研究流程

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作為研究焦點，依據政府公開法應主動公開項目之政府機關之組織、職掌、地址、

電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號等，透過實際網路查詢與點選，了解六直 轄市政府網站公務人員連絡資訊之公開程度為何；另一方面，對於公務機關而言，

是否適用個資法以自然人為保障對象之區別與爭點，係為本研究所欲探討之一大 重點，並設法了解其公開程度不一致之原因及理由。因此本研究之主要探討問題 歸納如下：

一、政府資訊公開之法理基礎與個資保護的衝突與權衡為何？

二、六直轄市政府網站公務人員連絡資訊之公開程度為何？

三、政府網站中公務人員資訊不公開是否與個資法保護有關？

四、在兩個法律規範比較模糊的情況下，最終造成公開與不公開的主因為何？

第四節 研究流程

本研究著重於探討分析政府資訊公開與個人資料保護二法之間的規範與保 護之模糊與歧異，以及如何在二法之間規範尚未明確之下做出權衡，替公務人員 之公務聯絡資訊設法尋求定位點。先以文獻分析方法，奠基於現行政府資訊公開 法與個人資料保護法為兩大主軸法理基礎，再以六直轄市政府網站為探討對象，

藉由網站內容分析，比較六直轄市政府網站員工資訊公開情形，再藉由訪談過程 的資料分析與整理，藉以探究六直轄市之實際執行現況與面臨之問題。

因此本論文共計七章，第一章為緒論，說明研究背景、動機與目的、研究問 題與研究方法。第二章為文獻探討，分二小節作為探討，以二部法律作為本研究 之論證基礎，說明政府資訊公開以及個人資料保護，二大相對應兩大概念之法理 基礎，包括人民知的權利、透明以及課責，以符合民主之原則與價值，以及從個 人資料保護為出發點，依據美國、日本，及我國探討隱私權的發展與演變，對比 出應加以保障之隱私權、人格權，以及尊重人民自主決定之權利。第三章則探討 公務人員的公務聯絡資訊，在二大法理基礎之間的存在的定位點之模糊與權衡基

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準。第四章為研究設計，包括研究方法、預計訪談對象以及訪談大綱。第五章以 六直轄市作為章節區分，各別探討六直轄市的網站內容分析結果，以及結合深度 訪談作為內容呈現，以探究資訊公開程度有別之影響因素。第六章為四項研究問 題，結合文獻理論基礎與直轄市政府網站內容分析，以及訪談內容整理之綜合討 論。第七章則為本研究之結論建議，綜合前列文獻理論與實務研究結果相互探討，

分為研究發現、研究資訊公開所面臨之問題，以及研究限制等，提出本文結論與 建議。

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第二章 文獻回顧

第一節 政府資訊公開之法理論證

政府公開資訊是為實現人民「知的權利」，蓋讓人民知悉政府所有資訊是使 政治(行政)過程透明化，人民得以監督政府，落實現代民主政治之必要手段(范姜 真媺，2001)。透明度和問責制亦在研究中被認為是媒體政策的關鍵要素(Raboy,&

Taras, 2004)。政府資訊公開係為民主國家追求之公開透明公共價值，民主的特性，

亦可表現於民主正當程序上，李震山(2007)認為，民主反映於行政機關之內容則 為行政行為之公正、公開、參與；而其中資訊公開的程序及資訊的正確性，會決 定人民參與行政的品質，因此人民參與公共事務，監督政府施政，經營個人生活，

滿足知的權利，人民擁有要求政府提供充足且正確資訊的權利，於政府而言，則 有義務開創資訊公開且暢通之管道，以能符合施政公開、資源共享的民主原則。

一、 知的權利（right to know）

回到政府資訊公開的初始立意，依據湯德宗(2006)提出各國政府資訊公開的 立法目的，第一為確立人民（在法律上）有「知的權利」（right to know），給予 人民「一般性的政府資訊接觸請求權」，期望人民能充分獲悉政府運作的有關資 訊，以有效監督政府；第二，資訊公開也為實現「深化民主原則」，將便利人民 事實而主動參與政府決策；第三，資訊公開也有促進「良好治理原則」（principle of good governance）的意義，資訊公開有助於政府與人民溝通，提昇政府決策效 率與正當性；第四，資訊公開也為確認政府（持有、保管之）資訊為公有財（common goods），應由全民所共享。

緣此，政府資訊公開法第一條即開宗明義規定：「為建立政府資訊公開制度，

便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之 瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」依據李震山(2007)的說法

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認為，其核心價值是「保障人民知的權利」。即羅瑀軒(2009)認為人民應該有權 知道政府在做什麼事。劉家榜(2014)認為對「知的權利」的粗略理解是「人民得 請求資訊的權利」，係以人民的獨立行為有賴足夠的資訊為前提；另一方面則作 為國家主權的擁有者，人民必須知悉國家的行為以為監督；其並整理學者見解歸 納出美國最高法院對於「知的權利」內含認定的三個層次：「最低層次只是單純 禁止政府妨礙對於人民關於政府資訊意見的交流與溝通，中間層次是政府有義務 去滿足人民對於資訊的請求，最後一個層次則是課予政府主動告知人民大眾資訊 的義務。其餘概屬附隨之目的或踐行之程序。」其他資訊公開之重要價值歸納敘 述如下：

二、 透明（transparency）

依據莊文忠(2015)對透明之定義，其認為透明是秘密（secrecy）的反義詞，

主張資訊取得的自由，避免黑箱決策過程，一個透明的公共組織，不僅決策具可 預測性，且利害關係人也可得知存在之選項，並能從中作出最符合個人需求或利 益的選擇。李震山(2007)亦認為，即使法律沒有特別規定，本於職權主動就「攸 關人民權益」為資訊之提供，亦屬於國家為人民存在正當性之所在；相對而言，

若國家在無正當理由下仍經常保持緘默，人民若認為政府失靈、失去引導之功能，

將流失其正當性。莊文忠(2015)更認為，無論是透明治理或開放政府，皆可視為 公民參與導向之績效衡量與課責模式的基石，儘管對政府部門來說資訊揭露會被 視為一種負擔，但事實上，資訊透明並不僅對公民參與有利，也有助於政府提升 公共政策的品質和政府決策之正當性。在（Svensson, 2006）的研究結果亦顯示，

Morris-Shin模型中原被誤解為反透明的結果，原本認為在保守基準下，更多的公 共資訊可能會導致社會福祉的不利影響，但事實上是透明傾向的。

依據上述文獻內容，因此對於公務機關而言，應本於職權主動公開與人民權 益攸關之資訊，便利民眾知曉政府的施政作為，並取得相關知識訊息，有助於公

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民參與，提供多元利害關係人之意見，避免政府單方面的決策黑箱過程，並作為 績效衡量與課責的依據，以符合政府與人民的角色定位以及決策之正當性。

三、 課責（accountability）

課責是公共治理的重要價值，也是評估政府良善治理與否的重要依據。從莊 文忠(2015)的文章中論述，就民主理論而言，課責是公共治理的核心原則之一，

民眾有權利知道政府想做什麼，達成目標所需付出的成本，以及實際達成水準與 預期目標間的差距情形；而課責亦提供公民評估政府是否實現良善治理之基本價 值所需要的資訊，如效能、廉正、民主及透明等。

行政機關照理於應公開項目中，包括公務機關內部之各項聯絡資訊，然實際 情形公布情形參差不齊，公務權責範圍與詳細劃分尚未全部公開，導致許多情況 下需仰賴 1999 電話查詢，然而話務人員並非全然熟習個單位的業務權責劃分，

人民的需求仍可能需透過層層轉接程序，才能獲得解答。如廖緯民(2012)文章中 論列個資資安管理中的「當責」議題，即有跨領域內理相通的意趣。又如同莊文 忠(2015)論及當政策制定與服務提供均由政府負責時，政治與政策的責任十分明 確，係以政府為主要課責對象；但當政策制定與服務提供分離時，將導致最終責 任的歸屬難以釐清，治理成效的課責問題也因而受到更多關注。

引述莊文忠(2015)的論點，Accountability 於過去三十年的國際個資法律發 展中的一個全球性概念，而在 1980 年代，經濟合作發展組織 OECD（Organization for Economic Cooperation and Development） 首先將 Accountability 納入，成為 個資保護的八大基本原則之一。該八大基本原則（OECD 指導綱領第 7 至 14 條）， 後續對於各會員國的立法內容產生影響；也是我國個人資料保護法重要之參考依 據。分別為：(1) 限制蒐集原則（collection limitation principle）。(2) 品質保證原 則（data quality principle）。(3) 目的明確原則（purpose specification principle）。

(4) 限制使用原則（use limitation principle）。(5) 安全保護原則（security safeguards

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principle）。(6) 公開原則（openness principle）。(7) 個人參與原則（individual participation principle）。(8) 當責原則（accountability principle）。上述原則大抵皆 已將個資法的主要參酌依據列出，亦可作為資訊公開之指導原則。

四、 政府資訊公開法之法理概念

政府部門因為本身在經營上的需要，會持續生產大量的資料與文件，這些資 訊一般稱為「公部門資訊」（Public Sector Information; PSI）(吳肇銘，2012)。而 公部門資訊所具有之特質，依據「經濟合作與發展組織」（OECD）的定義，「公 部門因為其功能而直接產生（例如氣象資料、經濟統計）、以動態連續方式產生、

而且可以直接用於商業應用」(吳肇銘，2012)。因應資通科技的發展演進，越發 講求即時性的資訊提供與對於民眾的需求給予回應，政府部門在業務上產生之資 料與文件，已經不限於傳統的紙本流通，電子資料與網路頁面資訊之呈現，有助 於提升資訊取得的便利性和使用者意願，吳肇銘(2012)也認為公部門的資訊可能

而且可以直接用於商業應用」(吳肇銘，2012)。因應資通科技的發展演進，越發 講求即時性的資訊提供與對於民眾的需求給予回應，政府部門在業務上產生之資 料與文件，已經不限於傳統的紙本流通，電子資料與網路頁面資訊之呈現，有助 於提升資訊取得的便利性和使用者意願，吳肇銘(2012)也認為公部門的資訊可能