國立臺灣大學管理學院碩士在職專班商學組 碩士論文
Executive MBA Program in Business Administration College of Management
National Taiwan University Master Thesis
促進民間參與公共建設之風險分析
─ 以 OT 模式為例
Risk Management of Private Participation in Infrastructure Project
─ A Study of OT
徐偉光 Wei-Kuang Hsu
指導教授：黃崇興 博士 陳家聲 博士
Advisor: Chung-Hsing Huang, Ph.D.
Chia-Shen Chen, Ph.D.
中華民國 102 年 7 月
July, 2013
i
ii
中文摘要
各國在財政困難與民眾需求高漲的雙重壓力下，紛紛開始尋求民間資源的協 助。因此政府民間夥伴關係(PPPs)成為近年來各國政府極為重視的施政方向。而我 國政府亦順應國際潮流大力推動促進民間參與公共建設，並設定每年促參簽約金 額目標，期望迅速為政府解決困難。然而基層執行機關卻一味配合政府政策將設 施委外出去，將促參視為仙丹妙藥或是剔除燙手山芋的政策手段，使得促參失去 其原本的美意，最終仍由政府承擔成本浪費。在推行促參初期企圖以量扭轉公務 人員既定慣性的舊有模式是可行的，但隨著促參逐漸成熟，其思維應由衝量改為 提高成效，提高促參的成功率，改變大家對於促參的觀感。
促參委外模式在促參法中共有七種類型，分別為 BOT、BTO(有償)、BTO(無 償)、ROT、OT、BOO 與其他經主管機關核定之方式。而 OT 委外模式可以說是促 參模式中的基本款，舉凡 BOT、ROT、BTO 等皆有涉及 Operate 與 Transfer，探討 OT 模式亦可作為未來其他模式研究之基礎。因此，本研究之研究對象係針對促參 委外模式中的 OT 模式進行研究，並期望透過成功與失敗案例的分析，了解 OT 委 外時可能遭遇到的困境與挑戰，爾後針對這些困難進行潛在的風險分析，並利用 風險管理概念有效降低 OT 委外模式失敗的機率，並進一步探討 OT 委外的適用性。
藉由 OT 委外風險管理分析，針對 OT 委外的潛在風險進行分類處理，最終根 據研究結果，本研究提出七點結論與改進做法，分別如下：『根據案件本質決定是 否採取 OT 委外』、『提高案件吸引力，確實發揮廠商間競爭所帶來的優點』、『確實 執行可行性評估』、『拉高協調層級，加強跨部會協調效能』、『風險最適分擔，創 造雙贏』、『確實進行履約管理，避免廠商違背初衷』、『辦理促參委外證照，提高 人員促參素質』，期望能作為後續進行 OT 模式委外之參考。
關鍵字：促進民間參與公共建設、風險管理、風險分攤、履約管理。
iii
Abstract
Since the governments over the world face the finance deficit and the quality of service people need, they try to find other resources to support it. Hence, Public Private Partnerships become more popular in recent years. Taiwan’s Government also follows the trend to push Private Participation in Infrastructure Projects. In order to reach their target, the Government should meet their objective each year .However, the executive units often do not consider whether the infrastructure is suitable for the private
enterprise or not, they just want meet the policy. For that reason, many of the Private Participation in Infrastructure Projects are failed, alone with a huge cost. Therefore, how to insure a success case is very important for the Government.
BOT, BTO (with cost and without), ROT, OT and BOO are the types of Private Participation. The contract of OT is the basic type of Private Participation. Therefore, we choose OT to be the major research of this study. In the study, we try to identify the challenges and risks of OT through studying the cases. Then use the knowledge of risk management to analysis those challenges and risks, in order to decrease the likelihood of a fail project in the end; what is more is to indicate which case is valid for OT.
We conclude 7 suggestions from our research, included:
1. Judging if it is suitable to carry out OT, based on the class of different project.
2. Make the project more attractive to draw competitions.
3. Make sure it is practicable and manage its growth.
4. Raise the level of co-ordination and the efficiency.
5. Risk should be taken by the side that can be afforded
6. Took the act seriously and make sure the private companies do not break the contract.
iv
7. Give the permit of Private Partnerships in Infrastructure Projects, and improve the quality of executors.
Keywords：Private Participation in Infrastructure Projects, Contract Management, Risk Management, Risk Sharing
v
目錄
口試委員審定書………i
中文摘要………...ii
英文摘要………..iii
第一章 緒論..……….1
第一節 研究動機.………..1
第二節 研究目的..……….2
第三節 研究範圍………...…………3
第四節 研究方法………...3
第五節 研究流程………...4
第二章 文獻探討………...5
第一節 政府民間夥伴關係………...…5
第二節 我國促進民間參與公共建設之發展………...……...7
第三節 促參委外之效益與特性..………...13
第四節 我國促進民間參與公共建設發展現況……….17
第三章 OT 委外之個案分析.………...21
第一節 過去公共設施以 OT 委由民間經營之狀況………...21
第二節 國內 OT 委外之成功模範個案………...23
第三節 國內 OT 委外之失敗終止案例………...41
第四章 OT 委外風險分析與管理………..………...48
第一節 風險……….48
第二節 OT 委外風險管理………...51
vi
第五章 結論與建議……….76
第一節 結論……….76
第二節 研究限制與未來研究建議……….80
參考文獻……….82
vii
圖目錄
圖 1-1；促進民間參與公共建設成效~2012.12.31(資料來源：財政部推動促參司)…...1
圖 1-2；研究流程與架構………..4
圖 2-1；中央政府債務未償餘額占國內生產毛額百分比(資料來源：財政部)………...8
圖 2-2；國內促進民間參與公共建設發展歷程(資料來源；高嘉濃，2010)………….8
圖 2-3 促進民間參與公共建設法之架構(資料來源：王麗鳳，2006)……….9
圖 2-4；政府介入程度差異………...………..10
圖 2-5；促進民間參與公共建設效益(本研究整理) ………13
圖 2-6；各年度促參案件達成數(資料來源；財政部推動促參司) ………17
圖 2-7；各年度促參簽約金額(資料來源；財政部推動促參司) ………17
圖 2-8；各類型促參模式應用數(資料來源：財政部推動促參司) ………19
圖 3-1；委外失敗所導致之惡性循環(本研究整理) ………22
圖 3-2；國立傳統藝術中心委外辦理流程(本研究整理) ………25
圖 3-3；野柳地質公園案之委外範圍(資料來源：行政院人事行政局)……….28
圖 3-4；野柳地質公園委外辦理流程(本研究整理)……….29
圖 3-5；各年度國際遊客人數(資料來源：施照輝，2012) ………30
圖 3-6；民間廠商以良性循環創造高營收(資料來源：新空間國際有限公司)…….31
圖 3-7；勞工教育學苑 OT 案委外辦理流程(本研究整理)………..33
圖 3-8；桃園縣婦女館委託民間辦理案委外辦理流程(本研究整理)……….38
圖 3-9；東部海洋生物研究中心附設水族生態展示館委外辦理流程(本研究整理)..42
圖 3-10；桃園職業訓練中心「汽修館」OT 案委外辦理流程(本研究整理)……….45
圖 4-1；風險管理流程圖(資料來源：Australian/New Zealand Standard Risk Management)………...50
圖 4-2；OT 委外風險分類……….…....53
viii
圖 4-3；OT 委外風險分類-案件本質……….…....54
圖 4-4；收益條件-社會價值區隔圖……….…...54
圖 4-5；OT 委外風險分類-籌備階段………..……….…...56
圖 4-6；OT 委外風險分類-營運階段………61
圖 4-7；委外案件以收益條件-社會價值作區隔(星星：成功案件；八角形：失敗案 件)………....63
圖 4-8；收益條件-社會責任區隔中各自適用之委外模式………..66
圖 4-9；委外案件以設施現況-市場環境作區隔(星星：成功案件；八角形：失敗案 件)………....66
圖 4-10；確保可行性評估之可靠性………..70
圖 4-11；跨部會協調問題之解決流程………..71
圖 4-12；查核頻率之差異……….72
圖 4-13；以四個面向提升促參辦理人員之熟悉度……….73
ix
表目錄
表 2-1；各國民間參與公共建設投資比重(資料來源；范雪梅，2011)……….5
表 2-2 我國各年度歲入歲出(單位：百萬元)；資料來源：行政院主計總處…………...7
表 2-3；促參法所稱之公共建設(資料來源：促參法第 3 條)……….10
表 2-4；促參法明訂之各種委外模式(本研究整理) ……….11
表 2-5；促參委外執行流程(本研究整理) ………11
表 2-6；促參優惠措施(王麗鳳，2006) ………14
表 2-7；政府業務委外法律適用關係(高嘉濃，2010) ………16
表 2-8；各年度促參案件為政府創造之收入與支出減少（資料來源；財政部推動促 參）………...18
表 2-9；各類別促參案件統計(資料來源：財政部推動促參司) ………19
表 2-10；OT 委外模式案件統計(資料來源：財政部推動促參司)………20
表 3-1；本研究選擇之成功與失敗案例………21
表 3-2；國立傳統藝術中心委外設施及服務(本研究整理) ………23
表 3-3；桃園縣婦女館委託民間辦理案委託建物設施(本研究整理)……….37
表 4-1；公私合夥風險分類（資料來源：公共管理者對於公司合夥風險的認知：調 查與反思）..………49
表 4-2；成功案件-委外挑戰………..51
表 4-3；失敗案件-委外困境………..51
表 4-4；委外失敗案件之投標狀況(本研究整理) ……….58
表 4-5；OT 委外風險之評估排序……….62
表 5-1；OT 委外模式之適用性……….76
表 5-2；針對可採取 OT 委外案件執行機關所應注意事項………77
1
第一章 緒論
本章共分為五節，第一節主要敘述本研究的研究動機；第二節則探討本研究 的研究目的；第三節則針對研究對象的限定進行說明；第四節旨在說明研究所採 行的方法；第五節陳述本研究所採用的研究流程與架構。以下將分別敘述之：
第一節 研究動機
公各國政府為了在財政壓力與民眾需求高漲的兩難下找尋出路，民間資金與其營 運能量成為了政府所能倚靠的重要依靠。因此，政府民間夥伴關係近年來在世界 各國中謂為主流。我國順應國際潮流亦積極辦理民間參與公共建設事宜，在 2000 年(民國 89 年)時頒布促進民間參與公共建設法，期望能紓解政府沉重的財務壓力，
與民間共創雙贏。
促參法實行以來其成果十分豐碩，於 2012 年年底時促參案件數量已達 985 件，簽約金額高達 8000 餘億，有效為政府撙節預算，開拓財源，如圖 1-1 所示。
圖 1-1；促進民間參與公共建設成效~2012.12.31(資料來源：財政部推動促參司) 促參案件達成數量
累計 985 件 促參案件簽約金額
累計 8408 億
撙節政府支出 累計 8000 餘億
創造政府收入 累計 5417 億
創造工作機會 累計 140,766 個 促進民間參與公共建設
累計至 2012 年年底
2
然而在此光鮮亮麗的外表下卻潛藏許多的危險。一再衝高的促參案件數量背 後隱藏的卻是廠商無法承受的虧損，如高鐵 BOT 案等。主辦機關時常受迫於政策 壓力，一味的想配合政府政策將設施委外給民間，使得許多案件在評估時可能過 度樂觀，忽略其本質究竟是否適合採取促參委外，套句知名國片裡所講述的台詞
『山要 BOT、海也要 BOT』，一切大大小小的公共設施都要 BOT。而不斷出現問 題的結果就是使得促參委外沾染惡名，使人民認為促參是否只是將燙手山芋丟給 民間的手段而已。在如此的惡性循環下，民間廠商對於促參案的投標意願自然不 斷降低，許多案件不是不斷流標就是經常只有一個唯一申請廠商，使得促參委外 失去原先所預期的競爭效益，以台中大都會歌劇院為例，前後共流標 11 次，最終 仍是回歸由政府出面經營。
鑒此，為了破除此惡行循環，根本的方法在於提高促參的成功機率。而根據 財政部促參司所提供的促參簽約廠商資料庫可以發現，OT 模式在整體促參委外案 件中佔了相當大的比例。因此，本研究將以 OT 模式作為研究之對象，期望透過 OT 模式的案例分析，了解 OT 委外由案件籌備到營運，包含本質上所潛在的風險，
進一步針對這些風險進行分析，並對促參的適用性進行探討，以供作為後續委外 案件之參考。
第二節 研究目的
綜合以上所述，本論文之研究目的如下：
一、藉由案例分析了解 OT 委外模式之潛在風險。
二、探討如何有效降低 OT 委外時政府與民間廠商雙方之風險。
三、進一步討論 OT 委外模式之適用性。
四、作為未來其他促參委外模式之研究基礎。
3
第三節 研究範圍
促參委外的模式在促參法中共有七種類型，分別為 BOT、BTO(有償)、BTO(無 償)、ROT、OT、BOO 與其他經主管機關核定之方式。鑒於 OT 委外的契約數為促 參之大宗，且其他模式舉凡 BOT、ROT、BTO 等皆有涉及 Operate 與 Transfer，
OT 模式可以說是促參委外的基本款，藉由探討 OT 模式亦可以作為未來其他模式 之研究基礎。因此，本研究的研究對象係針對促參委外模式中的 OT 模式進行研 究。故在案例的選擇上，選擇以促參法第八條第一項第五款之案件進行研究，屏 除依其他相關法律進行之促參案件，分別挑選四個成功案例與兩個契約終止之失 敗案例進行案例分析研究。
第四節 研究方法
本研究所採取研究方法如下：
一、相關文獻收集整理
藉由過去文獻的資料收集，了解促參委外的現況，以及促參法立法原則和促 參委外執行的流程，以做為未來案例分析之基礎。
二、案例比較分析法
透過各種來源收集代表性個案的執行經驗，分別對於成功與失敗的個案進行 分析，以了解成功個案執行時所遭遇的困難與其解決之道，以及失敗個案其契約 終止的原因。並透過案例分析所得到的結果，針對委外各階段潛在的風險進行辨 認，針對這些潛在的風險提出解決的管理辦法，期望能有效控制風險，提高未來 促參案件的成功機率。
4
第五節 研究流程
本研究之研究流程如圖 1-2 所示：
圖 1-2；研究流程與架構 研究動機與目的之確立
研究方法之選擇
文獻資料收集 文獻資料回顧
案例比較分析
成功案例選擇 失敗案例選擇
OT 委外風險評估排序 OT 委外風險處理 OT 委外風險分類 OT 委外風險分析與管理
結論與建議
5
第二章 文獻回顧
第一節 政府民間夥伴關係
PPPs(Public Private Partnerships)意思是政府民間夥伴關係，其為一政府與民間 合作的廣義定義，舉凡像是委外合約、聯合投資、資產出租、BOT 等形式皆為其 範疇。與民間的合作關係在美國最早可以追溯到兩百年前的郵政服務委外契約 (Cooper,2003)。
隨著社會的進步，教育、醫療與社會福利的重要性日漸劇增，現代國家面臨
「社會福利的供給者」與「經濟成長的主力舵手」雙重角色的壓力(Kirkpatrick &
Lucio,1996)。因此在政府預算上，公共建設的預算比重受到其他預算等的排擠而逐 漸下降，然而民眾對於政府的要求卻是越來越高。以我國為例，我國的社會福利 支出與教育科學文化支出逐年成長，在 2002 年到 2012 年這段期間內分別成長 65.9%與 37.6%，達到 435 億元與 348 億元，然而經濟發展的支出卻反而倒退，11 年來減少 7.9%。
由於現今政府赤字與負債逐年增加，在財力有限的情況下，政府勢必須另尋 他法達到民眾的需求，而民間即成為了政府重要的資金來源。此外，隨著世界各 國進行政府再造，期望政府能定位為政策制定的角色，而執行面則由民間去進行。
因此，與民間合作在近年來成了顯學。目前各國民間參與公共建設的投資比重約 為 10%左右，各國略有不同，如表 2-1 所示。
表 2-1；各國民間參與公共建設投資比重(資料來源；范雪梅，2011) 各國民間參與公共建設投資比重
國家 比重 國家 比重
英國 10% 澳洲 5~20%
韓國 5~14% 中華民國 13%
6
其中，英國為推行民間參與公共建設中最為積極的國家，在 1984 年即透過民 間資金興建並委請營運英法海底隧道。英國在民間參與所採取的模式是所謂的 PFI 模式(Private Finance Initiative)，PFI 共分為三型，分別為財務獨立專案、公共服務 採購與聯合承攬(HM Treasury,2004)。其核心概念在於由傳統的向民間採買資產，
轉變為向民間購買服務，期望創造所謂的 VFM(Value For Money)。
一般而言，委由民間經營主要的目的是撙節政府預算與提高效率。透過興建 支出、人事支出、維護費用等的節省，有效減輕政府負擔。同時，民間經營可導 入政府機關所缺少的活力，透過企業化的經營，有效提高經營效率。
7
第二節 我國促進民間參與公共建設之發展
一、促參法立法起源：
與世界其他各國的狀況相同，我國同樣面對龐大的財務壓力與高漲的民間需 求，由表 2-2 可發現，政府赤字狀況連年攀升，累計近 11 年的歲入歲出餘絀高達 約負 1.3 兆元；同時政府債務未償餘額佔國內生產毛額 GDP 的比重亦逐年攀升，
如圖 2-1 所示，在 2012 年時達到 35.69%。因此，在舉債受限的情況下，公共建設 的興建與服務提供在資金來源上勢必遭遇困難。
表 2-2 我國各年度歲入歲出(單位：百萬元)；資料來源：行政院主計總處 我國各年度歲入歲出(2002-2012)
年度 歲入 歲出 歲入歲出餘絀
2002 1,304,667 1,551,943 -247,276 2003 1,320,924 1,618,130 -297,206 2004 1,368,162 1,564,799 -196,637 2005 1,464,506 1,566,968 -102,462 2006 1,546,372 1,529,815 16,557 2007 1,635,462 1,552,031 83,431 2008 1,640,884 1,617,674 23,210 2009 1,553,710 1,714,820 -161,110 2010 1,497,370 1,654,428 -157,058 2011 1,671,309 1,734,434 -63,125 2012 1,729,432 1,938,637 -209,205
總計 -1,310,881
8 債務未償餘額/國內生產毛額
29.94%
28.80%
29.59%
30.24%
29.58%
29.21%
27.37%
33.07%
33.49%
34.84%
35.69%
20.00%
22.00%
24.00%
26.00%
28.00%
30.00%
32.00%
34.00%
36.00%
38.00%
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 年度
圖 2-1；中央政府債務未償餘額占國內生產毛額百分比(資料來源：財政部)
因此，我國順應世界潮流著手運用民間資源，思索民間參與的可能性。在促 進民間參與公共建設法(簡稱促參法)立法公布之前，政府頒布部分法令開放部分產 業可由民間參與，如 1994 年政府頒布獎勵民間參與交通建設條例，鼓勵民間參與投 資交通建設；1995 年開放發電業作業要點，期望民間申請參與發電事業；1996 年 推動公民營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案。同時於 1996 年時的國家發展會議 中，決議要求修正獎勵民間參與交通建設條例，擴大適用範圍。因此，我國於 2000 年(民國 89 年)制定促進民間參與公共建設法，開放 13 類 20 項公共建設可由民間 參與投資營運，期望引進民間資金，帶動國內經濟發展。
圖 2-2；國內促進民間參與公共建設發展歷程(資料來源；高嘉濃，2010
1994：獎勵民間參與交 通建設條例
1995：開放發電業作業要 點
2000：制定促進民間參 與公共建設法例 1996：推動公民營機構
興 建 營 運 垃 圾 焚 化 廠
推動方案
9
二、促參法立法目的與內容：
1、促參法立意與適用範圍
在促參法立法之前，國內已有各種因應特定目的鼓勵民間參與的法規，然卻 缺乏適用的一致性，為了達到通案立法的概念，遂促使促參法誕生。促參法在其 第一條條文即明確指出，提升公共服務水準、加速社會經濟發展為其立法之目的，
期望在民間最大參與與政府的最大審慎下，積極推動民間參與公共建設，人民能 做的就由人民去做(許文龍，2001)。整體促參法架構可分為總則、用地取得與開發、
融資與租稅優惠、申請與審核、監督與管理、附則，以及其他相關子法，如圖 2-3 所示。
圖 2-3 促進民間參與公共建設法之架構(資料來源：王麗鳳，2006)
行政院經建所將國內政府委外辦理的業務分為四種類型，分別為行政機關對 總則(1~12 條)
申請與審核(42~48 條)
監督與管理(49~54 條)
附則(55~57 條)
融資與租稅優惠 (29~41 條) 用地取得與開發
(13~28 條)
相關子法
1、促進民間參與公共建設法施行 細則。
2、民間參與公共建設甄審委員會 組職及評審辦法。
3、機關辦理促進民間參與公共建 設案件作業注意事項。
10
外之服務，委由民間提供；行政機關對外事務之資產，委由民間管制；行政機關 內部業務委由民間辦理；行政機關內部設施委由民間管制。而促參法通常是委由 民間進行對外服務，其中包含 13 類公共建設可供民間參與，如表所示。促參的發 起可由政府規劃案件委由民間經營或是民間自行申請參與公共建設兩種方式。
表 2-3；促參法所稱之公共建設(資料來源：促參法第 3 條) 促參法所稱之公共建設(促參法第 3 條)
1.交通建設與共同管道 2.環境汙染防制設施 3.汙水下水道、自來水及水利設施 4.衛生醫療設施 5.社會及勞工福利設施 6.文教設施
7.觀光遊憩重大設施 8.電業設施及公用氣體燃料設施 9.運動設施 10.公園綠地設施
11.重大工業、商業及科技設施 12.新市鎮開發 13.農業設施
2、促參法委外模式
目前促參法所採行的民間參與公共建設之方式是屬於特許權模式，所謂特許 權模式係指政府將某段期間內的經營權移轉給民間，由民間進行營運向大眾收取 費用，而政府則從中收取權利金。且促參法中所採行的特許經營模式在本質上與 其他民間參與的方式如契約委外、民營化有些許不同，在政府介入程度上有所差 異，如圖 2-4 所示。
圖 2-4；政府介入程度差異
≒0%
100%
政府介入
程度高 公 營 事 業
契 約 委 外
特 許 經 營
公 民 營 營 事 化 業
11
另外，委外模式在形式上可分為七種不同之類型，分別如表 2-4 所示。
表 2-4；促參法明訂之各種委外模式(本研究整理)
促參型式 說明(促參法第八條)
1.OT Operate-Transfer 由政府投資興建完成後，委由民間進行 經營，營運期屆滿後經營權歸還政府。
2.無償 BTO
無償 Build-Transfer-Operate 民間投資興建完成後，政府無償取得設 施所有權，再委由民間進行經營，營運 期屆滿後歸還政府。
3.有償 BTO
有償 Build-Transfer-Operate 民間投資興建完成後，政府付費取得設 施所有權，再委由民間進行經營，營運 期屆滿後歸還政府。
4.ROT Rehabilitate-Operate-Transfer 由政府委託民間機構，或由民間機構向 政府租賃現有設施，在既有設施上予以 擴建、整建，並進行營運。營運期屆滿 後經營權歸還政府
5.BOT Build-Operate-Transfer 由民間投資興建，待營運期屆滿後，將 其所有權移交給政府。
6.BOO Build-Own-Operate 為配合國家政策，由民間投資興建，其 擁有所有權。可自行或委由第三方營 運。(無須歸還給政府)
7.其他經主官機關核定之方式 如 BT 等等
3、促參執行流程
在辦理促參委外時，「促進民間參與公共建設法施行細則」中有明訂其實行的 流程準則。流程分別為案件形成、可行性與先期評估、招商、議約與簽約、興建、
營運、移轉與返還等七項步驟，如表 2-5 所示。
12
表 2-5；促參委外執行流程(本研究整理) 促參委外執行流程
案件形成 主辦機關應先行評估案件成熟度，透過初步的檢核條件 檢視其目前的條件是否適合促參委外
可行性與先期評估 □可行性評估：深入了解此案件是否確定要進行促參委 外，或是依循採購法進行。針對其興辦目的、市場、技 術、財務、法律、土地取得與環境影響等方面進行可行 性評估。
□先期評估：對於民間參與公共建設之興建、營運與財 務進行先期規劃，確保公共之利益。
招商 擬定招商文件，成立甄審小組(7~17 人；學者專家應占半 數以上)，公告招商後進行甄選，選出最優申請廠商 議約與簽約 執行議約程序，並決定如何進行履約管理，自行辦理或
委由顧問進行。
興建 在簽約之後進行用地交付進行興建，興建完成後進行測 試與營運模擬。(OT 模式不含此階段)
營運 進行營運前準備，開始營運。
移轉與返還 針對各項資產進行檢查後，根據財產目錄進行點交，移 轉完畢後宣布結案。
表 2-5；促參委外執行流程(本研究整理)
在促參法訂定後，政府積極推動促參委外，並列為施政重點，希望公共建設 之興建與營運都能優先考慮以促參委外方式進行，如目前所正積極進行的『愛台 12 建設』，其中總經費需求高達 3.99 兆元，而民間投資占其約 30%，共計引入 1.2 兆元的民間資金(行政院公共工程委員會促參籌備處，2010)，大量減輕財務負擔。
13
第三節 促參委外之效益與特性
一、促參委外之效益：
促進民間參與公共建設與政府傳統進行的勞務採購最大的不同點在於經營權 的所有，傳統的勞務採購其經營權仍在政府身上，而促參案件的經營權則是在民 間廠商身上，因此相較於過去所存在的代理問題－賺再多不是我賺、賠再多也不 是我虧的想法，民間廠商自負盈虧使得廠商須徹底發揮其經營效率，這將有效改 善民間廠商與政府間因目標的不一致所導致的問題。引進民間資金營運最大的效 益在於期待創造政府、民間廠商、人民三方面三贏的結果，如圖 2-5 所示。
政府 撙節預算
→節省營運支出、維護費用、投資費用 增加財政收入
→民間廠商的權利金挹注 避免員額膨脹
→委外營運有效配合政府精簡 學習民間廠商經營理念
→了解現今服務創新 創造就業機會
→雇用當地員工，帶動地方發展。
圖 2-5；促進民間參與公共建設效益(本研究整理)
透過促參委外，政府方面可以有效撙節預算、增加財政收入、避免員額膨脹、
學習民間廠商經營理念、創造就業機會等的效益產生。民間廠商方面則是可以透 過促參法參與政府公共建設，與政府共享利益。另外如 OT 模式，民間廠商亦可省 下建設之費用，直接進行營運。人民方面則是可以藉由民間廠商有效率的經營方 式，獲得高品質的服務。
提供 服務
創 造 三 贏
委託 經營
人民 享受高品 質的 服務
民間廠商 參與公共建設 與政府分利
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我國在法規訂定上給予促參案件相當的彈性，相對於政府採購法的剛性條 款，促參法在實行上有著較大的空間，例如根據促參法第 15 條規定，促參在進行 時並不受「民營公用事業監督條例第 19 條」民營公用事業營業期限以 30 年為限。
期滿時，中央或地方政府得備假收歸公營…、「民法第 449 條」租賃契約期限不得 逾 20 年…、「土地法第 25 條」省市縣政府對於其所管轄之公有土地非經該管區域 內民意代表機關同意，並經行政院核准者，不得處分或設定、「國有財產法第 28 條」主管機關或管理機關對於公用財產不得為任何處分或收益。但若收益不違背 其事業目的或原定用途者不再此限等的條款限制。
同時亦針對促參給予了傳統採購所沒有的優惠，如租稅優惠、融資協助與優 惠、工作團隊獎勵和機關經費補助等優惠措施，如表 2-6 所示，鼓勵各機關積極辦 理促參。
表 2-6；促參優惠措施(王麗鳳，2006) 促參優惠措施
租稅優惠 重大公共建設，可享(1)最長 5 年免徵營利事業所得稅。
(2)投資抵減。(3)有關興建之機具零組件給與進口關稅優 惠。(4)房屋稅、地價稅、契稅減免。(5)營利事業投資民 間機構股票應納所得稅抵減
融資協助與優惠 (1) 主辦機關得就非自償部分補貼貸款利息或投資建設 之一部
(2) 協調金融機構提供中長期貸款
(3) 重大公共建設之貸款授信額度不受銀行法第 33 條之 3 與第 84 條限制。
(4) 提供重大天然災害復舊貸款。
工作團隊獎勵 案件簽約成功後，工作團隊將可獲頒獎牌與獎金。
機關經費補助 (1) 節餘人力獎勵措施。
(2) 補助各機關辦理促參前置作業費用。
(3) 地方政府基本建設經費補助措施。
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二、促參委外與勞務採購之適用比較：
政府採購是指政府辦理採購，因此政府採購法中「政府」為此法之適用主體，
其範圍適用政府機關、公立學校、公營事業與接受政府機關補助辦理採購之法人 或團體。政府採購法中所稱之採購並不僅限於一般社會觀念上的採買行為，其範 圍囊括「工程訂作」、「財務的買受、定製及承租」與「勞務的委任或雇傭」。而本 研究所指之勞務採購係依政府採購法執行的勞物委任或雇傭，由政府將勞務如專 業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修管理、勞力及其他經 主官機關認定之勞務(採購法第七條第三項)委託他方代為處理。
促進民間參與公共建設與勞務採購間有著本質上的差異，以促參法執行的案 件其經營權在民間廠商，期望引進民間資金與經營效能；而以政府採購法進行之 勞務採購其經營權則繫於政府身上，為單純之勞務委任或雇傭。因此，在促參法 與採購法間的法源適用，可從政府行為與經費收支關係做區隔，政府支出經費採 購即依採購法；私人獨資或與政府共同投資興辦營運則依促參法(羅明通，2008)。
然而採購法第 99 條另外規定『機關辦理政府規劃或核准之交通、能源、環保、
旅遊等建設，經目的事業主管官核准開放廠商投資興建、營運者，其甄選投資廠 商之程序，除其他法律另有規定者外，適用本法之規定』，其概念與促參法相同，
同樣是委託民間廠商經營，惟甄選投資廠商係依採購法之規定。主辦機關辦理促 進民間參與公共建設時選擇其所應依循的法條上，採取促參優先適用原則，只要 促參標的符合促參法第 3 條第一項之公共建設，應以促參法辦理為優先。而針對 不適用促參法之委外案件須先檢視其是否適用其他法律，倘若沒有便依採購法第 99 條辦理(毛一祥，2009)。政府公共建設委外之法律適用關係整理如表 2-7 所示。
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表 2-7；政府業務委外法律適用關係(高嘉濃，2010) 政府業務委外『涉及公有(用)資產』
□委託民間經營 1.符合促參法所稱之公共建設→依促參法
2.不符合促參法，但適用其他法律→依其他法律辦理 3.不適用前二項狀況者→依採購法辦理
□政府經營，支付費 用或對價委由民間經 營管理
符合採購法所稱之勞務採購者→依採購法辦理
□單純出租 依國產法辦理
政府業務委外『未涉及公有(用)資產』
□機關權限委託 適用行政程序法規定
□非機關權限委託 1.符合促參法所稱之公共建設→依促參法(BOO) 2.屬勞務委託，適用採購法規定辦理
政 府 業 務 委 外
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第四節 我國促進民間參與公共建設發展現況
一、我國現今促參所達成之案件數與契約效益：
自民國 2002 年促參法頒布以來，我國委由民間參與公共建設結至民國 2012 年底已達成 985 件(含非依促參法辦理之案件)，簽約金額達到 8,408 億，目前仍持 續增加中，如圖 2-6、2-7 所示。
各年度促參達成件數
8 36
82 152
185
123
78 99
70 73 79
0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
年度
圖 2-6；各年度促參案件達成數(資料來源；財政部推動促參司)
各年度促參簽約金額
6 625
1,307
683
372 401
1,437
626
2,241
180 530
0 500 1000 1500 2000 2500
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
年度
圖 2-7；各年度促參簽約金額(資料來源；財政部推動促參司)
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同時，促進民間參與公共建設亦為政府整體減少高達 8,000 億財政支出，並帶 來 5,417 億的財政收入，其成果驚人，如表 2-8 所示。
表 2-8；各年度促參案件為政府創造之收入與支出減少 (資料來源；財政部推動促參司)
年度 契約期間減少 政府財政支出(億元)
契約期間增加 政府財政收入(億元)
2002 2 1
2003 344 46
2004 2,687 514
2005 591 240
2006 782 1,075
2007 275 841
2008 197 298
2009 897 649
2010 898 267
2011 766 458
2012 564 1,028 總計 8,003 5,417
二、我國各種促參模式之案件數：
有關促參各種模式的執行成果，藉由檢視財政部推動促參司所提供的促參簽 約廠商資料庫，可以得知至 2011 年 11 月為止依促參法進行的委外案件共累計 596 件。而促參法所稱 13 類 20 項公共建設中，結至 2011 年 11 月為止，以文教設施與 交通建設的委外案例數為最多，分別為 157 件與 149 件，其次為衛生醫療設施的 121 件，如表 2-9 所示。
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表 2-9；各類別促參案件統計(資料來源：財政部推動促參司) 各類別促參案件統計(~2011 年 11 月)
類別 案件數 類別 案件數
交通建設 149 文教設施 157
環境污染防制設施 14 觀光遊憩重大設施 46
自來水設施 1 運動設施 17
汙水下水道 6 公園綠地設施 16
水利設施 4 重大工業設施 4
衛生醫療設施 121 重大商業設施 12
社會福利設施 22 重大科技設施 1
勞工福利設施 7 農業設施 19
在 596 件的促參案件中，政府規劃的案件數為 546 件，民間自行申請部分僅 占 50 件。由此可知政府規劃之案件仍為委外促參之大宗。另外，促參法所列舉的 七種促參類型中，在實務上以 OT 模式的使用最為頻繁，360 件約佔總案件數的六 成，其次為 ROT 案件的 137 件，如圖 2-8 所示。
案件數
53
1 2
137
360
20 23
0 50 100 150 200 250 300 350 400
BOT BTO無償 BTO有償 ROT OT BOO 其他
促參模式
圖 2-8；各類型促參模式應用數(資料來源：財政部推動促參司)
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在各種促參模式中，BOT 模式最常應用於交通建設領域中，其次為文教設施 與觀光遊憩重大設施；BTO(無償)目前僅於觀光遊憩中大設施中有採用過一例；
BTO(有償)則是僅在水利設施範疇中有應用過兩次；ROT 模式在衛生醫療設施委外 中扮演最為重要的角色；BOO 模式係以環境污染防制設施與觀光遊憩設施為主；
然而以 OT 模式進行的委外案例，文教設施與交通建設則是應用最為廣泛的公共建 設類別，分別為 125 件與 116 件，分佔總案件中的 34.7%與 32.2%，如表 2-10 所 示。
表 2-10；OT 委外模式案件統計(資料來源：財政部推動促參司) OT 委外模式案件統計(~2011 年 11 月)
類別 案件數 類別 案件數
交通建設 116 文教設施 125
環境污染防制設施 4 觀光遊憩重大設施 21
自來水設施 0 運動設施 12
汙水下水道 0 公園綠地設施 11
水利設施 0 重大工業設施 1
衛生醫療設施 32 重大商業設施 1
社會福利設施 18 重大科技設施 1
勞工福利設施 6 農業設施 12
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第三章 OT 委外之個案分析
誠如前述，本研究將以 OT 作為研究之對象。本章將透過成功與失敗案例的探 討如何使 OT 委外順利成功，以及適用 OT 委外模式之案件特質。在案例選擇上，
係以較知名且具代表性的個案作為研究之對象，以下將分別探討(1)成功個案：一、
國立傳統藝術中心。二、野柳地質公園 OT 案。三、勞工教育學苑 OT 案。四、
桃園縣婦女館營運管理委託民間辦理案；(2)失敗個案：一、東部海洋生物研究中 心附設水族生態展示館。二、桃園職業訓練中心「汽修館」，如表 3-1 所示，期望 能使研究之結果更具適切性。
表 3-1；本研究選擇之成功與失敗案例 成功個案
一 國立傳統藝術中心〈文教設施〉
二 野柳地質公園 OT 案〈觀光遊憩重大設施〉
三 勞工教育學苑 OT 案〈社會及勞工福利設施〉
四 桃園縣婦女館營運管理委託民間辦理案〈社會及勞工福利設施〉
失敗個案
一 東部海洋生物研究中心附設水族生態展示館〈文教設施〉
二 桃園職業訓練中心「汽修館」〈社會及勞工福利設施〉
第一節 過去公共設施以 OT 委由民間經營之狀況
主辦機關經常基於撙節預算與提高效率而將公共設施委由民間辦理。由圖 2-8 可知，OT 契約數在整體促參委外契約中占了最大的一部分。由於 OT 僅涉及 Operate(營運)和 Transfer(轉移)，在施行上困難度較低，使得 OT 的簽約數相對較
22
多。但這些委外契約是否真能達到其原先預期之效益呢？抑或著只是為促參而促 參？以美國為例，在 1992~1997 年間，有 88%的政府部門曾將其委外之服務收回 自辦(Warner.M,M.Ballard,A.Hefetz,2003)，這表示委外並不是萬靈丹，並不是所有 公共設施服務皆適合委外。除了委外標的物本身適合與否外，主辦機關的委外相 關能力與執行是否確實也再再地影響委外的成功機率。雖然 OT 的投資規模與其他 委外方式相比起來相對較低，但委外失敗仍就會產生成本浪費與不效率，同時也 會造成社會的觀感不佳。工程會促參籌備委員會在 99 年的「建構促參服務平台，
共創三贏」之報告中指出，目前相關機關人員對於促參並不積極，而業界投標意 願亦不高。這正是由於委外爭議不斷的出現，使得相關人員不願碰觸促參委外，
而業界也因缺乏信心與誘因而不願積極參與，造成無廠商參與的窘境，自然主辦 機關在執行面的能力上無法持續精進，導致執行不力，錯失委外時機，使委外的 成功機率無法上升，造成一再的惡性循環，如圖 3-1 所示。
圖 3-1；委外失敗所產生之惡性循環(本研究整理)
因此，為了使惡性循環不再持續發生，如何避免委外失靈發生是勢在必行的。
而如何提高促參的成功機率，本研究期望能藉由成功與失敗案例之比較分析，來 了解成功的案件為何之所以能夠成功，而失敗的案件該如何進行檢討，進一步了 解哪一種案件本質適合進行 OT 委外，以及實行時的關鍵成功因素。
委外失靈 不斷發生
相關人員害怕碰觸委外
業界缺乏意願參與促參
主辦機關執行能 力無法精進
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第二節 國內 OT 委外之成功模範個案
一、國立傳統藝術中心(資料來源：財政部推動促參司)：
1、計畫緣由與現況：
a. 成立目的：國立傳統藝術中心位於宜蘭縣五結鄉冬山河下游，占地 24 公頃，
與冬山河森林公園、親水公園、海濱公園等連成一大型風景遊憩區，文化觀光 資源豐富。國立傳統藝術中心成立之目的是統籌全國傳統藝術之保存、研究與 推廣之機構，其主要業務有三：(1)推動民間藝術保存與傳習、(2)重塑傳統藝術 發展生態、(3)為傳統藝術基礎紮根。因此國立傳統藝術中心並非定位為一般商 業遊樂區，是屬於公益性質較強的公共設施。
b. 委外動機：(1)配合政策。(2)期望透過民間靈活之商業機制與推廣方式，使傳統 藝術能為更多人所欣賞。
c. 委外法源：依據促參法第八條第一項第五款規定，委由民間機構營運。
d. 委外期間：民國 93 年 9 月 28 日~民國 99 年 9 月 27 日。民國 98 年時因營運績 效評估良好，依據條款中的優先定約權約定，遂與其進行續約，為期六年。
e. 委外設施及服務：本計畫委外經營面積約為 20 公頃，主要將非核心業務之設 施皆委由民間機構經營，如表 3-2 所示：
表 3-2；國立傳統藝術中心委外設施及服務(本研究整理) 委外設施及服務
建築物 傳統工藝坊、工藝傳習所(A、B1、B2 棟)、傳統小吃坊、臨水 劇場設施、自行車服務展、第四期宿舍、雨天表演棚、文昌祠、
戲臺與廟廂、廣孝堂、黃舉人宅、員生餐廳、遊客服務中心、
遊客服務廊、委託經營範圍之機電控制室、汙水處理廠、監控 中心(中控室)及園內所有水塔。
戶外空間 碼頭及內河道、大小客車停車場、機車停車場、臨水劇場、野 外廣場、園區內景觀區、露天茶座。
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2、委外辦理過程：
國立傳統藝術中心依據促參法相關規定著手進行 OT 委外事宜，最後與統一蘭 陽藝文股份有限公司(統一超商與蘭陽文教基金會共同籌組)簽訂合約，總共耗時約 17 個月。辦理過程如圖 3-2 所示：
(一)可行性評估與先期規劃
92.01.10-92.03.10 依政府採購法委託顧問公司進行民間參與之可行性評估 與先期作業，經文建會授權國立傳統藝術中心辦理。
92.09.03 將先期計畫書送至文建會核備
92.08.20 公告前召開招商座談會及說明會，瞭解潛在投資意願
(二)招商
92.08 擬定招商文件：包括申請須知及契約書草案 92.08.27 成立甄審會
92.09.22 正式公開領取招商文件
92.09.25 公告後再次召開招商說明會及現場勘查介紹
92.11.24~92.12.03 投標與決標：分兩階段進行，第一階段為資格預審，第 二階段為綜合評審，評選出最優申請廠商與次優申請廠 商。
92.12.08 評決通知
(三)議約與簽約
92.12~93.03 根據評審結果與最優申請廠商進行議約。
93.03.05 最優申請廠商發生財務危機，遂由次優申請廠商遞補議 約。
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93.06.30 完成簽約
(四)營運 93.07.01 試營運
93.09.28 正式營運
圖 3-2；國立傳統藝術中心委外辦理流程(本研究整理) 3、計畫效益分析
a.社會效益：
解決當地就業問題 目標在 3 年內，針對其營運人員雇用 90%以上的宜蘭當 地居民。
扶助傳統藝術工作者 成立傳統藝術推廣基金，每年投入至少 500 萬贊助傳統 藝術工作者。
提振宜蘭文化水平 順應不同題材與民俗節氣，每季安排各式主題展演。
b.經濟效益
成本面 1.國立傳統藝術中心每年營運費用為 2.4 億，為政府節 省大量人力與成本。
2.民間廠商在期初即投入 1.36 億進行園區裝修。
收益面 1.國立傳統藝術中心每年之定額權利金為 500 萬，6 年 3000 萬。
2.根據營收狀況，收取 1%之經營權利金(預估權利金收 入約 1800 萬)
就業人口 預計增加至少 180 個直接性的工作機會。
提振宜蘭文化 觀光產業
與宜蘭當地特殊季節文化相結合，規劃特色觀光路線，
帶動當地週邊產業。
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4、計畫實行遭遇之問題與解決之道：
國立傳統藝術中心在 OT 委外的過程中也遇到了不少的挑戰，而面對這些困 難，國立傳統藝術中心做出了許多應對措施，以期委外能夠順利成功。而國立傳 統藝術中心最終也受到各界的肯定，肯定其為 OT 委外中相當成功的一個案例。其 在營運過程中遭遇到的挑戰如下：
解決之道：對於民間營運機構而言，營利為最重要之考量，能否自負盈虧，是民 間廠商所關注之重點。因此，回收期長難免使廠商卻步。所以為了提高誘因，國 立傳統藝術中心提出五項措施，以期能降低廠商疑慮，增加廠商投標意願。五項 措施分別為 1.低權利金。2.優先續約條件設置。3.政府積極主動協助。4.多次公開 辦理說明會。5.在自行營運期間，先行辦理亞太傳統藝術節，提高中心知名度。
解決之道：為了使後續議約能夠順暢，國立傳統藝術中心成立了議約小組，試圖 困難一
財務回收期長且前景 不明，條件設定嚴苛 致使招商吸引力不高
困難二 議約、簽約問題多
1. 國立傳統藝術中心身負文化傳承推廣之使命，並 非以營利為主要之目標。
2. 未列入重大公共建設範圍，故無法享有優惠條款。
3. 附屬事業申請未獲核准-不得以旅館業形式經營 其住宿設施。
1. 參與投標之廠商在招標文件公開時，並未表達任 何意見，到了議約時才對於契約文件有諸多修改 之要求。
2. 在與最優申請廠商完成繁複之議約後，該申請廠 商確應財務危機而發生跳票事件，使得中心遂與 次優申請廠商再重新進行議約。
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以單一窗口方式與廠商接觸對談，同時並聘請律師與會計師協助，針對議約時所 遭遇之問題迅速做出回應。
解決之道：為了弭除民眾對於中心委外之疑慮，國立傳統藝術中心積極與民眾溝 通對話，透過說明會的方式讓民眾了解其營運內涵及所帶動的週邊效益。同時，
為了提高服務品質，國立傳統藝術中心除了例行性的督導外，另邀集專家學者提 供建議，並委請中立單位協助辦理履約管理與績效評估，期望積極有效的建立良 好之溝通管道。
困難三 實際營運 所遭遇的困難
1. 民眾反映過於商業化，營收與社會責任間的兩難。
2. 設施維護管理與服務品質有待提升。
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二、野柳地質公園 OT 案(資料來源：行政院人事行政局)
1、計畫緣由與現況：
a. 成立目的：野柳地質公園地處於一突出之海中峽角，位於新北市萬里區野柳 里。在園中有著世界罕見的地形地質景觀與豐富的自然生態。近年來，國際間 對於保育概念日漸重視，聯合國教科文組織(UNESCO)提倡所謂的地質公園標 章，希望能藉此指定世界上重要的地質景點作為世界公共財，使世人能共同維 護，而野柳地質公園正有如此條件。成為世界地質公園除了具有保育效益外，
仍可帶來許多附加價值，如：提升國際知名度、帶動觀光產業發展等。因此，
野柳地質公園成立之目的係以保育為先，教育學術研究居次，而營利則為最後 的考量。
b. 委外動機：(1)撙節政府預算。(2)提升經營效率與服務品質。
c. 委外法源：依據促參法第八條第一項第五款規定，由政府投資興建完成後委 由民間機構營運。
d. 委外期間：民國 95 年 1 月 1 日~民國 104 年 12 月 31 日，共計十年。
e. 委外設施及服務：在委託期間內，政府提供土地、建物設施與營運資產委由民 間公司進行經營，民間公司擁有經營權。委外經營範圍為整個地質公園陸域 24 公頃與海域等深線 20 公尺作為界線，如圖 3-3 所示。
圖 3-3；野柳地質公園案之委外範圍(資料來源：行政院人事行政局)
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園區大致上可分為三區。第一區為進入園區後左邊範圍，以燭臺石為代 表。第二區主要為蕈狀岩，包括舉世聞名的女王頭。第三區則有仙女鞋、海蝕 洞等景觀。另外，遊客中心、園內步道、解說標示、安全設施、公廁等相關設 施亦包含於委外經營之範圍內。
2、委外辦理過程：
野柳地質公園 OT 案依據促參法相關規定著手進行 OT 委外事宜，最後與新空 間國際有限公司簽訂合約，總共耗時約 21 個月。辦理過程如圖 3-4 所示：
(一)可行性評估與先期規劃
93.04 著手研擬野柳地質公園 OT 案之可行性評估與先期計畫 書。
93.12 完成野柳地質公園 OT 案之可行性評估與先期計畫書。
94.05 將野柳地質公園 OT 案呈報交通部獲准。
(二)招商 94.07.07 辦理招商公開說明會。
94.07.29 辦理公開招商
94.08.04 評選出最優申請廠商，新空間國際有限公司。
(三)議約與簽約 94.10.26 完成簽約。
(四)營運 95.01.01 正式營運
圖 3-4；野柳地質公園委外辦理流程(本研究整理)
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3、計畫效益分析 a.社會效益：
遊客滿意度提升 營運廠商每月針對遊客進行滿意度問卷調查，遊客整體 對於野柳地質公園之滿意度平均高達 94%以上。
持續推動地質 保育教育
提供豐富的解說資料，推動生態旅遊。透過導覽解說，
使遊客對於野柳地質形成的原因與特點能更為了解，並 落實環保教育，提升公民素質。
解決當地就業問題 八成員工選用野柳當地居民。
b.經濟效益
成本面 1.人力節省：當初經管野柳地質公園之編制人員(13 人) 與委外人員(21 人)，委外後為政府節省約 34 名人力。
2.節省政府營運支出(人維費等)約 1,000 萬。
收益面 1. 野柳地質公園 OT 案每年之定額權利金為 200 萬，10 年 2,000 萬。
2.根據營收狀況，收取 3%之經營權利金 就業人口 增加約 40 個直接性的工作機會。
提振觀光產業與國際 知名度
以策略聯盟之行銷手法，帶動地方經濟發展；同時，國 際遊客人數屢創新高，如圖 3-5 所示。
圖 3-5；各年度國際遊客人數(資料來源：施照輝，2012)
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4、計畫實行遭遇之問題與解決之道：
野柳地質公園 OT 案在營運期間並未遭受到重大之困難，主要是仰賴民間機構 經營效能、學術團隊的研究建議與政府機關的用心參與，方使 OT 案順利進行。野 柳地質公園 OT 案在經營上的成功之道在於以良性循環創造高營收，如圖 3-6 所示。
圖 3-6；民間廠商以良性循環創造高營收(資料來源：新空間國際有限公司) 對於民間機構參與公共建設經營立場而言，最大的困難即在於公共建設具有 其社會責任，而民間機構卻須要創造高營收使得以維持營運。鑒此，民間廠商經 常在這兩者間陷入兩難，過於商業化之創意會失去公共建設之初衷，然而沒有營 收獲利民間機構則無法產生興趣。然野柳地質公園 OT 案對於委外經營做出了相當 好的示範。野柳地質公園 OT 案透過各種創意行銷，如創造在地特色之文創商品、
電子網路行銷等，帶來相當豐厚的收益。而其行銷主軸仍聚焦於野柳特色與環境 教育，此主軸之確立使得野柳地質公園 OT 案不沾染過度商業化的氣息。同時，民 間廠商利用營收積極辦理各式學術研究與環境教育，充分發揮民間經營動能，並 積極與當地居民互動，敦親睦鄰回饋鄉里，使居民能夠認同肯定，與地方共同合 作化阻力為助力，徹底發揮促進民間參與公共建設之效能。
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三、勞工教育學苑 OT 案(資料來源：財政部推動促參司)
1、計畫緣由與現況：
a. 成立目的：勞工教育學苑隸屬於行政院勞工委員會，位於彰化縣鹿港鎮。勞工 教育學苑係於民國 89 年 2 月完工，當時是由其自行經營，並搭配部分的勞務 外包進行營運。主要業務內容為各式教育訓練、會議、住宿、餐飲與休閒活動 等服務。對外開放之區域包含：教育訓練區、住宿區、集會區、闈場區與休閒 娛樂區，為一複合式多功能具水準之場所。
b. 委外動機：
(1)撙節政府預算，減輕政府財政負擔。
(2)透過民間之專業能力，提升服務效率。
(3)期盼引進民間活力，提高使用效益。
c. 委外法源：依據『促進民間參與公共建設法』第三條第一項第五款之類別辦理 委由民間經營，在其營運期屆滿後歸還政府。
d. 委外期間：民國 91 年 4 月 1 日~民國 100 年 12 月 31 日止。
e. 委外設施及服務：
委外經營期間其所委託之標的物除部分留供勞委會使用外，該學苑現有之 土地、建物、工作物、基地上之附屬設施與營運資產盡供民間機構經營使用，
包含三棟主要建築物，分別為住宿棟(14 層)、闈場棟(五層；其中部分為勞委會 所使用)與集會堂棟(地下 3 層、地上 3 層)，以及週邊綠地、景觀步道、露天表 演場、地湧泉、瀑景設施等。
委外期間主要期望民間機構提供下列三項服務：
(1) 勞工教育訓練。
(2) 辦理技能檢定與闈場事務工作。
(3) 提供勞工健康休閒場所。
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2、委外辦理過程：
勞工教育學苑 OT 案依據促參法相關規定著手進行 OT 委外事宜，最後與太平 洋立德旅館事業股份有限公司簽訂合約，總共耗時約 1 年 8 個月。辦理過程如圖 3-7 所示：
(一)可行性評估與先期規劃
89.08~89.12 根據促參法實行細條「主辦機關辦理民間參與公共建 設，得聘請財務、工程、營運、法律等專業顧問，協助 辦理相關作業」。經過上網招標後，最終由財團法人中華 顧問工程司得標。
90.01~90.04 完成先期計畫書。
(二)招商 90.05~90.07 擬定招商文件
90.08 公告投資資訊，辦理招商前說明會 90.09.05 第一次公告招商(參與投標廠商不符要求) 90.11.12 第二次公告招商
90.11~90.12 甄審作業，採兩階段審查-資格預審與綜合評審，歷經數 次甄審會議後，評選出最優申請廠商。
(三)議約與簽約
91.01.04 簽定契約-太平洋立德旅館事業股份有限公司
(四)營運 91.04.01 正式營運
圖 3-7；勞工教育學苑 OT 案委外辦理流程(本研究整理)
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3、計畫效益分析 a.社會效益：
提高勞動素質 透過學苑設施辦理各式教育訓練活動，提高勞動水準。
提供在地居民 就業機會
明定學苑工作人員至少有二分之一以上須為彰化縣縣 民，創造當地就業機會。
善盡社會責任 敦親睦鄰
針對勞工與當地居民提供特別之優惠。
b.經濟效益
成本面 撙節政府預算，避免政府人員編制膨脹。
收益面 1.增加政府收入：房屋稅、地價稅、營業稅等稅收收入 與權利金之收入，預計委託經營十年間可帶來 6 億 8,000 餘萬左右之收入。
2.權利金：勞工教育學苑 OT 案在權利金部分採取兩軌 並行，分別為固定權利金與經營權利金。
※固定權利金：500 萬元/年
※經營權利金：每年營業總收入之 3.5%
就業人口 預計增加 150 個直接性的工作機會。
帶動區域經濟發展 活用館內設施結合訓練與休閒活動吸引大量人潮。預計 可吸引住宿人數約 58,000 人次、用餐 125,000 人次、休 閒娛樂 81,000 人次與參與會議、教育訓練 196,000 人 次，帶動當地經濟發展。
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4、計畫實行遭遇之問題與解決之道：
勞工教育學苑在 OT 委外的過程中遇到了不少的挑戰，而面對這些困難，主辦 機關做出了許多應對措施，以期委外能夠順利成功，最終勞工教育學苑 OT 案亦排 除萬難順利完成促參委外。其在營運過程中遭遇到的挑戰如下：
解決之道：由行政院勞工委員會作為橋梁，建請公共工程委員會邀集相關部會、
彰化縣政府就勞工促參案之營利事業登記問題進行協商，並獲得共識。在後續辦 理營業登記時，因無其登記項目之代碼，無法進行登記，此亦由行政院勞工委員 會與經濟部商業司進行協調，爭議終獲解決。
解決之道：為了提高廠商投資意願，主辦機關應與潛在投資廠商積極互動，了解 廠商所顧慮之問題，因此招商前說明會不應只是例行公事匆匆辦理即可，而是應
困難一 營利事業登記困難
困難二 廠商投資誘因不足
1. 勞工教育學苑位處社教用地，因此並無法辦理營 利事業登記(違反都市計畫法令)，雖曾函請公共 工程委員會獲准不需辦理營利事業登記亦可提供 服務，但立德公司仍因現實之考量持續考量辦理 營利事業登記證。
2. 辦理營利事業登記證的過程亦到處碰壁：
＊91 年 1 月：縣府以規定不府退件。
＊91 年 10 月 28 日：備妥上次所要求之相關資料再次 提出申請，惟縣政府以申請營業項目與委託案契約不 符，再次退回申請。
＊91 年 11 月 4 日：委請縣長辦公室協助協調工務局，
但仍無法達成共識。
地方政府要求權利金與回饋相關事宜，加上學苑位置 並非黃金地段，致使廠商投資意願不高。
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深入了解潛在廠商，以獲得重要之回饋。同時，並根據這些回饋，在擬定契約文 件時，探討其可行之空間。
解決之道：在辦理促參委外時，勞工教育學苑根據政府採購法聘請專業顧問，提 供專業之協助。且在跨部門協商時，由中央機關行政院勞工委員會出面做為橋梁，
與各部會進行協商，使協商得以順利進行。
困難三
委外牽涉問題層面廣
在辦理促參委外時，其所涉及之領域相當廣泛，如：財 務面、法規面等問題，並非單一主辦機關可完全掌握。
跨部會的協調亦是一大困難。
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四、桃園縣婦女館營運管理委託民間辦理案
(資料來源：財政部推動促參司)
1、計畫緣由與現況：
a.成立目的：桃園縣婦女館位於桃園市延平路上，座落於延平公園內，由桃園市公 所規劃興建。興建目的主要是為了因應 21 世紀女權提升，提供婦女朋友一個全 方位的使用空間。在營運目標的設定上，主要是希望能發揮(1)提供婦女活動空 間，充實精神生活。(2)結合桃園縣婦女資源。(3)加強兩性平權概念。(4)協助婦 女再教育、再成長與再就業。(5)加強對於弱勢婦女的照顧。(6)對單親家庭提供 心理諮詢、就業訓練等幫忙。
b.委外動機：(1)引進企業化運作概念，提高服務品質。(2)撙節政府預算。(3)提高 設施使用效率。
c.委外法源：促進民間參與公共建設法
d.委外期間：民國 94 年 1 月 1 日~民國 103 年 12 月 31 日，共計 10 年。
e.委外設施及服務：
桃園縣婦女館委託民間辦理案將不涉及公權力之業務及建築設施委由民間經 營。委託管理之建築物可分為 A、B 兩館，如表 3-3 所示：
表 3-3；桃園縣婦女館委託民間辦理案委託建物設施(本研究整理) A 館
B2 停車場
B1 停車場、展示空間、健康休閒區 1F 會議室、教室
2F 會議室、教室(其中社工辦公室為縣府所保留) 3F 圖書區與咖啡飲食區
B 館 演藝廳
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主辦機關期望民間機構在營運時，以促進婦女福利為宗旨，提供下列服務：(1) 學習教育、心靈課程；(2)會議展演；(3)活動展覽；(4)餐飲服務，並且在營運時須 配合主辦機關辦理相關婦女活動及政策執行。
2、委外辦理過程：
桃園縣婦女館營運管理委託民間辦理案依據促參法相關規定著手進行 OT 委 外事宜，最後與元智大學簽訂合約，總共耗時約 8.5 個月。辦理過程如圖 3-8 所示：
(一)可行性評估與先期規劃
92.03.31 聘請專業顧問，最終由財團法人中華顧問工程司得標。
95.05.26 完成可行性評估與先期計畫書
(二)招商
92.06.13 完成招商文件與評審辦法草案。
92.06.24 辦理招商說明會。
92.04.28 第一次上網公告招標事宜。
92.09.02 甄審委員會經過資格預審與綜合評審評選出最優申請廠 商，琉園股份有限公司。惟因其無法應甄選委員會之意 見提出修改方案，遂流標。
92.10.23 第二次上網公告招標事宜。
92.11.19 甄審委員會經過資格預審與綜合評審評選出最優申請廠 商，元智大學(唯一申請廠商)
(三)議約與簽約 92.12.17 完成簽約
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(四)營運
92.12.18~93.12.31 部分建築尚未完工驗收取得使用執照，因此雙方協議於 財產完全點交後契約即正式生效
94.01.01 正式營運
圖 3-8；桃園縣婦女館委託民間辦理案委外辦理流程(本研究整理)
3、計畫效益分析 a.社會效益：
照顧婦女 提升婦女權益
提供各項有關婦女福利服務，加強婦女團體資源及資訊 整合，帶動婦女自我成長，善盡社會責任。
提供在地居民 就業機會
選任職員以專業為第一考量，但優先考慮當地里民與大 專院校學生，帶動當地區域發展。
b.經濟效益
成本面 避免政府員額膨脹，降低政府人事與相關營運費用，減 輕政府財政負擔，預計一年可節省 2,400 萬元。
收益面 民間機構發揮其營運之創意，為政府注入活力，提高公 共設施的使用效率；並透過權利金制度回饋政府，並將 盈餘部分(0.5%)繳予政府從事公益行為。
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4、計畫實行遭遇之問題與解決之道：
桃園縣婦女館營運管理委託民間辦理案在 OT 委外的過程中遇到了不少的挑 戰，尤其是公益性質宗旨的原罪，造成低收益而導致廠商投標意願低落。鑒此，
在本案中如何提高投資誘因即為一大挑戰。在可行性規劃階段時，主辦機關即深 知公益性高的福利設施未來施行上所勢必遭遇的困難，因此在先期評估階段遂針 對此部分進行研討。主要的解決方法如下：
(1) 提高民間機構操作彈性：原先設施規劃未必符合營運需求，因此縣府同意在不 違背本館經營目的、保證結構安全、變動最小創造最大效益為原則下，民間機 構可進行空間調整。另外，由於本案件是在建設期間辦理委外服務，因此在簽 約時建物尚未完成，此時主辦機關主動邀請民間機構共同驗收，提供意見。
(2) 提高營收、增加案件吸引力：為了使民間機構得以自給自足，縣府承諾在辦理 相關教育訓練時優先考慮婦女館作為施辦地點，將人潮導引至該區。另外，顧 問團隊所提出的創意行銷概念亦深獲潛在投標廠商認同，帶給其不同於一般之 視野，成功吸引廠商目光。
(3) 跨部門協商：在進行跨部門協商時，並非由得標廠商或是顧問團隊單獨與各部 會進行協商，而是由縣府主動積極介入，有效提高解決問題效率。
(4) 瞭解廠商意見：辦理期前公開說明會時，應重視廠商所給予之回饋。倘若有其 可行性，應主動即早與各部門進行協調，尋求共識，避免實際營運時無法立即 解決，導致營運困難。
