政府資訊公開與個資保護之模糊與歧異—六都政府網站員工聯絡資訊公開程度之比較分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系研究所碩士學位論文. 政府資訊公開與個資保護之模糊與歧異— 六都政府網站員工聯絡資訊公開程度之比較分析政治. 大. The Ambiguity立 between Freedom of Information and. ‧ 國. 學. Personal Data Protection - A Comparative Analysis on. ‧. Government Website Disclosure among Six Special. Nat. n. sit er. io. al. y. Municipalities. Ch. engchi. i n U. v. 指導教授：董祥開博士研究生：林敬庭撰. 中華民國一○八年一月. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(2) 謝辭對我來說，碩士生涯是一種選擇，也是一段精彩又峰迴路轉的旅程。中文系出生的我，對於畢業後的出路懵懵懂懂，遂同時準備研究所和國家考試，想不到二者都有幸考取，即面臨一連串的抉擇與權衡，工作還是讀書？其實現實生活中是走一步算一步，漸漸走出一條路來，雖然我的這段旅程稍微曲折了點，經歷工作、讀書、再回來工作，還經歷下班騎車途中發生車禍，導致右肘骨折打鋼釘休養什麼都不能做的狀態，到逐漸恢復後一邊工作一邊寫論文的過程。終於走到碩士要畢業在此繕打謝辭的時刻，雖然晚了點，依舊很感謝指導教. 政治大期限屆滿回去工作，只參與短暫的研究助理時光，總記得研究室大家庭總是充滿立. 授董祥開老師，從量化、基礎統計學到擔任老師研究案助理，雖然我因留職停薪. ‧ 國. 學. 歡樂，meeting 時間除外啦(咦)。以及很有氣質帶我們導生聚—貓空步行、健康到一個不行的蕭乃沂老師，還記得修了您非常紮實的三門課，此篇論文就是其中. ‧. 一門課程的報告繼續做延伸，也很榮幸邀請您擔任口試委員之一。還有幸邀請到. sit. y. Nat. 溫文儒雅的莊文忠老師擔任校外口試委員，給予許多寶貴又鉅細靡遺的意見與建. al. er. io. 議，依照老師所提盡力修改調整，雖然最後論文呈現結果沒有完全照辦(笑)。. v. n. 也非常感謝碩士生涯認識許多好朋友相伴，還記得隨興邀約就能找到一群人. Ch. engchi. i n U. 一起吃吃喝喝談天說地，時光就在不知不覺中溜過去了，其中最感謝婕妤，不僅擔任研究室大總管，掌握大家的薪水以及各項經費核銷，以及對於這篇論文投稿期刊的協助；另外還有溫暖貼心細膩的維茜、分享許多大陸趣聞的國莼，還有海莉、文涵、汎琪、韻涵、騏瑋等，雖然離開校園之後大家各奔東西，但把握偶爾相聚的時光仍然開開心心。最後要感謝親愛的家人，是令我心安往這個大千世界繼續探索的永遠後盾；以及在我工作上請假回學校辦程序時，代理與襄助我的同事們；也感謝願意接受訪談並提供協助的受訪者，讓我能夠完成這篇研究論文。 2019/01/31. 林敬庭. i. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(3) 摘要. 政府資訊公開的作法是為了滿足公開、透明、課責、回應等民主價值，政府公開公務聯絡資訊便利民眾使用已是必然趨勢，亦成為法律明定之公開項目之一，然而運用資通科技加速數位化、網路化及提升回應性的同時，亦形成政府資訊公開與個人資料保護的使用疑慮與權衡，相同法律下各機關的公開程度不盡相同，究竟在政府資訊公開的法理基礎下，各機關適用、執行所遭遇的情形為何？本研究針對六直轄市政府網站內容進行分析，發現台北市在公務人員公務聯絡資訊公. 政治大. 開程度上達百分之百，為六都第一；第二名則為台中市，公開程度超過九成；至. 立. 於高雄公開程度最低，全部皆無公開的比例超過八成。為何六直轄市在資訊公開. ‧ 國. 學. 與個人資料保護的執行上會產生如此巨大的差異？本研究藉由文獻資料、網站內容分析及深度訪談之方式，綜合探討多方影響因素，發現法律規範模糊、機關業. ‧. 務性質及首長影響力，是造成此差異的最主要因素，文末亦提出未來發展及相關. n. al. er. io. sit. y. Nat. 政策建議。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：資訊公開、個資保護、公共利益、知的權利、去識別化. ii. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(4) Abstract Freedom of information in the government serves the function of fulfilling the proposed public values such as transparency, openness, accountability, and responsiveness. Provision of complete contact information for public servants on government websites is a worldwide trend. Nevertheless, such practice raises the concern that public servants’ personal information might be trespassed accordingly. By analyzing the contents of government websites for all six special municipalities in Taiwan, this study found that Taipei City government provides the most complete contact information of the civil servants (100%), followed by Taichung City government (over 90%). Kaohsiung City government, on the other hand, discloses the least information. But why do the six special municipalities end up with such huge differences regarding this issue? By interviewing various government officials who were responsible for this affair, this study found that ambiguity in the laws, the nature. 政治大 of agencies, and the influence of the chief executives are the three primary factors that 立 contributed to such differences. Policy and managerial implications are also ‧. ‧ 國. 學. discussed.. n. al. er. io. sit. y. Nat. Keywords: Freedom of Information, Personal Data Protection, Public Interests, Right to Know, De-identification. Ch. engchi. i n U. v. iii. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(5) 目第一章. 次. 緒論........................................................ 1. 第一節. 研究背景 .................................................. 1. 第二節. 研究動機與目的 ............................................ 5. 第三節. 研究問題 .................................................. 5. 第四節. 研究流程 .................................................. 6. 第二章第一節第二節第三章. 文獻回顧.................................................... 8 政府資訊公開之法理論證 .................................... 8. 政治大資訊公開與個人資料保護的模糊與權衡......................... 22 立個人資料保護之法理論證 ................................... 15. ‧ 國. 學. 第四章研究設計................................................... 31 研究方法 ................................................. 31. 第二節. 資料來源與蒐集過程 ....................................... 32. 第三節. 對象選取 ................................................. 32. 第四節. 訪談大綱................................................. 38. ‧. 第一節. er. io. sit. y. Nat. al. v. n. 第五章六直轄市政府網站內容分析與訪談探討......................... 42. Ch. engchi. i n U. 第六章研究問題與訪談結果綜和討論................................. 52 第七章結論與建議................................................. 58 參考文獻........................................................... 68. iv. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(6) 表次表 2-1：個人隱私資料分類 ........................................... 18 表 2-2：個資法總則 ................................................. 19 表 2-3：公務機關之個資蒐集、處理及利用 ............................. 21 表 4-1：六直轄市特殊情形一覽表 ..................................... 34 表 4-2：本研究預計受訪單位 ......................................... 36 表 4-3：訪談大綱與對象 ............................................. 38 表 4-4：實際訪談對象 ............................................... 40. 政治大表 5-1：台北市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果 ..................... 43 立表 5：六直轄市統計分母（內部一級機關）數量 ......................... 42. ‧ 國. 學. 表 5-2：新北市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果 ..................... 44 表 5-3：桃園市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果 ..................... 46. ‧. 表 5-4：台中市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果 ..................... 47. sit. y. Nat. 表 5-5：台南市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果 ..................... 48. al. er. io. 表 5-6：高雄市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果 ..................... 50. v. n. 表 7-1：公務聯絡資訊公開與不公開之權衡因素 ......................... 61. Ch. engchi. i n U. 表 7-2：二種研究方法之主要研究發現 ................................. 61 表 7-3：公務聯絡資訊公開程度評估量表 ............................... 64. v. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(7) 圖次圖 5-1：台北市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果長條圖 ............... 43 圖 5-2：新北市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果長條圖 ............... 45 圖 5-3：桃園市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果長條圖 ............... 46 圖 5-4：台中市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果長條圖 ............... 47 圖 5-5：台南市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果長條圖 ............... 49 圖 5-6：高雄市政府網站公務人員聯絡資訊統計結果長條圖 ............... 50. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. vi. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(8) 第一章. 緒論. 現代政府強調回應民眾需求與追求服務品質的現代治理環境，隨著資訊通訊科技的發展，目前已邁向第四代電子化政府計畫，內容為推動雲端服務及提升政府的資訊能量，加強機關資源整合及協調以滿足各項業務要求，而政府資訊公開的作法亦滿足公開、透明、課責、回應等民主價值，以及符合國際上民主廉正之趨勢；然而資通科技的改變加快了數位化及網路化的腳步，資訊取得的便捷，在提升服務便利性的同時，亦提高資訊安全疑慮之風險，政府需站在公共服務的角度，提供公開便利的服務聯絡資訊，但同時需考量服務提供者亦屬於政府需要保. 政治大公開的程度不一致，究竟在政府資訊公開的相同法理基礎下，各機關實際適用與立. 障的客體，政府資訊公開容因而形成個資保護之使用疑慮與衝突，且各機關資訊. ‧ 國. ‧. 第一節. 學. 執行遭遇之情形為何，係為本研究欲加以探究之標的。. 研究背景. y. Nat. sit. 因應現代行政決策日益複雜，而且人民服務需求日漸增多，傳統單向、片段、. n. al. er. io. 被動式的政府服務模式已經面臨挑戰。王光旭（2008）提及，面對公民越來越多. i n U. v. 的意見表達，行政部門本身也透過資訊科技所帶來的便捷性，為提升官僚的回應. Ch. engchi. 性（bureaucratic responsiveness）開啟一扇機會之窗。因此，在現代政府所追求的多元目標價值之中，政府應善用通訊科技及網路設備，即時更新服務流程，並有效提升公共服務的回應性、課責、服務品質等現代治理多元價值。隨著資訊通訊科技（information communication technology, ICT）和網際網路的發展，不論是資通訊設備與基礎設施方面均已有長足的演進，為了滿足民眾多樣靈活的網路政府服務之期待與需求，並有鑑於家戶上網率及電子化政府服務使用率日漸提高，目前已邁向第四代電子化政府計畫，除了執行「政府雲端運用服務」之機關資源整合與協調，並擴增基礎政府資料庫，讓 Web 2.0 帶動社會網絡發展，期望藉由資通科技的輔助，對內部而言讓行政運作更具效率、效能及品質， 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(9) 且政府施政資訊也越發公開化、透明化。由於網際網路本質上成本低，且超越人為疆域、直通個人，可藉由資訊科技提升公民的直接參與（陳敦源、蕭乃沂、黃東益，2003）。考量電子民主、數位民主與網路民主的概念，透過開放參與新穎管道的方式，可以促進政治過程的透明度以及公民參與的意見品質 (Just, Latzer, Metreveli & Saurwein, 2013)。促使政府資訊的合理化使用，進而對外部民眾而言，益發了解政府機關之作為，以及讓各界不受時間、地點之使用限制，甚至達到公民參與或公眾監督之功效，業已成為趨勢。在電子化政府的評比項目方面，近年來出現之國際評比調查，著名者有世界. 政治大 NRI）、美國布朗大學與日本早稻田大學等，我國於多項指標皆表現優良，於 2005 立. 經濟論壇（World Economic Forum, WEF）網路整備度（networked readiness Index,. 年獲得美國布朗大學（Brown University）電子化政府評比（e-government survey,. ‧ 國. 學. GES）為世界第 1 名，以及 2006 年為世界第 2 名，在 2007 年為世界第 3 名。. ‧. 而近年來我國在日本早稻田大學 2016 年 8 月 3 日公布的電子化政府調查報. y. Nat. 告上，於全球 65 個主要國家(經濟體) 中，電子化政府排名與英國並列全球第 10. er. io. sit. 名1，較前一年向前提升 7 名，並在 2018 年的評比排名更提昇至第 9 名2，在亞太地區排名第 4 名，僅次於新加坡、南韓及日本，顯示我國在推動電子化政府的. n. al. 成果上得到國際肯定。. Ch. engchi. i n U. v. 然而台灣電子化政府之實際運用情形為何，在日常生活中接觸頻繁的公務聯絡資訊上，能否讓民眾以最便利的形式——透過政府網站公開資訊的點選之間，即時獲得相關訊息，或是經由網站公開之公務人員聯絡資訊，以一通電話之方式，即可找到能夠解決問題的特定業務承辦人員等課題，仍值得我們持續追蹤與深入探討。現今人民有問題會主動撥打 1999 市民熱線，藉以尋求與業務承辦人洽詢溝資料取得自「電子化政府評比獲肯定臺灣排名躍居全球第 10 」網址︰ https://www.ndc.gov.tw/News_Content.aspx?n=114AAE178CD95D4C&sms=DF717169EA26F1A3& s=0AB067AF4E1BEBD0，取得時間 2019 年 1 月 28 日。 2 資料取得自「全球數位政府評比台灣位居第 9 」網址︰ https://www.cna.com.tw/news/firstnews/201810270204.aspx，取得時間 2019 年 1 月 28 日。 2 1. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(10) 通管道並解決問題，正如王光旭（2008）認為行政機關能在第一時間真正解決民眾反映的問題，是現代強調回應性民主行政的基礎。現今情況民眾之意見反映與問題諮詢皆仰賴 1999 服務，形成極大的業務負擔。以台北市為例，自 2009 年 10 月改為免付費專線以降，致使市民熱線話務量節節攀升，平均每月接聽約 17 萬通，龐大的通話費用和人力開銷成本逐年上升，市府甚至已研擬改為付費專線。政府為了提供服務並回應民眾需求，需花費大量成本提供 1999 市民熱線回應民眾需求與轉接服務，設法讓民眾撥打一通電話即能夠解決問題，但事實上公務體系龐雜，話務人員並非全然知曉各單位負責業務，仍須透過錄案過程或轉接業務. 政治大依據相關新聞報導中得知，嘉義市議會審查下一年度預算，「1999 市民服務立. 單位之程序。. 專線」九百三十萬元將全數刪除，若提案經過議會二讀、三讀程序，將成為全國. ‧ 國. 學. 第一個裁撤 1999 的縣市。如若決議停用 1999 市民熱線，政府網站勢必得提供更. ‧. 加完整資訊，以便利民眾查詢相關資訊或撥打電話詢問業務負責人員，讓接電話. io. er. 員之課責要求，而且也更加符合電子化政府之價值。. sit. y. Nat. 者即為業務負責人，如此一來不僅能降低政府之相關預算編列，強化對於公務人. 嘉義市於 2016 年 3 月底改以總機取代 1999，成為我國廢除 1999 的縣市首. al. n. v i n 例。政府耗費大量成本提供 1999 C h免付費專線，卻因為行政成本不斷增加的問題 engchi U. 而遭致廢除，倘若政府網站上能夠提供更完整的資訊，對於願意主動查找資訊的民眾來說，將有一個可以達成目標的管道（王善嬿，2015）。如決議停用 1999 市民熱線，政府網站勢必得提供更加完整資訊，以利民眾查詢或撥打電話詢問業務負責人員，並讓接電話者即為業務負責人，如此不僅強化對於公務人員之課責要求、達到即時反應民意與溝通之效果，亦有助於民眾「公民責任」的更上層目標，將更有助於「公共利益」的實現以及符合電子化政府之價值。正如陳宜和（2006）所論及，隨著政府資訊通訊科技之不斷進步，各國政府不論是主動或被動，均需要將行政業務逐步邁向行政資訊公開化，以滿足人民對政府施政公開透明之要求，. 3. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(11) 以利於人民監督政府施政績效。政府公開資訊方面，依據政府資訊公開法（以下簡稱政資法）第 7 條第 1 項規定應主動公開項目，例如條約、對外關係文書、法律、施政計畫、業務職掌、地址電話、業務統計及研究報告，以及預算及決算書等，其中政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號，屬於聯絡方式之類別，且民眾若要聯繫業務承辦之公務人員，勢必得公開該公務人員之姓氏與職稱，依據個人資料保護法（以下簡稱個資法）第 2 條規定，個人資料係指自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、. 政治大社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料皆視為個人資料。立. 職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、. 然而「機關」與「個人」有別，又依據行政程序法第二條第三項規定：「受. ‧ 國. 學. 託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關。」因此公務人員於. ‧. 執行職務時究竟應視為「個人」亦或受託行使公權力的「機關」，成為討論與衡. y. Nat. 量的空間，本文即希望站在公務人員的特殊身份考量下，探究其公務聯絡資訊應. er. io. sit. 否公開、公開程度如何以及影響公開程度各自不同之因素。. 劉靜怡（2002）認為資訊科技對於隱私權造成的最大衝擊，在於其改變公領. al. n. v i n 域和人的界線。正如政府資訊公開牽涉個資保護與隱私權疑慮，姓名、聯絡方式 Ch engchi U. 為個人資料保護法所保障項目之一，然該法也規定為公共利益之必要應公開項目，其中涉及公開與不公開、「公益」與「私益」之法益衡量，以及必要性和比例原則之思考，對公務機關及其人員形成權衡兩者之困擾。（羅晉，2008）的研究中提到我國政府網站的民主化功能，主要處於機關基本資料與政府資訊內容公開化的薄弱民主階段，互動諮商功能則仍處於試誤與摸索期，而涉及政治與法律效果的決策制訂功能則尚未起步。因此本研究對照上述兩部法律之應主動公開與個資法規範項目，以政府機關之組織職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號作為統計項次，設法了解公務機關在運作的實際情形。. 4. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(12) 第二節. 研究動機與目的. 隨著資通科技的不斷發展，各國政府的行政業務亦逐步邁向資訊公開化，以滿足人民對政府資訊公開之要求，以及符合資訊公開透明之民主原則，亦有利於民眾監督公共服務及有效提升政府回應性與課責之功效；政府無法僅以資料保護作為不公開之理由與推諉之藉口。政資法既已明文規定公務機關應主動公開之項目，然而行政實務上卻仍存在諸多問題，例如尚未完全公開、或是公開之後程度不一致、細緻度不足等，鑒於至今資訊公開與資料保護之間仍存在著模糊地帶，不確定法律概念的充斥，無非是為了「公共利益」，但是如此用字的包含意義過. 政治大益與私益的衡量更顯重要立，究竟資訊公開與保護之法律適用與實務應用上產生何. 於不確定，容易形成行政機關之行為各行其是，甚至成為不公開之理由，因此公. ‧ 國. 學. 種落差，係為本研究欲加以探究與釐清之焦點，藉由文獻資料理論基礎、六直轄市政府網站內容分析，以及實務層面上深度訪談之方式，來綜合分析並探究發覺. ‧. 多方影響因素與造成之現況發展。. n. er. io. al. 研究問題. sit. y. Nat. 第三節. i n U. v. 以我國現況來說，關於與人民日常生活提供各項服務息息相關之公務人員資. Ch. engchi. 訊，尤其資通科技與網際網路發達的現今，對人民的服務提供更延伸至政府網站，資訊取得之方式更加唾手可得，然而在政資法與個資法保護範圍未整合下，加上適用關係未能明定下，亦未對公務員執行職務之資訊做任何特別規範，應如何適用法律確實有困難(范姜真媺，2014)。於現行之政資法與個資法之間確實存在模糊地帶。我國在國際上多項電子化政府評比指標優良，然政府公開資訊實際運作情形為何，係為本研究之焦點之一；而現今民眾有問題會主動撥打 1999 市民服務專線，然耗費行政成本，且如若廢除，政府勢必得於網站提供更加完整之公開資訊，供民眾查詢及公開詢問管道；因此本研究選擇具指標代表性之六直轄市政府網站 5. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(13) 作為研究焦點，依據政府公開法應主動公開項目之政府機關之組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號等，透過實際網路查詢與點選，了解六直轄市政府網站公務人員連絡資訊之公開程度為何；另一方面，對於公務機關而言，是否適用個資法以自然人為保障對象之區別與爭點，係為本研究所欲探討之一大重點，並設法了解其公開程度不一致之原因及理由。因此本研究之主要探討問題歸納如下：一、政府資訊公開之法理基礎與個資保護的衝突與權衡為何？二、六直轄市政府網站公務人員連絡資訊之公開程度為何？. 政治大四、在兩個法律規範比較模糊的情況下，最終造成公開與不公開的主因為何？立第四節. 學. ‧ 國. 三、政府網站中公務人員資訊不公開是否與個資法保護有關？. 研究流程. ‧. 本研究著重於探討分析政府資訊公開與個人資料保護二法之間的規範與保. sit. y. Nat. 護之模糊與歧異，以及如何在二法之間規範尚未明確之下做出權衡，替公務人員. al. er. io. 之公務聯絡資訊設法尋求定位點。先以文獻分析方法，奠基於現行政府資訊公開. v. n. 法與個人資料保護法為兩大主軸法理基礎，再以六直轄市政府網站為探討對象，. Ch. engchi. i n U. 藉由網站內容分析，比較六直轄市政府網站員工資訊公開情形，再藉由訪談過程的資料分析與整理，藉以探究六直轄市之實際執行現況與面臨之問題。因此本論文共計七章，第一章為緒論，說明研究背景、動機與目的、研究問題與研究方法。第二章為文獻探討，分二小節作為探討，以二部法律作為本研究之論證基礎，說明政府資訊公開以及個人資料保護，二大相對應兩大概念之法理基礎，包括人民知的權利、透明以及課責，以符合民主之原則與價值，以及從個人資料保護為出發點，依據美國、日本，及我國探討隱私權的發展與演變，對比出應加以保障之隱私權、人格權，以及尊重人民自主決定之權利。第三章則探討公務人員的公務聯絡資訊，在二大法理基礎之間的存在的定位點之模糊與權衡基 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(14) 準。第四章為研究設計，包括研究方法、預計訪談對象以及訪談大綱。第五章以六直轄市作為章節區分，各別探討六直轄市的網站內容分析結果，以及結合深度訪談作為內容呈現，以探究資訊公開程度有別之影響因素。第六章為四項研究問題，結合文獻理論基礎與直轄市政府網站內容分析，以及訪談內容整理之綜合討論。第七章則為本研究之結論建議，綜合前列文獻理論與實務研究結果相互探討，分為研究發現、研究資訊公開所面臨之問題，以及研究限制等，提出本文結論與建議。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 7. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(15) 第二章. 文獻回顧. 第一節政府資訊公開之法理論證政府公開資訊是為實現人民「知的權利」，蓋讓人民知悉政府所有資訊是使政治(行政)過程透明化，人民得以監督政府，落實現代民主政治之必要手段(范姜真媺，2001)。透明度和問責制亦在研究中被認為是媒體政策的關鍵要素(Raboy,& Taras, 2004)。政府資訊公開係為民主國家追求之公開透明公共價值，民主的特性，亦可表現於民主正當程序上，李震山(2007)認為，民主反映於行政機關之內容則為行政行為之公正、公開、參與；而其中資訊公開的程序及資訊的正確性，會決. 政治大. 定人民參與行政的品質，因此人民參與公共事務，監督政府施政，經營個人生活，. 立. 滿足知的權利，人民擁有要求政府提供充足且正確資訊的權利，於政府而言，則. ‧ 國. 學. 有義務開創資訊公開且暢通之管道，以能符合施政公開、資源共享的民主原則。. 知的權利（right to know）. Nat. y. ‧. 一、. er. io. sit. 回到政府資訊公開的初始立意，依據湯德宗(2006)提出各國政府資訊公開的立法目的，第一為確立人民（在法律上）有「知的權利」（right to know），給予. al. n. v i n 人民「一般性的政府資訊接觸請求權」 C h ，期望人民能充分獲悉政府運作的有關資 engchi U. 訊，以有效監督政府；第二，資訊公開也為實現「深化民主原則」，將便利人民事實而主動參與政府決策；第三，資訊公開也有促進「良好治理原則」（principle of good governance）的意義，資訊公開有助於政府與人民溝通，提昇政府決策效率與正當性；第四，資訊公開也為確認政府（持有、保管之）資訊為公有財（common goods），應由全民所共享。緣此，政府資訊公開法第一條即開宗明義規定：「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」依據李震山(2007)的說法. 8. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(16) 認為，其核心價值是「保障人民知的權利」。即羅瑀軒(2009)認為人民應該有權知道政府在做什麼事。劉家榜(2014)認為對「知的權利」的粗略理解是「人民得請求資訊的權利」，係以人民的獨立行為有賴足夠的資訊為前提；另一方面則作為國家主權的擁有者，人民必須知悉國家的行為以為監督；其並整理學者見解歸納出美國最高法院對於「知的權利」內含認定的三個層次：「最低層次只是單純禁止政府妨礙對於人民關於政府資訊意見的交流與溝通，中間層次是政府有義務去滿足人民對於資訊的請求，最後一個層次則是課予政府主動告知人民大眾資訊的義務。其餘概屬附隨之目的或踐行之程序。」其他資訊公開之重要價值歸納敘述如下：. 立. 透明（transparency）. ‧ 國. 學. 二、. 政治大. 依據莊文忠(2015)對透明之定義，其認為透明是秘密（secrecy）的反義詞，. ‧. 主張資訊取得的自由，避免黑箱決策過程，一個透明的公共組織，不僅決策具可. sit. y. Nat. 預測性，且利害關係人也可得知存在之選項，並能從中作出最符合個人需求或利. al. er. io. 益的選擇。李震山(2007)亦認為，即使法律沒有特別規定，本於職權主動就「攸. v. n. 關人民權益」為資訊之提供，亦屬於國家為人民存在正當性之所在；相對而言，. Ch. engchi. i n U. 若國家在無正當理由下仍經常保持緘默，人民若認為政府失靈、失去引導之功能，將流失其正當性。莊文忠(2015)更認為，無論是透明治理或開放政府，皆可視為公民參與導向之績效衡量與課責模式的基石，儘管對政府部門來說資訊揭露會被視為一種負擔，但事實上，資訊透明並不僅對公民參與有利，也有助於政府提升公共政策的品質和政府決策之正當性。在（Svensson, 2006）的研究結果亦顯示， Morris-Shin模型中原被誤解為反透明的結果，原本認為在保守基準下，更多的公共資訊可能會導致社會福祉的不利影響，但事實上是透明傾向的。依據上述文獻內容，因此對於公務機關而言，應本於職權主動公開與人民權益攸關之資訊，便利民眾知曉政府的施政作為，並取得相關知識訊息，有助於公 9. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(17) 民參與，提供多元利害關係人之意見，避免政府單方面的決策黑箱過程，並作為績效衡量與課責的依據，以符合政府與人民的角色定位以及決策之正當性。. 三、. 課責（accountability）. 課責是公共治理的重要價值，也是評估政府良善治理與否的重要依據。從莊文忠(2015)的文章中論述，就民主理論而言，課責是公共治理的核心原則之一，民眾有權利知道政府想做什麼，達成目標所需付出的成本，以及實際達成水準與預期目標間的差距情形；而課責亦提供公民評估政府是否實現良善治理之基本價. 政治大行政機關照理於應公開項目中，包括公務機關內部之各項聯絡資訊，然實際立. 值所需要的資訊，如效能、廉正、民主及透明等。. ‧ 國. 學. 情形公布情形參差不齊，公務權責範圍與詳細劃分尚未全部公開，導致許多情況下需仰賴 1999 電話查詢，然而話務人員並非全然熟習個單位的業務權責劃分，. ‧. 人民的需求仍可能需透過層層轉接程序，才能獲得解答。如廖緯民(2012)文章中. sit. y. Nat. 論列個資資安管理中的「當責」議題，即有跨領域內理相通的意趣。又如同莊文. al. er. io. 忠(2015)論及當政策制定與服務提供均由政府負責時，政治與政策的責任十分明. v. n. 確，係以政府為主要課責對象；但當政策制定與服務提供分離時，將導致最終責. Ch. engchi. i n U. 任的歸屬難以釐清，治理成效的課責問題也因而受到更多關注。引述莊文忠(2015)的論點，Accountability 於過去三十年的國際個資法律發展中的一個全球性概念，而在 1980 年代，經濟合作發展組織 OECD（Organization for Economic Cooperation and Development）首先將 Accountability 納入，成為個資保護的八大基本原則之一。該八大基本原則（OECD 指導綱領第 7 至 14 條），後續對於各會員國的立法內容產生影響；也是我國個人資料保護法重要之參考依據。分別為：(1) 限制蒐集原則（collection limitation principle）。(2) 品質保證原則（data quality principle）。(3) 目的明確原則（purpose specification principle）。 (4) 限制使用原則（use limitation principle）。(5) 安全保護原則（security safeguards 10. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(18) principle）。(6) 公開原則（openness principle）。(7) 個人參與原則（individual participation principle）。(8) 當責原則（accountability principle）。上述原則大抵皆已將個資法的主要參酌依據列出，亦可作為資訊公開之指導原則。. 四、. 政府資訊公開法之法理概念. 政府部門因為本身在經營上的需要，會持續生產大量的資料與文件，這些資訊一般稱為「公部門資訊」（Public Sector Information; PSI）(吳肇銘，2012)。而公部門資訊所具有之特質，依據「經濟合作與發展組織」（OECD）的定義，「公. 政治大而且可以直接用於商業應用」(吳肇銘，2012)。因應資通科技的發展演進，越發立部門因為其功能而直接產生（例如氣象資料、經濟統計）、以動態連續方式產生、. ‧ 國. 學. 講求即時性的資訊提供與對於民眾的需求給予回應，政府部門在業務上產生之資料與文件，已經不限於傳統的紙本流通，電子資料與網路頁面資訊之呈現，有助. ‧. 於提升資訊取得的便利性和使用者意願，吳肇銘(2012)也認為公部門的資訊可能. sit. y. Nat. 以數位方式呈現，有些還可以在網路上直接取得。由於上述資訊之即時提供與便. n. al. er. io. 利取得的特性，因此政府資訊也越發具有普遍價值。. (一) 政府資訊定義與內涵. Ch. engchi. i n U. v. 關於政府資訊之定義，依據政資法第 3 條規定：「本法所稱政府資訊，指政府機關於職權範圍內作成或取得而存在於文書、圖畫、照片、磁帶、光碟片、微縮片、積體電路晶片等媒介物及其他得以讀、看、聽或以技術、輔助方法理解之任何紀錄內之訊息。」因此政府資訊係指政府機關於職權範圍內作成或是取得之資料訊息，因應資通科技發展，不僅限於文字或圖畫形式，凡可供人讀、看、聽，或是得以其他輔助方式之紀錄訊息皆包含於內。政府資訊可分為「主動公開」與「應人民之請求而被動提供」兩大面向。政府資訊公開之型態有「主動公開」及「被動公開」二種（蔡碧家，2013）。劉家 11. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(19) 榜（2014）提及資訊權利的請求主體為人民，而人民取得資訊的方式包含了主動與被動，亦即可能係由人民積極向政府索取資訊，或是政府自行公開資訊予人民可能係為取得資訊權利的內涵。. (二) 政府資訊之主動公開關於政府資訊應主動公開之部分，依據政資法第 7 條第 1 項規定：「下列政府資訊，除依第 18 條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：（一）條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方. 政治大行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。（三）政府機關之組織、職掌、立自治法規。（二）政府機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及. 地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號。（四）行政指導有關文書。（五）. ‧ 國. 學. 施政計畫、業務統計及研究報告。（六）預算及決算書。（七）請願之處理結果及. ‧. 訴願之決定。（八）書面之公共工程及採購契約。（九）支付或接受之輔助。（十）. y. Nat. 合議制機關之會議紀錄。」. er. io. sit. 因此依據第 7 條第 1 項第 3 款之規定，政府機關之組織組織、職掌、地址、電話、傳真、網址及電子郵件信箱帳號，係為政府應主動公開之資訊內容之一，. al. n. v i n 同時做為公務機關之公務人員業務聯絡資訊公開之法理依據，也是本研究主要探 Ch engchi U 討的分析焦點。. (三) 政府資訊之被動公開所謂被動公開，指政府機關應人民之申請而提供政府資訊(蔡碧家，2013)。行政資訊以公開為原則，但是部分特定資訊，基於性質考量，不宜主動公開，以維護國家重大利益、公務執行或為保護個人權益或隱私等，屬於例外不公開之部分；包含公開後可能對「公益」造成損害的資訊，與公開後可能對「私益」造成損害的資訊兩類（陳宜和，2006）。依政資法第 18 條規定：「政府資訊屬於下列. 12. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(20) 各款情形之一者，應限制或不予提供之：（一）經依法核定為國家機密或其他法律、法規命令規定應秘密是向或限制、禁止公開者。（二）公開或提供有礙犯罪之偵查、追訴、執行或足以妨害刑事被告受公正之裁判或有危害他人生命、身體、自由、財產者。（三）政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。……（六）公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。……(第 1 項)。政府資訊含有前項各款限制公開或不予提供之事項者，應僅就其他部分公開或提供之 (第 2. 政治大然但書也說明若對公益有必要、或是經當事人同意者，則不再屬於例外不予公開立項)。」這裡係指關於公開或提供有侵害個人隱私疑慮者，應限制或不與提供，. 之規定部分。. ‧. ‧ 國. 學. (四) 資訊隱私. y. Nat. 政府資訊公開雖然擁有民主參與、資源共享、滿足民眾知的權利以及了解、. er. io. sit. 信賴並監督公共事務等意義，然而若涉及隱私部分，尤其因應資通科技發展之資訊隱私議題，有其特殊限制性。資訊隱私權正式出現於司法院大法官釋字第 603. al. n. v i n 號解釋，提及「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心 Ch engchi U 價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及. 人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障（釋字第 585 號解釋參照。）」，「乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權」。湯德宗(2006)指出上述之「個人隱私」乃本人關於「個人資料」之自主控制權；而李震山 (2007) 則認為前述之釋字內容舉出許多憲法應保障的權利，依照順序是「人性尊嚴」、「人格自由發展」、「隱私. 13. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(21) 權」、「個人主體性」、「個人資料自主控制」，最後定調在「資訊隱私權」，由於個人資料具私密性，與隱私權保障相關連，因而隱私權中有關於個人資料部分，遂稱做「資訊隱私權」。. 綜合上述內容，為使行政過程透明化，除了政資法第 7 條第 1 項應主動公開之項目外，而依人民之請求是否得提提供該公務機關之公務人員資訊，首先依政資法第 18 條第 1 項第 6 款來判斷是否侵害當事人隱私權。第二步需再檢討姓名個資之提供有無其他限制公開事由之適用情形。依據范姜真媺(2014)所述，我國. 政治大之相關性。公務員執行職務之資訊，本質上即屬政府資訊，該當資訊中當然已包立. 尚未對公務員執行職務之資訊做任何特別規範，須加以釐清政資法與個資法二者. 括執行職務公務員姓名、職稱等個資在內，如僅以該當資訊包含前該個資，亦屬. ‧ 國. 學. 公務員社會活動之資訊，即認定受個資法保護而不予公開顯不合理。由此可發現. n. al. er. io. sit. y. Nat. 章節詳加探討。. ‧. 資訊和隱私權與自主權之關聯性，隱私權之相關內容與個資法相關規定則於下一. Ch. engchi. i n U. v. 14. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(22) 第二節個人資料保護之法理論證一、. 隱私權之發展. 個人資料保護與隱私權的概念息息相關，簡述隱私權（right to privacy）之發展如下︰ (一) 美國隱私權最早被解釋為關於個人私生活不公開之自由，以及屬於私事領域不受他人侵入之自由，並且為個人獨處的，可以自主控制、釋放他們個人訊息的一種權利(Warren and Brandeis, 1890)。Warren ＆ Brandies 更指出，普通法上已保護個人. 政治大. 決定其思想、感情、及情緒在什麼範圍之內傳達給他人，而其權利基礎乃來自於. 立. 「人格的不可侵犯」，其與財產價值的維護無關，「心靈的平靜」才是其保護的焦. ‧ 國. 學. 點。. 范姜真媺（2001）提到，所謂隱私權，為個人、集團或組織關於自己之資訊，. ‧. 在何時、以何種方式、至何種程度、傳達給他人之自己決定權；並提及，隱私權. y. Nat. sit. 之概念應包含「資訊隱私權」與「人格自律權(自己決定權)」。判例明示隱私權. n. al. er. io. 所保護之利益：一為迴避個人私事公開之個人利益，一為獨立行使某一重要決定之利益。 (二) 日本. Ch. engchi. i n U. v. 范姜真媺（2001）提到，日本有關隱私權概念之發展深受美國影響，同樣先承認私法上隱私權之保護，再逐漸演進為憲法上之權利。判決中曾認定，保護隱私權為確立憲法基本原理之「個人尊嚴」所必要者，故私事不被濫行公開，應被提升為給予法的救濟之人格。並認定隱私權為憲法上應被保護以對抗國家公權力之私生活上之自由權。隨順社會變遷，近年則有江隱私權擴張解釋為「資訊自我控制權」之案例。. 15. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(23) (三) 我國我國在民法第 195 條第 1 項上將隱私權列為受保護之人格利益。刑法增修條文第 315 條之 1 則有關於「無故竊聽竊錄他人私秘罪」之規定。司法院大法官第 293 號解釋、第 535 號解釋、第 585 號解釋、第 603 號解釋、以及第 689 號解釋，均明示隱私權為憲法基本權保護範疇之內。尤其釋字第 603 號解釋文中，將「隱私｣概念區分為二：私領域不受侵擾之權，以及資訊自決之權 (鄭忻忻， 2013)。釋字 603 號解釋與釋字 585 號解釋理由書中皆提到：「......隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並. 政治大或缺之基本權利，而受憲法第 22 條所保障。...」保護個人資訊上隱私的理由，立. 為保障個人生活秘密空間免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可. 基本上乃是要透過隱私權保障的賦予，維護個人自主性（personal autonomy）以. ‧ 國. 學. 及個人的身分認同（personal identity），達到維護個人基本尊嚴（personal dignity）. ‧. 的目的（劉靜怡，2002）。. y. Nat. 綜上所述，基於人性尊嚴與個人主體性之維護，以及人格發展之完整，隱私. er. io. sit. 權為不可或缺之基本權利，故隱私權屬於憲法所保障之基本權利，係以人格自由發展和維護人性尊嚴為論理依據，個人對於個人自主資料具有資訊隱私權和資訊. al. n. v i n 自主決定權，即個人自主與知情同意之權利等。而隨著現代社會生活變遷與資訊 Ch engchi U. 之便利發展，隱私權之保護範圍亦延伸至資訊隱私權以及資訊自我控制之權，需要透過下一章節相關內容來重新審視。. 二、. 個人資料保護法之法理概念. 前一章節探究政府資訊公開之要義及必要性，然而資訊公開將有可能揭露私人資訊，關乎個人資料控制或是個人表意受到強制性的公開或發表，因此本節論及個人資料保護的目的，依據大法官釋字第 585、603 以及 689 號解釋，以及個人資料保護法立法意旨，是藉由保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料 16. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(24) 自主控制，以保護人民之人格自由發展與人性尊嚴，係為憲法所保障涵蓋之基本權利。. (一) 規範主體政府資訊公開法之規範主體為機關，個人資料保護法保護自然人。「公務機關」係指「依法行使公權力之中央或地方機關或行政法人」，「非公務機關」係指『除了公務機關以外之自然人、法人或其他團體』(邱慧洳， 2013)。若公開公務機關之公務聯絡資訊，屬於執行職務法定範圍內，且具有正當合理相關連之資. 政治大特別規定尚待釐清。依據我國刑法第 10 條第 2 項稱公務員者，謂下列人員：一、立訊，公務人員於執行法定職務是否屬於自然人受個資法所保護，或有執行職務之. 依法令服務於國家、地方自治團體所屬機關而具有法定職務權限，以及其他依法. ‧ 國. 學. 令從事於公共事務，而具有法定職務權限者。二、受國家、地方自治團體所屬機. ‧. 關依法委託，從事與委託機關權限有關之公共事務者。又行政程序法第 16 條第. y. Nat. 1 項規定，行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。同. er. io. sit. 法第 2 條第 3 項規定，受託行使公權力之個人或團體，於委託範圍內，視為行政機關 (謝榮堂， 2010)。然而「其他依法令從事於公共事務，而具有法定職務權. al. n. v i n 限者」之授權公務員概念的界定，不但在學理與實務間形成不小的鴻溝，如何認 Ch engchi U 定法定職務權限仍不明確（謝煜偉，2015）。. (二) 個人資料定義與範圍根據我國於2010年所頒布之個人資料保護法第2條規定，個人資料係指自然人之姓名、出生年月日、國民身分證統一編號、護照號碼、特徵、指紋、婚姻、家庭、教育、職業、病歷、醫療、基因、性生活、健康檢查、犯罪前科、聯絡方式、財務情況、社會活動及其他得以直接或間接方式識別該個人之資料皆視為個人資料。李建良 (2013) 認為，若整體瞭解法條的意旨，可知關鍵在於是否足以. 17. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(25) 「識別個人」之資料，也就是姓名足以連結到「特定」的個人。基本上若在當事人並未同意的情形下，其個人資料遭到散佈或公開時，則會形成個人隱私資料外洩問題；然而所蒐集或利用之資料雖然包含個資法第2條所列舉之項目，卻無法「識別該個人」時，則不受個資法之拘束（林益正，2010）。關於個人資料保護範圍，依據個資法規定，個人資料保護項目與範圍眾多，如姓名、聯絡方式、個人識別碼、生物特徵項目等，詳見表 2-1，如若政府網站依據政資法第 7 條第 1 項規定，公開公務人員之姓氏、職稱、公務電話、業務職掌等，提供給公民眾撥打電話洽詢專責之業務承辦人員，於法有據，然而亦與個. 政治大司電話等），係為個資保護項目之一。然而亦產生公務機關之是否適用上述條文立. 資法保護項目形成矛盾疑慮，由於其中姓名、聯絡方式（包括電子郵件地址、公. 之問題，所以尚需參酌個資法其他條文持續探討。. ‧ 國. ‧ y. sit. 中、英文名字、別名。(共 3 項) 金融帳戶號碼、信用卡卡號。(共 2 項). n. al. er. 居住地址、電子郵件地址、住家電話、行動電話、公司電話。 (共 5 項) 個人識別碼國民身分證統一編號、護照號碼。(共 2 項) 生物特徵項目個人照片、指紋、聲紋、基因、筆跡。(共 5 項) 財務訊息車輛登記、產權紀錄、銀行存款、借貸資訊。(共 4 項) 個人過去紀錄教育資訊、工作經歷。(共 2 項) 重要特定紀錄犯罪紀錄、醫療紀錄、健康檢查、病歷。(共 4 項) 社團參與黨派、團體。(共 2 項) 其他出生日期、出生地、種族、宗教信仰、行程紀錄、身高、體重、血型、地理標的、政治傾向、性別。(共 11 項). io. 聯絡方式. 內容. Nat. 姓名金融代碼. 學. 個資分類項目. 表 2-1：個人隱私資料分類. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：“網站個人隱私資料防護—以網站個資檢測系統為例”，羅允廷、洪光鈞、林孝青、邱志傑，2011，資訊安全通訊，17，54。. 18. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(26) (三) 個人資料蒐集、處理或利用關於個人資料蒐集、處理或利用之事項，需事先明確告知當事人，並且得到當事人之同意；而且個人資料的利用期間、地區、對象及方式也需要明確告知。依照個資法第 7 條第 1 項之規定，蒐集或處理個人資料，需告知當事人個資所應告知事項，即第 8 條第 1 項各款規定應告知事項，並得當事人之同意3；參照同法第 8 條第 1 項第 2 款之規定，個人資料的利用期間、地區、對像及方式也是需要明確告知當事人之事項，因此超過此範圍之資料利用，需遵守個資法第 20 條第 1 項各款之規定，重要者係第 6 款經當事人之同意。探究原修正前之個資法有. 政治大以要求當事人以書面「回應」表示同意（孫德沛，2010）。立. 關「書面」規定之意旨，是在於讓當事人瞭解資料如何被蒐集、處理或利用，所. 在個人資料蒐集、處理或利用目的明確性方面，除了蒐集之目的範圍、利用. ‧ 國. 學. 期間、地區、對象及方式需要明確告知之外，且亦規定個資蒐集、處理、利用不. ‧. 得逾越該明確之特定目的。依照個資法第 8 條第 1 項規定應明確告知當事人對資. y. Nat. 料「目的之蒐集」及「個人資料的利用期間、地區、對象及方式」。第 5 條則規. er. io. sit. 定對個人資料蒐集、處理或利用不得逾越該明確之特定目的，第 19 條第 1 項及第 20 條第 1 項前段亦再次重申資料的蒐集、處理或利用應有明確之目的即在該. n. al. Ch. 目的範圍內為之（孫德沛，2010）。. engchi. i n U. v. 表 2-2：個資法總則章節第一章第1條第2條第3條第4條第5條. 3. 簡要. 條文. 總則目的定義. 規範個人資料之蒐集、處理及利用個人資料、蒐集、處理、利用、國際傳輸、公務機. 當事人權利委託範圍. 關、非公務機關、當事人請求閱覽、複製、更正、刪除、停止視同委託機關應與蒐集之目的具有正當合理之關聯. 3. 原需得當事人書面之同意，唯 104 年新修法已刪去「書面」二字。 19. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(27) 第6條. 特別範圍. 有關醫療、基因、性生活、健康檢查及犯罪前科之. 第7條第8條第9條第 10 條第 11 條. 告知同意告知事項免告知事項請求例外維護資料正確. 第 12 條. 通知當事人. 第 13 條. 回覆時限. 第 14 條. 費用. 個人資料，不得蒐集、處理或利用同意名稱、目的、類別、利用自行公開或其他已合法公開、新聞報導之公益妨害國家安全、妨害公務、妨害重大利益維護個人資料之正確，應主動或依當事人之請求更正個人資料被竊取、洩漏、竄改，應查明後通知當事人應於十五日內，為准駁之決定。必要時，得予延長請求閱覽個人資料或複製本者，得酌收必要成本費用. 政治大. 資料來源：“以資安保證因應個資法衝擊”，林益正，2010，資訊安全通訊，16， 146。. 立. ‧ 國. 學. (四) 對公務機關之影響. 公務機關蒐集、處理個人資料受有法定之限制。依據個資法對於公務機關有. ‧. 明列特別之規定，詳見表 2-3 關於第二章公務機關之相關規定，政府機關（個資. sit. y. Nat. 法中所界定的「公務機關」），在適用上應為公務機關「執行法定職務必要範圍內」. io. er. （蕭乃沂、陳敦源、廖洲棚、楊立偉、呂俊宏，2014）。內容中除規範受個資法所拘束之個資使用流程外，還訂定公務機關必須指派專人辦理安全維護；此外，. al. n. v i n Ch 提及公務機關對個人資料之蒐集、處理或利用，應於特定目的、執行法定職務必 engchi U. 要範圍內為之，並且經當事人同意4或者無侵害當事人權益，且與蒐集之特定目. 的相符；關於公開之規定方面，則提及應將公開保有機關名稱、聯絡方式、資料之類別於電腦網站上。此部分則可與政府資訊公開之應主動公開項目的規定相互參照。依據范姜真媺(2014)認為，政府機關保有之公務員個資，其公開應屬個資之利用行為，故依個資法第 16 條規定，應在其執行職務法定範圍內，並與蒐集該個資之特定目的相符，因而此類型資公務員資訊公開，恐非屬原定蒐集該個資之. 4. 依據個人資料保護法 104 年 12 月 30 日修正公布，第 15 條已刪除「書面」二字。 20. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(28) 特定目的下之利用，須再依個資法第 16 條但書來判斷，其所規定之容許公務機關為特定目的外利用之例外事由，有無適用情形，若有其一者，得例外提供或公開該當公務員個資。表 2-3：公務機關之個資蒐集、處理及利用章節. 簡要. 條文. 第二章第 15 條. 公務機關蒐集或處理. 第 16 條. 利用. 第 17 條. 公開. 第 18 條. 安全維護. 公務機關對個人資料之蒐集、處理及利用應有特定目的。必要範圍內、書面同意或於無侵害當事人權益應於執行法定職務必要範圍內為之，並與蒐集之特定目的相符應將保有機關名稱、聯絡方式、資料之類別公開於電腦網站5 應指定專人辦理安全維護事項，防止個人資料被竊取、竄改、洩漏. 立. 政治大. ‧ 國. ‧. (五) 小結. 學. 資料來源：“以資安保證因應個資法衝擊”，林益正，2010，資訊安全通訊，16， 147。. 關於公開公務人員聯絡資訊，其中姓與姓名的差異點，係牽涉到「識別」的. y. Nat. io. sit. 問題，姓氏上無法明確識別單一個人，比如同一個單位底下同姓氏者或許不只一. n. al. er. 位，另外有關公務員之個資應如何保護，首先應區分該個資為包含於執行職務中. Ch. i n U. v. 之資訊，與其職務之執行有直接關連性者；抑或屬於私生活領域之資料，與其執. engchi. 行職務無直接關連性者(范姜真媺，2014)。依個資法第 16 條於執行法定職務必要範圍內，且與蒐集個資之特定目的相符，再依個資法第 16 條但書規定判斷，與特定目的外利用之例外事由，有無適用情形，得例外提供公務員個資。且該蒐集、處理、利用等情形需告知當事人，因應資訊通訊科技之轉變，讓當事人知悉已不限於書面紙本之形式，因此新修個資法已刪除使用「書面」之通知方式，資訊傳遞更加不受時間空間之限制。. 5. 原表格內容為：「應將公開保有機關名稱、聯絡方式、資料之類別於電腦網站」，文字稍作修改，但意義不變。 21. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(29) 第三章一、. 資訊公開與個人資料保護的模糊與權衡. 為公共利益必要. 依據政資法第 18 條第 1 項第 6 款規定：「公開或提供有侵害個人隱私……者」，得不予公開。「但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」其中對公益或重要私益是否有「必要」，涉及公開與不公開間之法益衡量，以及是否合乎比例原則之思考，特別是涉及行政程序法第 7 條之規定：「行政行為，應依下列原則為之：(一)採取之方法應有助於目的之達成。(二)有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。(三). 政治大. 採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此外，雖然人民. 立. 自由權利中，「知的權利」未明列於憲法條文，然憲法第 22 條即以概括條款之方. ‧ 國. 學. 式，保障人民之其他自由權利，以不妨害社會秩序及公共利益者，均受憲法所保障；而且陳宜和（2006）認為，若資訊來源受到阻礙，特別是政府資訊，則意見. ‧. 自由的內涵將有被掏空的可能。. y. Nat. sit. 依據湯德宗(2006)的觀點認為，所謂「必要」又該如何進行「利益衡量」，. n. al. er. io. 包括「公開」的「公共利益」與「不公開」的「隱私利益」之權衡，以及「公開」. i n U. v. 的「個人利益」（資訊主體的生命、身體、健康利益）與「不公開」的「隱私利. Ch. engchi. 益」之權衡問題；另外其更指出「公開之利益」（含公共利益）與「不公開之利益」（隱私利益）兩者間之如何進行利益衡量是個複雜問題，可參考美國實務經驗包括(湯德宗，2006)︰ 1.. 系爭資訊之公開是否有益於「公共利益」，應取決於系爭資訊之本質，及其與公共利益間之關聯。至於請求公開資訊之目的，或申請人之身分，則不應成為考量（公開與否）之因素。. 2.. 所謂「公共利益」應限於「國會制定 FOIA 追求之公共利益」。也就是指揭露機關執行法定職務的狀況而言，包括發掘官僚貪腐、促使政府負責。因此若資訊公開乃涉及政府官員之不法行為，其公開之公共利益將高於當事 22. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(30) 人之隱私利益。系爭資訊之「公開」與公開該資訊「所得增進之公益」之間，需存在一定. 3.. 之關聯。上述實務經驗均可作為我國權衡資訊公開與個人資料保護之權衡依據標準。也就是說隱私權需與公共利益相權衡，隱私權並非受到絕對保護。公務人員之姓氏、職稱、公務連絡電話等資料係為個資定義之項目，然而上述資料為公務人員執行職務所需，並未涉及公務人員隱私資料，且公開可便利民眾提供服務等需求，係公開為公共利益必要或經當事人同意者得公開之。. 二、. 立. 合目的之利用. 政治大. ‧ 國. 學. 此處即為正當性、合理性之主張，資料的後續利用，須符合當初蒐集個資的初始目的，或是具有正當合理的關聯性，如果使用上不符當初為公共利益之目的，. ‧. 就必須明確告知當事人即公務人員，資料所利用之目的、範圍及影響力所及之處，. sit. y. Nat. 並讓當事人有選擇權。正如林益正（2010）即提出後續對個人資料的利用必須符. al. er. io. 合當初蒐集個資所宣稱的目的，或是有正當合理關聯性；否則就必須依照第 7. v. n. 條，明確告知其他利用目的的範圍與影響，並且要讓當事人可以選擇是否同意。. Ch. engchi. i n U. 在個資法總則已明確規定對個人資料的利用，必須符合當初蒐集個資所宣稱之目的，於個資法第 1 條即規定「促進個人資料之合理利用」，因此如若公務機關使用公務人員之各項聯絡資訊，包括蒐集人員之姓名、公務電話分機、業務職掌分工等，係為公務上之合理使用，與提供公共服務與民眾具有正當合理之關聯性，且於使用上亦符合原蒐集公務人員個人資訊時之初始目的，於公共服務上便利以公務人員以個人權責範圍內與民眾直接接洽，有利於民眾依需求直接聯絡適切之業務承辦人員，將可促進行政資源有效利用，可節省資源耗費於不必要之轉接程序，且亦符合公開透明、民主回應之公共價值。. 23. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(31) 三、. 「資訊隱私權」與「資訊自決權」之爭議. 依據廖緯民（2012）之說法，針對個資保護之目的性與正當性議題，法學界歷來有二種相當不同的理論：此即「資訊隱私權」與「資訊自決權」的爭議，我國此兩個概念適用係分別來自美國與德國。關於個資法第 1 條即規定：「為規範個人資料之蒐集處理及利用，避免人格權受侵害，並促進個人資料之合理利用。」也就是說，人格權的保護為個資法之目的，而安全管理僅是手段，且個人資料保護所涉及的憲法基本權利上的本質與界限，由此決定。這裡需加以釐清兩者之主張。首先關於資訊隱私權（Information Privacy Right）. 政治大 privacy 觀念，決定個人資料是否已然揭露或或揭露何種「人格圖像」（personal 立之內涵，廖緯民（2012）認為從個資法第 1 條所謂之人格權，即是指美國式的. ‧ 國. 學. profile）、以及涉及何種人格法益之侵害及其侵害強度。這裡論及隱私權，由劉家榜 (2014)引述 Warren 及 Brandeis（1890）的觀點，認為應近似於個人有免受. ‧. 於打擾、免於受到毀謗等之利益，係為「不受干擾的權利」（the right to be let alone）. sit. y. Nat. 所保障的個人利益；其並引述 Prosser 的「隱私權作為人格尊嚴的一環」一文中. al. er. io. 主張，認為侵害之所以不被允許，是因為入侵私人領域所造成對個人人格的貶低，. v. n. 及對於人格完整性上的侵害；至於我國對人格權保障上，如大法官釋字 399 號解. Ch. engchi. i n U. 釋提及姓名權是人格權的一種，受憲法第 22 條規定：「凡人民之其他自由及權利，不妨害社會秩序及公共利益者，均受憲法之保障。」蓋以概括條款方式保障人民之基本權利。由上述內容可知，對於個資保護的合目的性及正當性議題，係牽涉到個人法益之人格權受侵害之疑慮，個人有免於受打擾的權益，如若不當入侵私人領域，將使人格尊嚴受貶低，且造成人格完整性之侵害。至於資訊自決權之內涵，係由德國法益而來。劉家榜 (2014)指出，人民可藉由資訊自由權之保障得以向政府請求政府資訊的取得與享有；一方面自政府取得資訊，使人民於充足基礎資訊下得以獨立思考，做成決定與展現民主行為，有涉及個人人格之養成，但另一方面，取得政府資訊，則可能涉及私人訊息在內， 24. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(32) 因而資訊自由權雖然擁有與人格權保障範圍重疊的部份，然亦可能為保障人格權，而將資訊取得與處理受到擠壓與限制。廖緯民（2012）指出德國聯邦憲法法院透過人性尊嚴與一般人格權，導出資訊自決權，其定義係指個人對於自身相關資訊，擁有決定於何種範圍、於何時、向何人、以何種方式加以揭露或處分使用的自主權，僅有在為了追求重大公共利益及合乎比例原則下，才可加以限制；關於我國個資法決定個人資料之蒐集、處理及利用是否已涉及一般人格權之侵害，必須由自主權是否完整來加以判斷。因此，當人民向政府請求資訊公開時，若所涉及公開之資訊含有其他私人訊息，此訊息所指涉之對象範圍可能不欲為他人所知曉；. 政治大種行政、經濟、社會等之公共服務之提供，必然涉及公權力之行使，需防止資訊立. 由於政府資訊及於政府所持有、控制或掌理之所有資訊，加上「資訊社會」下各. 濫用和對個人可能形成之傷害；緣此，資訊公開與個人資料保護之間形成緊張關. ‧ 國. 學. 係，需藉由法院函釋加以釐清可能造成之誤解型態。. ‧. 個資法相關函釋. sit. y. Nat. 四、. n. al. er. io. 法務部函釋有關公務機關適用個人資料保護法可能發生之誤解型態：. Ch. i n U. v. (一) 按將公務機關保有之個人資料，運用各種技術予以去識別化，而依其呈現方. engchi. 式已無從直接或間接識別該特定個人者，即非屬個人資料，自非個人資料保護法（下稱個資法）之適用範圍。是公務機關主動公開或被動受理民請求提供是類個人資料去識別化後之政府資訊，除考量有無其他特別法限制外，分別依檔案法第 18 條或政資法第 18 條等相關規定決定是否公開或提供即可，無須再擔心是否符合個資法所規範之「特定目的內、外利用」的問題。 (二) 又個資法並「非」規定可直接或間接識別之個人資料，一律均須保密或禁止利用，公務機關或非公務機關對個人資料之利用，原則上雖應於蒐集之特定目的必要範圍內為之（個資法第 16 條及第 20 條第 1 項本文規定），惟有關個人資料基於具體個案情形，得為特定目的外利用之範圍相當廣泛（個資法 25. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(33) 第 16 條及第 20 條第 1 項但書各款規定，例如：法律明文規定、為增進公共利益…等），若符合上開但書各款所定事由之一，仍得就個人資料為特定目的外之利用，包含適度提供個人資料給其他機關，俾協助其執行法定職務；在個案適用及認定上，不宜過度偏廢、因噎廢食，遽而停止一切個人資料之利用行為，否則將不符合個資法第 1 條所定「促進個人資料之合理利用」之立法目的，影響民眾權益甚鉅。上述函釋內容，似已清楚指明公務機關所保有的個人資料之特殊用途與目的，公務機關如公開公務人員之公務分機、業務職掌、姓氏、職稱等，並非全名，仍. 政治大資法所規範「特定目的利用」之適用問題，乃為便利民眾直接洽詢，為公務機關立. 俱有辨識該業務承辦人之功能，非具有去識別化效果，尚屬個人資料，然符合個. 所提供之公共服務之用，且符合公開、透明、公眾監督之民主原則；另一方面，. ‧ 國. 學. 函釋中亦指出個資法並非規定不論可直接或間接識別之個人資料，一律須保密或. ‧. 禁止利用，僅規定公務機關或非公務機關對個人資料之利用，原則上應於蒐集之. y. Nat. 特定目的必要範圍內為之，如若符合個資法第 16 條及第 20 條第 1 項但書各款之. er. io. sit. 規定，例如法律已明文規定或為增進公共利益等，仍得就個人資料作目的外之利用，以協助各機關執行法定上職務內容，實不宜以個資法做過度解讀，以影響公. al. n. v i n 務之執行。本研究所聚焦之政府網站公告的公務人員聯絡資訊，係為便利民眾撥 Ch engchi U 打電話以直接連絡，具有公共利益之價值。然而為何仍容易造成適用上的疑慮與誤解，因此成為本研究欲加以探究與發掘之主要因素。 1.. 非去識別化本研究冀求公務機關能公開公務人員業務聯絡資訊，且讓民眾能夠直接找到. 對應之業務承辦人，至少需提供讓民眾足以辨識所找業務負責人員之姓氏與職稱，並未要求公務機關去識別化，在聯結公務人員資料上沒有完全去識別化，甚至提出不需去識別化，及公務機關基於公共利益以及合目的性之使用要求，處於特殊的法益主體，因而公務聯絡資訊實不宜適用個人資料法之保障範圍。. 26. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(34) 政府資訊公開法既已明確規定政府機關應主動公開項目內容，且亦已釐清公務機關之公務聯絡資訊非屬個人資料索保護範圍，然而為何仍有適用上之疑慮，以及以個資作為政府資訊尚未公開的規避責任保護傘，係由於政府資訊公開與個資法益之間仍存有模糊地帶，法律作為定則規定出來後，仍須由公務人員執行，會受到眾多因素影響，不論是組織或個人皆然。 2.. 直接或間接識別資料必須得以透過以直接或間接方式（identified and identifiable）識別特定. 個人。所謂直接識別（identified），係指基於該個人資料，得以從群體之中將當. 政治大於間接識別（identifiable），則是指公務或非公務機關僅以該資料不能直接識別立. 事人與其他人加以區別（distinguished），例如姓名、照片、身分證字號等。至. 當事人，而須與其他資料進一步對照、組合、彼此連結，方能識別該特定之個人. ‧ 國. 學. 者。換言之，當事人無法被直接識別時，透過該個人資料仍然可能間接識別出同. ‧. 一當事人，例如透過工作或年齡等個人重要特徵的對照與組合，仍舊得以成功區. y. Nat. 辨出特定當事人。惟須注意，假若該資料雖可間接識別特定個人，然有查詢上困. er. io. sit. 難或耗費過鉅的情況，則應認為該資料屬於不可識別的資料，排除個資法的適用。由於較之於直接識別資料，間接識別較為模糊而有彈性，其範圍較直接識別來得. al. n. v i n 更為廣泛。因此界定是否屬於間接識別資料，實為實務上判斷是否構成受保護個 Ch engchi U 人資料的考量核心(鄭忻忻，2013)。 3.. 不確定法律概念充斥由於「公共利益」、「合目的性」、「正當合理」等法律用語之界定不明確，尤. 其公共事務眾多、組織決策行為繁忙下，在做一件事時需要參照多部法律條文交叉運用，形成利益與價值衡量上的困擾；例如本研究所探討政府資訊公開與個人資料保護的模糊地帶，公務人員在執行上對於資訊公開與個人資料保護的利益衡量、「公益」與「私益」之取捨形成困難，究法律觀點論之，政府各機關單位並未違法，但卻容易造成行政機關各自解讀不同，並各行其是，造成資訊公開的程. 27. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(35) 度不一；因此，在釐清法理基礎之後，仍須回到實務上公共組織和人的決策行為加以探討。引述陳宜和（2006）的研究結果，其透過深度訪談資料，得出受訪者對於行政資訊公開之缺失歸納如下，有助於明晰行政組織和人的行為之實務上所面臨的困難：（一）公務員保守的心態而不願意公開；（二）行政資源不足(如未有自己的網頁）無法配合實施資訊公開；（三）公務員專業法律知識不足；（四）民眾不知道有此項知的權利；（五）「電腦處理個人資料保護法」、「檔案法」等相關規定，三種法律都有界面，造成對被動公開認定上的困難；（六）中央沒. 政治大切實際；（九）受民意代表的施壓，造成承辦人員在受理人民之申請而准駁是否立有積極在推動；（七）沒有監督單位來負責督促；（八）主動公開的部分做的不. 公開資訊的認定上有困擾；（十）法律也沒規定應公開的期限，所以各機關判斷. ‧ 國. 學. 公開資訊的實際需要期限也不一；（十一）限制公開的規定有太多的不確定法律. io. y er. 區分公務員個資與執行職務之關連性. sit. Nat. 五、. ‧. 概念；（十二）公務人員對資訊的保存未必完整。. 依據范姜真媺(2014)認為，有關公務員之個資應如何保護，首先應區分該項. al. n. v i n 個資是否包含在執行職務中之資訊，並判斷該資訊與執行職務有無直接相關連。 Ch engchi U 如該項個資屬於私生活領域，則應與一般個人相同，其個資有受個資法保護之必要；如若該資訊包含在公務員執行職務之中，且與執行職務有直接相關連，此部分應納入個資法中做判斷。綜合言之，因公務員執行職務之行為，性質上代表行政機關遂行行政任務之活動，即便行政行為其中包含公務員之姓名、職稱等個資，係作為該當職務之負責執行人課責之表示，理應屬執行職務之資訊，且亦符合行政過程公開之必要性所達成之公共利益，屬於公務員合理應忍受對其個人自己資料控制權之限制。又依據范姜真媺(2014)認為，公務員執行職務之資訊性質上為行政機關遂行. 28. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(36) 行政任務之政府資訊，此時應將政資法定位為個資法之特別法，排除個資法之適用，如此可單純化法律之適用，亦較符合政資法之立法目的。其並認為因包含公務員執行職務資訊中之公務員個資不屬於隱私，因此第 6 款「因公開或提供有侵害個人隱私之虞」之事由，應無適用餘地。綜上所述，政資法之立法目的係為政府資訊原則應公開，乃為保障人民知的權利、增進人民對公共事務之瞭解等，有第 18 條第 1 項規定之各項限制公開事由之一者，始得例外不公開。. 六、. 個人識別型與隱私保護型未將立法保護範圍整合. 政治大而政資法之保護則採「隱私保護型」立法，在二法並未將保護範圍整合之下，立. 依據范姜真媺(2014)認為，因我國個資法保護客體為「個人識別型」6立法， 7. ‧ 國. 學. 又加之政資法與個資法之適用關係未明定，應如何適用法律確實有困難。但其亦認為如為公務員私生活領域之個資，則與一般人之個資保護規範相同，應先適用. ‧. 政資法第 18 條第 1 項第 6 款判斷得否公開或提供給第三人，如有侵害其隱私之. sit. y. Nat. 虞，原則上不予公開或提供給第三人；除本人同意或有更重要之公共利益需保護. n. al. er. io. 之必要者外，始得例外公開或提供之。. Ch. engchi. i n U. v. 經由前述文獻歸納整理之結果，對政府來說，由於公共利益與私益的衡量困難，首先應區分該項個資是否包含在執行職務中之資訊，並判斷該資訊與執行職務有無直接相關連；如若該項個資屬於私生活領域，則其個資有受個資法保護之必要；如若該資訊包含在公務員執行職務之中，且與執行職務有直接相關連，此部分應納入個資法中做判斷。另外，不論是直接或間接識別該項資料，對於識別有更大的彈性解釋空間，亦構成是否成為個資保護的問題核心。另外，則是關於. 如日本情報公開法之規定：得識別特定個人之資訊，原則上限制公開，於有符合例外條件者，如 1：依法令之規定或慣行為公開或預定公開者；2：為保護他人之生命、健康、生活或財產，認為有公開之必要者；3：與公務員職務執行相關之職務及該當植物質型之內容；始例外公開之。 7 如美國之 FOIA（b）Exemtion 6 之規定公開除外事項，以公開為原則，而於公開資訊有侵犯個人隱私時始例外得以限制公開。 29 6. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.

(37) 限制公開的範圍必須明確，不能給予政府機關過多的裁量餘地，來預防其主觀擅斷（范姜真媺，2001）。在二部法律的保護範圍未能整合之下，可如范姜真媺（2001）所述將政資法定位為個資法之特別法。來為公務人員於執行職務時行特別規範，排除個資法的適用；但若有侵害隱私之虞，除經本人同意或有更重要之公共利益需要維護，始得公開或提供該資料。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 30. DOI:10.6814/THE.NCCU.PA.007.2019.F09.