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第三章 資訊公開與個人資料保護的模糊與權衡
一、 為公共利益必要
依據政資法第 18 條第 1 項第 6 款規定：「公開或提供有侵害個人隱私……者」，
得不予公開。「但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事 人同意者，不在此限。」其中對公益或重要私益是否有「必要」，涉及公開與不 公開間之法益衡量，以及是否合乎比例原則之思考，特別是涉及行政程序法第 7 條之規定：「行政行為，應依下列原則為之：(一)採取之方法應有助於目的之達 成。(二)有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。(三) 採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此外，雖然人民 自由權利中，「知的權利」未明列於憲法條文，然憲法第 22 條即以概括條款之方 式，保障人民之其他自由權利，以不妨害社會秩序及公共利益者，均受憲法所保 障；而且陳宜和（2006）認為，若資訊來源受到阻礙，特別是政府資訊，則意見 自由的內涵將有被掏空的可能。
依據湯德宗(2006)的觀點認為，所謂「必要」又該如何進行「利益衡量」， 包括「公開」的「公共利益」與「不公開」的「隱私利益」之權衡，以及「公開」
的「個人利益」（資訊主體的生命、身體、健康利益）與「不公開」的「隱私利 益」之權衡問題；另外其更指出「公開之利益」（含公共利益）與「不公開之利 益」（隱私利益）兩者間之如何進行利益衡量是個複雜問題，可參考美國實務經 驗包括(湯德宗，2006)︰
1. 系爭資訊之公開是否有益於「公共利益」，應取決於系爭資訊之本質，及其 與公共利益間之關聯。至於請求公開資訊之目的，或申請人之身分，則不 應成為考量（公開與否）之因素。
2. 所謂「公共利益」應限於「國會制定 FOIA 追求之公共利益」。也就是指揭 露機關執行法定職務的狀況而言，包括發掘官僚貪腐、促使政府負責。因 此若資訊公開乃涉及政府官員之不法行為，其公開之公共利益將高於當事
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人之隱私利益。
3. 系爭資訊之「公開」與公開該資訊「所得增進之公益」之間，需存在一定 之關聯。
上述實務經驗均可作為我國權衡資訊公開與個人資料保護之權衡依據標準。
也就是說隱私權需與公共利益相權衡，隱私權並非受到絕對保護。公務人員之姓 氏、職稱、公務連絡電話等資料係為個資定義之項目，然而上述資料為公務人員 執行職務所需，並未涉及公務人員隱私資料，且公開可便利民眾提供服務等需求，
係公開為公共利益必要或經當事人同意者得公開之。
二、 合目的之利用
此處即為正當性、合理性之主張，資料的後續利用，須符合當初蒐集個資的 初始目的，或是具有正當合理的關聯性，如果使用上不符當初為公共利益之目的，
就必須明確告知當事人即公務人員，資料所利用之目的、範圍及影響力所及之處，
並讓當事人有選擇權。正如林益正（2010）即提出後續對個人資料的利用必須符 合當初蒐集個資所宣稱的目的，或是有正當合理關聯性；否則就必須依照第 7 條，明確告知其他利用目的的範圍與影響，並且要讓當事人可以選擇是否同意。
在個資法總則已明確規定對個人資料的利用，必須符合當初蒐集個資所宣稱之目 的，於個資法第 1 條即規定「促進個人資料之合理利用」，因此如若公務機關使 用公務人員之各項聯絡資訊，包括蒐集人員之姓名、公務電話分機、業務職掌分 工等，係為公務上之合理使用，與提供公共服務與民眾具有正當合理之關聯性，
且於使用上亦符合原蒐集公務人員個人資訊時之初始目的，於公共服務上便利以 公務人員以個人權責範圍內與民眾直接接洽，有利於民眾依需求直接聯絡適切之 業務承辦人員，將可促進行政資源有效利用，可節省資源耗費於不必要之轉接程 序，且亦符合公開透明、民主回應之公共價值。
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三、 「資訊隱私權」與「資訊自決權」之爭議
依據廖緯民（2012）之說法，針對個資保護之目的性與正當性議題，法學界 歷來有二種相當不同的理論：此即「資訊隱私權」與「資訊自決權」的爭議，我 國此兩個概念適用係分別來自美國與德國。關於個資法第 1 條即規定：「為規範 個人資料之蒐集處理及利用，避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用。」
也就是說，人格權的保護為個資法之目的，而安全管理僅是手段，且個人資料保 護所涉及的憲法基本權利上的本質與界限，由此決定。
這裡需加以釐清兩者之主張。首先關於資訊隱私權（Information Privacy Right）
之內涵，廖緯民（2012）認為從個資法第 1 條所謂之人格權，即是指美國式的 privacy 觀念，決定個人資料是否已然揭露或或揭露何種「人格圖像」（personal profile）、以及涉及何種人格法益之侵害及其侵害強度。這裡論及隱私權，由劉 家榜 (2014)引述Warren 及 Brandeis（1890）的觀點，認為應近似於個人有免受 於打擾、免於受到毀謗等之利益，係為「不受干擾的權利」（the right to be let alone）
所保障的個人利益；其並引述 Prosser 的「隱私權作為人格尊嚴的一環」一文中 主張，認為侵害之所以不被允許，是因為入侵私人領域所造成對個人人格的貶低，
及對於人格完整性上的侵害；至於我國對人格權保障上，如大法官釋字 399 號解 釋提及姓名權是人格權的一種，受憲法第 22 條規定：「凡人民之其他自由及權利，
不妨害社會秩序及公共利益者，均受憲法之保障。」蓋以概括條款方式保障人民 之基本權利。由上述內容可知，對於個資保護的合目的性及正當性議題，係牽涉 到個人法益之人格權受侵害之疑慮，個人有免於受打擾的權益，如若不當入侵私 人領域，將使人格尊嚴受貶低，且造成人格完整性之侵害。
至於資訊自決權之內涵，係由德國法益而來。劉家榜 (2014)指出，人民可 藉由資訊自由權之保障得以向政府請求政府資訊的取得與享有；一方面自政府取 得資訊，使人民於充足基礎資訊下得以獨立思考，做成決定與展現民主行為，有 涉及個人人格之養成，但另一方面，取得政府資訊，則可能涉及私人訊息在內，
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因而資訊自由權雖然擁有與人格權保障範圍重疊的部份，然亦可能為保障人格權，
而將資訊取得與處理受到擠壓與限制。廖緯民（2012）指出德國聯邦憲法法院透 過人性尊嚴與一般人格權，導出資訊自決權，其定義係指個人對於自身相關資訊，
擁有決定於何種範圍、於何時、向何人、以何種方式加以揭露或處分使用的自主 權，僅有在為了追求重大公共利益及合乎比例原則下，才可加以限制；關於我國 個資法決定個人資料之蒐集、處理及利用是否已涉及一般人格權之侵害，必須由 自主權是否完整來加以判斷。因此，當人民向政府請求資訊公開時，若所涉及公 開之資訊含有其他私人訊息，此訊息所指涉之對象範圍可能不欲為他人所知曉；
由於政府資訊及於政府所持有、控制或掌理之所有資訊，加上「資訊社會」下各 種行政、經濟、社會等之公共服務之提供，必然涉及公權力之行使，需防止資訊 濫用和對個人可能形成之傷害；緣此，資訊公開與個人資料保護之間形成緊張關 係，需藉由法院函釋加以釐清可能造成之誤解型態。
四、 個資法相關函釋
法務部函釋有關公務機關適用個人資料保護法可能發生之誤解型態：
(一) 按將公務機關保有之個人資料，運用各種技術予以去識別化，而依其呈現方 式已無從直接或間接識別該特定個人者，即非屬個人資料，自非個人資料保 護法（下稱個資法）之適用範圍。是公務機關主動公開或被動受理民請求提 供是類個人資料去識別化後之政府資訊，除考量有無其他特別法限制外，分 別依檔案法第 18 條或政資法第 18 條等相關規定決定是否公開或提供即可，
無須再擔心是否符合個資法所規範之「特定目的內、外利用」的問題。
(二) 又個資法並「非」規定可直接或間接識別之個人資料，一律均須保密或禁止 利用，公務機關或非公務機關對個人資料之利用，原則上雖應於蒐集之特定 目的必要範圍內為之（個資法第 16 條及第 20 條第 1 項本文規定），惟有關 個人資料基於具體個案情形，得為特定目的外利用之範圍相當廣泛（個資法
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第 16 條及第 20 條第 1 項但書各款規定，例如：法律明文規定、為增進公共 利益…等），若符合上開但書各款所定事由之一，仍得就個人資料為特定目 的外之利用，包含適度提供個人資料給其他機關，俾協助其執行法定職務；
在個案適用及認定上，不宜過度偏廢、因噎廢食，遽而停止一切個人資料之 利用行為，否則將不符合個資法第 1 條所定「促進個人資料之合理利用」之 立法目的，影響民眾權益甚鉅。
上述函釋內容，似已清楚指明公務機關所保有的個人資料之特殊用途與目的，
公務機關如公開公務人員之公務分機、業務職掌、姓氏、職稱等，並非全名，仍 俱有辨識該業務承辦人之功能，非具有去識別化效果，尚屬個人資料，然符合個 資法所規範「特定目的利用」之適用問題，乃為便利民眾直接洽詢，為公務機關 所提供之公共服務之用，且符合公開、透明、公眾監督之民主原則；另一方面，
函釋中亦指出個資法並非規定不論可直接或間接識別之個人資料，一律須保密或 禁止利用，僅規定公務機關或非公務機關對個人資料之利用，原則上應於蒐集之 特定目的必要範圍內為之，如若符合個資法第 16 條及第 20 條第 1 項但書各款之
函釋中亦指出個資法並非規定不論可直接或間接識別之個人資料，一律須保密或 禁止利用，僅規定公務機關或非公務機關對個人資料之利用，原則上應於蒐集之 特定目的必要範圍內為之，如若符合個資法第 16 條及第 20 條第 1 項但書各款之