其概念與促參法相同，
同樣是委託民間廠商經營，惟甄選投資廠商係依採購法之規定。主辦機關辦理促 進民間參與公共建設時選擇其所應依循的法條上，採取促參優先適用原則，只要 促參標的符合促參法第 3 條第一項之公共建設，應以促參法辦理為優先。而針對 不適用促參法之委外案件須先檢視其是否適用其他法律，倘若沒有便依採購法第 99 條辦理(毛一祥，2009)。政府公共建設委外之法律適用關係整理如表 2-7 所示。
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表 2-7；政府業務委外法律適用關係(高嘉濃，2010) 政府業務委外『涉及公有(用)資產』
□委託民間經營 1.符合促參法所稱之公共建設→依促參法
2.不符合促參法，但適用其他法律→依其他法律辦理 3.不適用前二項狀況者→依採購法辦理
□政府經營，支付費 用或對價委由民間經 營管理
符合採購法所稱之勞務採購者→依採購法辦理
□單純出租 依國產法辦理
政府業務委外『未涉及公有(用)資產』
□機關權限委託 適用行政程序法規定
□非機關權限委託 1.符合促參法所稱之公共建設→依促參法(BOO) 2.屬勞務委託，適用採購法規定辦理
政 府 業 務 委 外
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2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
年度
372 401
1,437
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
年度
圖 2-7；各年度促參簽約金額(資料來源；財政部推動促參司)
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在各種促參模式中，BOT 模式最常應用於交通建設領域中，其次為文教設施 與觀光遊憩重大設施；BTO(無償)目前僅於觀光遊憩中大設施中有採用過一例；
BTO(有償)則是僅在水利設施範疇中有應用過兩次；ROT 模式在衛生醫療設施委外 中扮演最為重要的角色；BOO 模式係以環境污染防制設施與觀光遊憩設施為主；
然而以 OT 模式進行的委外案例，文教設施與交通建設則是應用最為廣泛的公共建 設類別，分別為 125 件與 116 件，分佔總案件中的 34.7%與 32.2%，如表 2-10 所 示。
表 2-10；OT 委外模式案件統計(資料來源：財政部推動促參司) OT 委外模式案件統計(~2011 年 11 月)
類別 案件數 類別 案件數
交通建設 116 文教設施 125
環境污染防制設施 4 觀光遊憩重大設施 21
自來水設施 0 運動設施 12
汙水下水道 0 公園綠地設施 11
水利設施 0 重大工業設施 1
衛生醫療設施 32 重大商業設施 1
社會福利設施 18 重大科技設施 1
勞工福利設施 6 農業設施 12
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第三章 OT 委外之個案分析
誠如前述，本研究將以 OT 作為研究之對象。本章將透過成功與失敗案例的探 討如何使 OT 委外順利成功，以及適用 OT 委外模式之案件特質。在案例選擇上，
係以較知名且具代表性的個案作為研究之對象，以下將分別探討(1)成功個案：一、
國立傳統藝術中心。二、野柳地質公園 OT 案。三、勞工教育學苑 OT 案。四、
桃園縣婦女館營運管理委託民間辦理案；(2)失敗個案：一、東部海洋生物研究中
桃園縣婦女館營運管理委託民間辦理案；(2)失敗個案：一、東部海洋生物研究中