OT 委外風險管理

本節將根據澳洲與紐西蘭國家標準的風險管理處理流程來進行探討委外風 險，以下分別為 OT 委外之風險確認、風險分析、風險排序與評估和風險處理。

一、OT 委外之風險確認

在進行促參委外時，執行的過程中不同的階段會有各自所應注意的課題，面 對這些課題，倘若執行機關和民間廠商沒有確實做好準備，這些事情將會轉變為 執行過程中的風險，使得委外過程可能發生困難，甚至終止契約。藉由第三章的 個案分析，針對委外經營時所遭遇到的挑戰，以及失敗個案其契約終止的原因，

整理如表 4-2 與表 4-3 所示。

表 4-2；成功案件-委外挑戰 成功案件-委外挑戰

□國立傳統藝術中心 1、招商吸引力低。

2、商業化與社會責任的兩難。

3、議約時程延宕。

4、設施維護。

□野柳地質公園 OT 案 1、如何創造收入並維護其社會責任。

2、如何與當地居民建立良好的關係。

□勞工教育學苑 OT 案 1、廠商投標誘因不足。

2、營利事業登記困難。

3、委外牽涉層面廣。

□桃園縣婦女館營運管 理委託民間辦理案

1、收益低、投標意願低。

2、需要跨部門協商。

52

表 4-3；失敗案件-委外困境 失敗案件-委外困境

□東部海洋生物研究中心 附設水族生態展示館

1、得標後經營連年虧損。

2、風險分攤不合理。

□桃園職業訓練中心「汽修 館」

1、地處偏僻，營收不理想。

2、先期規劃內容與實際營運不符。

3、法規問題。

由表 4-2 與表 4-3 可以發現，收益面的挑戰似乎是 OT 委外案件的通病，其主 要的原因是公共建設有其社會價值，所產生的主要效益常常在於其產生之外部 性，並非反應在廠商的盈利上。而雖然收益對於一間公司是否能夠存續是相當重 要的一環，但收益低並不能作為 OT 委外失敗的藉口。由表可以發現，成功的個案 中在執行時亦存在低收益的挑戰，但最終結果卻大不相同，主要的原因還是在於 面對問題時其應對上的差異。另外，投標廠商少亦為 OT 委外中的困境，常常投標 廠商只有一家，甚至根本無廠商投標，即使是成功的個案亦曾發生這樣的狀況，

使得在招標時經常發生流標，需要重覆進行招標。另外，經由檢視失敗的案件可 以發現，民間廠商本身亦是委外能否成功的關鍵因素。接下來本章將藉由表與表 所歸納的 OT 委外挑戰與困境，針對 OT 委外在進行時可能產生之風險進行分類與 分析，以期能進一步了解 OT 委外所可能產生的潛在風險。

53

54

1、案件本質：

圖 4-3；OT 委外風險分類-案件本質 (1)、是否適合 OT 委外模式：

公共設施存在的目的並不單單只是向使用者收費，絕大部分是期待其所帶來的 外部性，亦即所負有的社會責任。因此，並非所有公共設施都適合以營利的角度 去經營。透過收益條件與社會價值做為區隔變數，可將委外的公共設施分為四個 區塊，如圖所示。其中所定義的收益條件為案件「類型」所導致的差異，而非經 營能力之高低。對於第三區塊與第四區塊上的案件，此類案件收益狀況相對較差，

倘若執行機關僅是一味的將公共設施塞給民間廠商，而沒有去思考案件的本質究 竟是否適合以 OT 委外模式進行委外經營，收益是否足以讓廠商維持營運，這將使 得未來民間廠商在營運時可能因為連年虧損而終止契約，產生委外失敗的風險。

圖 4-4；收益條件-社會價值區隔圖 案件本質

1.是否適合 OT 委外模式 2.設施現況與市場環境

籌備階段

1.不熟悉促參流程與細節 2.可行性評估失真

3.競標廠商少、甄審未確實 4.契約未將風險最適分攤 5.法規問題與政府先期承諾 事項未實現

營運階段

1.實際營運未符合契約規定 2.不可抗力之因素

55

(2)、設施狀況與市場環境

在案件本質的部分，另外一方面可能導致委外產生風險的就是設施狀況與市 場環境。針對設施部分，OT 案件中建造並不屬於契約範圍之內，營運與建造之廠 商分屬兩個獨立不同的廠商，而正因為如此，現有設施可能無法滿足得標廠商實 際營運的需求。然而，當廠商為了需求欲修改營運空間時，常常會受到契約的限 制而無法大幅度的調整設施空間，使得實際營運時的狀況無法如廠商所預期。因 此對於現有設施不足的案件，倘若沒有相關的配套措施即進行委外，勢必會徒增 不必要之風險。

此處所稱之市場環境所影響的並非單指收益高低，而是指案件所處環境是否 能發揮原有預期的效益。以社會福利設施而言，倘若此設施影響層面甚廣，帶來 高度價值，雖然收益並不高，但此時仍稱其市場環境優。市場環境諸如地點、交 通、民眾偏好等，是決定委外能否成功的一大關鍵。市場環境的好壞將直接影響 日後的公共設施效益的發揮，針對市場環境差的案件，倘若無法透過有效的行銷 去扭轉市場環境，這將使委外曝露於風險之下。例如桃園職訓中心汽修館的狀況，

由於地處偏遠市場條件並不佳，難以吸引人潮，使得營運廠商南亞技術學院非但 不能發揮其訓練效能，最後不堪連年虧損，走上契約終止的道路。

56

57

員不熟悉促參流程與細節是降低委外風險的所應克服的挑戰。

(2)、可行性評估失真：

可行性評估在進行時會涉及市場評估、技術可行性、財務可行性、法規、土 地取得與環境分析，需要擁有跨領域的知識方能執行。針對可行性評估，促參法 施行細則第 39 條提到執行機關在涉及政府補貼或投資時必須辦理可行性評估。因 此，對於其他一般案件而言並不一定需要進行，而這也為未來營運種下風險的種 子。在進行可行性評估時可能會有兩種情況，一為執行機關自行辦理，二是透過 政府採購法委由顧問進行評估，以下將分別討論：

(I)自行辦理：

各級機關特別是部分底下執行的單位，並沒有額外多餘的經費去聘請顧問進 行評估，因而自行評估成了經常的選擇。由前述可以得知，可行性評估所涵蓋的 範圍相當廣泛，因此在順應政府組織精簡的情況下，並沒有足夠的專業人員或是 能成立專責的單位去進行全方位的評估。因此，在進行可行性評估常無法確實，

甚至可能發生為求委外流程順利完成而過度樂觀，忽略了未來執行時的可能窒 礙，造成民間廠商實際經營時面臨可預見而卻因規劃評估不確實而產生無法預防 之風險。

(II)聘請顧問辦理：

委由專業顧問辦理評估照理說應該能提高評估的精確度，但實務上透過顧問 辦理可行性評估時亦遇到不少挑戰，如：

a.顧問素質參差不齊，可信度令人存疑。

b.實務上委請之顧問偏重工程領域，例如：勞工教育學苑 OT 案則由財團法人中華 顧問工程司進行評估，相對較缺乏法律或財務背景的公司。

58

c.顧問是由執行機關所委任，為了使委外順利，可能對於評估過於樂觀以求委外 順利。

(3)、競標廠商少，甄審未確實：

Quinn Doorley& Paquette(1990)提到契約委外可以強化競爭，進一步改善無效 率之問題。然而經由檢視 OT 委外個案可以發現，即使是成功的案件其投標者常常 也僅只有一家廠商，甚至沒有廠商投標而導致流標，而失敗的案件更是如此，如 表 4-4 所示。

表 4-4；委外失敗案件之投標狀況(本研究整理)

案件 投標狀況 結果

□東部海洋生物研究中心 附設水族生態展示館

僅一家廠商進行投標 廠商無力經營

□桃園職業訓練中心

「汽修館」

預計四館委外，僅汽修館有 廠商投標

廠商無力經營

而投標者少主要是因為標的物欠缺吸引力，公共設施大多負有社會價值，期 望能提供大眾高品質、低花費的服務。競標廠商少除了導致效率不彰外，也使得 甄審會無法有效發揮功用。甄審會的價值在於對投標廠商進行資格審查，由投標 者中選出最優申請廠商。試想對於執行機關而言，將設施委外出去是其首要目的，

倘若該案件經過數次流標後，終於有廠商願意出面投標，此時執行人員辦理審查 是否會因此受到影響呢？除了成本收益分析外，對於投標廠商的財務體質，是否 甄審會的組成更應廣邀具財務背景的專業人士參與並加強審查。

59

(4)、未將風險最適分攤：

契約在訂立時通常是由執行機關所主導，而部分執行機關常認為促參就是民 間廠商應該負起全責。此外實際辦理委外時，承辦人員亦會擔心倘若給與民間太 大的彈性空間，是否會引起圖利廠商的質疑。因此在訂定契約的過程中有時會過 度偏向執行機關。風險過度轉移的情形舉例來說，對於民間廠商延宕營運時間，

在契約中通常訂有懲罰條款，但對於因為政府法令更改或是承諾事項未履行所造 成的營運延宕卻經常沒有相關規定，亦即對於政府違規的規範可以說是沒有。以 東部海洋生物研究中心附設水族生態展示館為例，此個案契約終止的原因在於營 運風險過度轉移到民間廠商，民間廠商連年虧損，但卻仍須繳交權利金。過度將 風險集中於廠商對於政府而言，並不一定是真的將風險轉移了，最後的契約終止 反而會造成無謂的政府成本浪費。

(5)、法規問題與政府承諾事項未實現：

法規問題是 OT 委外在先期營運中所會遇到的一大困難，舉凡用地更改、環境 評估、營利事業登記等等都會遇到法規上的問題。一旦不符合規定，即使廠商做

法規問題是 OT 委外在先期營運中所會遇到的一大困難，舉凡用地更改、環境 評估、營利事業登記等等都會遇到法規上的問題。一旦不符合規定，即使廠商做