研究發現

公共政策的政策網絡分析架構具有描述與解釋的功能。本研究以新竹縣93至97 學年的國中中輟復學輔導政策為例，能夠說明主題的內涵與互動關係。其次，政策執 行可說是政策運作過程中最重要的一環。中輟生復學輔導政策雖由教育部訓育委員會 由上而下規劃領導，縣市政府教育處及國中、國小，如果不能有效的執行與落實，則 整個政策的目標將告落空。在政策持續不斷運作的過程中，須確定專責單位、配置與 連結必要資源，並且建立組織間垂直與水平的互賴關係，以增進政策效益與促使標的 人口的順服。第四章分析影響政策執行的因素，並統整歸納出新竹縣復學輔導的政策 執行結果與政策關係網絡之後，本研究獲得的研究發現歸納如下：

壹、新竹縣中輟問題的成因複雜

學生輟學的問題，不單只為教育問題，其背後更隱含了家庭、社會、經濟、同儕 等複雜因素，也造成中輟問題之因果關係歸納困難。本研究根據統計數字與訪談資料 歸納出家庭、區域、族群等三大原因。分述如下：

一、種因於家庭，顯現於學校，惡化於社會

雖近年來教育部中輟通報網中「個人因素」是中輟的主要因素，其中又以「生活 作息不正常」為最主要因素，歸咎問題根源還是在於「家庭因素」。學生因為缺乏父 母照顧、管教不當、夫妻失和等原因皆有關聯，甚至雙薪家庭父母忙碌無暇與孩子相 處，無法察覺孩子的改變；到學校後又因對課業無興趣、無法面對國中較艱難的課程 或升學壓力，此時便容易受同儕或社會上的誘惑而輟學。

再者，單親家庭與原住民的輟學問題較嚴重，同樣根源於家庭失功能，因為經濟 壓力忙於生計，而忽略孩子的教養，也缺乏親子的互動。特別是國中學生正值「狂飆

期」，更讓家長無力管教。總而言之，中輟生的核心問題是在於家庭。

二、地域

在都市地區（例如：竹北市）因誘惑及打工機會較多，若家庭功能不佳則學生容 易中輟。一般鄉級地區則因家長社經地位較低，忙於工作或缺乏對孩子教育的方法而 導致輟學。五峰鄉、尖石鄉則因屬於原住民部落，原本較高的中輟率因政府、民間資 源不斷挹注，加上父母工作舉家外移等因素，反而原鄉的原住民中輟生降低，轉移到 鄰近的竹東地區。

另外，實務經驗顯示新豐、湖口、北埔與峨眉地區之新移民家庭，產生之中輟個 案有增加趨勢，如何協助此類弱勢家庭或外籍配偶，社會處下之「外籍配偶家庭服務 中心」及教育處下之「家庭教育中心」皆應加強政策作為與資源的連結。

三、族群

新竹縣原住民中輟生比例偏高，較之全國平均也是有過之而無不及，對於在經 濟、文化各層面屬於弱勢的原住民，應落實社會正義協助基本之生存與教育權。

基於上述三大成因，歸納出新竹縣中輟生的一般現象，提供相關行政單位制定 因應措施，以期降低高中輟率：

1、行蹤不明中輟生比例偏高。

2、國中、國小中輟生的比例，國中約佔八成，但近年國小有增加趨勢。

3、中輟生性別比例倒轉，女生漸高於男生。

4、單親家庭輟學學生佔中輟生比例有逐年升高趨勢。

5、原住民中輟生佔中輟生比例偏高。

6、中輟因素主要為個人因素，其次為家庭因素。

7、少年虞犯事件中，近五成為逃學、逃家。

貳、新竹縣政府重視中輟生復學輔導政策

從經費預算、制定法規、建立篩選高關懷學生指標並訂定標準作業流程、廣設資 源式中途班及藉由跨局處之督導會報連結資源等做法，可以發現新竹縣之施政已由事

後補救提升為事前的預防。此觀念之進步為新竹縣改善中輟問題最關鍵之能力，反映 至中輟率、尚輟率逐年降低，復學率穩定成長。

此外，主管機關透過權威與資源分配的權力，促使政策之實踐。若次月尚輟人數 增加則須召開中輟強化策略輔導會議，及時督導並協助學校解決難題，也將相關績效 列入校長年度考績之依據，確保政策之落實。而中央教育部亦透過年度地方政府統合 視導進行政策之訪視考核，促進友善校園方案之執行成效。相關發現如下：

一、新竹縣的復學率大幅提升，顯現政策執行之綜效

新竹縣的中輟生復學率於96學年開始大幅躍進，超過全國平均值，代表地方政府 在政策規劃上方向正確，且執行過程透過督導訪視維持輸出品質，將友善校園各方案 執行的效益，匯集成一加一大於二的綜效。

二、中輟率與尚輟率雖然在93年開始逐年降低，但是仍然高於同時段全國平均數值 新竹縣的中輟率與尚輟率統計如同全國趨勢逐年降低，顯示教育部的政策規劃 與縣政府的政策執行皆有助於改善中輟問題，但相關數據仍高於同時段全國平均值。

因此，新竹縣教育處及學校仍應積極關注、持續投入資源，謀求精進之道。

參、新竹縣執行友善校園－關懷中輟生之政策執行

一、關懷中輟生之經費為最大宗，顯示地方政府之重視，但仰賴中央補助

96至98年友善校園之總預算中，關懷中輟生之經費比例分別為42.25％、50.05％、

53.97％，顯示中輟輔導在教育當局的重視程度。但經費來源高度依賴教育部之補助 款，以96年為例佔89.1％、97年佔68.4％、98年佔69％，近年自籌比例提高是因為新 竹地檢署補助兩百萬的緩起訴處分金，供縣府辦理社區生活營。

二、增聘學校社工投入協尋輔導

新竹縣政府教育處自94年成立學校社工中心，從3名社工增聘至目前7名社工，透 過專業助人的學校社工來關懷中輟學生，並擔任資源引入及網絡連結的角色。

三、設立心理諮商中心、家庭教育中心

縣政府近年在博愛、竹東、忠孝3所國中，竹北、新埔、竹東與新樂4所國小設立

分區諮商中心，提供專業心理諮商資源，預防及加強輔導嚴重行為偏差及適應困難學 生。對於因家庭因素或忙於工作，使得少年未獲適當照顧而有中輟之虞，或家長在親 子教育上無法施力者，透過家庭教育中心「最需要關懷家庭輔導網絡」由志工給予家 長支持與輔導。

四、廣設資源式中途班

透過有別於傳統的多元課程，以實做或體驗教育等方式，提高學生學習動機，並 從中獲取成功經驗，藉此約束學生在校行為並吸引學生到校上課，降低在外遊蕩受誘 惑的機會，目前各校設立的目的皆以預防中輟為主，有利於留住中輟學生。

新竹縣從93年的6所增加至98年13所，在當年公立國中當中有43.3％的學校辦 理，至99年更增加至15所國中，等於全縣有一半的國中設有此多元課程，其數量與比 例高居全國第一。

五、缺乏穩定及充足之人力

政策資源充足與否，會直接影響機關間的溝通和執行，以及直接影響執行人員願 不願意認真去執行政策。在新竹縣各單位普遍的反應是在人力資源的缺乏，學校缺乏 專職的輔導人員、少年隊外勤人力不足、學校社工人數有限且個案過多，再加上學校 社工是藉由2688專案以代課教師聘用，在一年一聘之狀況下人力流動對於需長時間建 立的輔導關係不利。而績效深受肯定之中輟輔導役男亦因政策轉變與役期縮短等因 素，員額大幅縮減，使學校之政策執行能力更受考驗。因此，在穩定的政策網絡下，

若能編制相關之專業人員，減少因人員流動而政策中斷的影響，將更能彰顯政策執行 之效益。

肆、政策網絡是一實用的分析架構，呈現新竹縣中輟生復學輔 導政策網絡之穩定與互賴關係

新竹縣之復學輔導政策網絡以教育系統為核心，形成教育部訓委會與地方政府的 垂直關係；地方政府由教育處指揮轄下中輟資源中心、學校社工中心、心理諮商中心、

家庭教育中心與縣內國中、小學，建構出參與成員、資源分配和權責分工皆相當明確

之穩定網絡，並與相關權責單位如社會處、強迫入學委員會、少年隊、觀護人等建立 高度互賴關係，輔以多元的利益團體共同投入，透過督導會報、強化輔導策略會議達 成垂直與水平的互動，使政策執行為一動態的反覆運作過程，直至中輟生穩定復學政 策執行終止。由此觀之，透過政策網絡的分析架構的確有助於吾人研究現代多元社會 的政策現象。