復學輔導政策互動分析

我國國中學生的中輟輔導政策，教育部訓育委員會為最高主管機關，掌有權力與 資源，制定友善校園方案並核撥經費。從政策問題形成、政策規劃、政策合法化至政 策評估皆處於主導者角色。政策網絡被視為是政策場域（policy domain）的行動者間 所形成穩定、互賴的社會關係，在概念上強調政策參與者無法獨立完成決策過程，必 須透過與其他賦有資源的行動者的合作關係，進而影響決策的結果（轉引自王光旭，

2005）。基於中輟問題成因複雜、牽涉層面廣泛，非教育單位能憑一己之力有效改善，

故透過各項組織或會議（表4－10、表 4－11），連結警政、社政、民政、勞工及衛 生等單位資源，建立一復學輔導之政策網絡，共同戮力投入。

表4－10 相關組織運作表

層 級 相關組織運作

中央部會 行政院強化治安會議、教育部改善校園治安協調會、中輟業務聯繫會 議、防範中輟重點關懷縣市改善策略協調會議。

地方政府 輟學生復學督導會報暨強迫入學委員會會議、少年輔導委員會、兒童 及少年福利促進委員會會議、學生校外生活輔導委員會會議。

資料來源：教育部電子報，第340 期，〈全國國民中小學中輟生通報及復學系統〉。

表4－11 中央及地方政府相關單位任務分工表

教育單位

統籌策劃中途輟學學生通報及復學輔導之行政網絡，並協同相關單 位共同依權責進行行政支援及督導相關執行作業事宜。

成立強迫入學委員會及中輟生追蹤輔導督導小組，研訂相關計畫並 據以執行。

社政單位 對家庭清寒、家庭變故及單（失）親家庭學生，提供社會福利救助。

派社工人員協助訪視中輟學生家庭，進行調查並採取必要措施。

警政單位

協尋中輟行蹤不明學生；取締易衍生兒童少年犯罪或被害之場所、

地區並執行查察。發現中輟生立即通知家長、學校及主管教育行政 機關，並加強校園附近巡邏。

民政單位

依法督導召開鄉、鎮、市區強迫入學委員會，並請村（里）幹事協 尋中輟學生，發現中輟生立即通知學校及家長，必要時，得依強迫 入學條例及其施行細則，針對中途輟學學生之家長處以罰鍰。

原住民單位 提供原住民家庭社會福利措施。推廣原住民家庭親職教育，並協助 原住民中輟學生之列管追蹤。

勞工單位 協助勞工家庭托育福利服務及弱勢對象就業服務。

衛生單位 協助因違反兒童及少年性交易防制條例個案之衛生保健。

資料來源：教育部電子報，第340期，〈全國國民中小學中輟生通報及復學系統〉。

居政策上位的教育部統籌策劃中輟生的復學輔導行政網絡，並協同相關單位依權 責進行支援與督導政策執行，而地方政府則依此架構建立與中央的互賴關係，並且在 上位政策與法規的體系下發展出具有地方特色的執行網絡。地方教育單位的決策權又 與縣府轄下各單位及執行學校形成另一互賴關係，特別是各不同屬性的利益團體加 入，使政策網絡更加多元。當決策權力與行政結構相互依賴時，且政策資源是高度分 散時，行政部門透過與民間團體建立政策網絡形式的互動關係，得到民間社會的協助 與合作，以利於政策順利推動，並降低政策監測與控制成本（Marin & Mayntz，1991：

43）。

政策網絡的核心議題是行動者間為了影響政策執行結果的相互依賴關係，透過網 絡分析法試圖將行動者的互動模式描繪成一圖像，並運用頻率、中心化程度、密度等 概念來說明其關係。在一個網絡關係結構中，組織間彼此牽動且相互依賴，掌握較多 資源的行動者，勢必位於整個網絡架構中的核心位置；相對而言，資源少的組織必然 會被邊緣化甚或排除在網絡之外（王光旭，2005：29）。透過網絡分析法將新竹縣之 中輟生復學輔導政策關係網絡繪製如圖4－5。

圖4－5 新竹縣中輟生復學輔導政策關係網絡

資料來源：研究者整理。

我國中輟生復學輔導政策的政策關係網絡為一高度整合的「政策社群」，在中央 訂定之友善校園計畫下，參與中輟議題之成員及互動非常明確，在降低中輟率、尚輟 率及提高復學率的共識下，資源與權力之分配也能有所依循。新竹縣政府執行中輟生 復學輔導政策之網絡則屬於「專業網絡」。整合教育系統、刑事司法系統、強迫入學 委員會及社會處等相關縣府機關，並引入不同屬性之民間團體，形成穩定之政策網絡。

教育系統下由輔導團及鑑輔會等作為決策系統，督導所轄之學校社工中心、心諮 強迫入學

委員會 民間團體

刑事司法 系統

學校心諮中心

中輟資源中心

學校社工中心

家庭教育中心

國中、國小 中輟替代役

校外會 少輔會

新竹地院

地檢署

觀護人室 警察局

少年隊

博幼基金會 得勝者教育協會

至善基金會

少年法庭 婦幼隊

社會處

衛生局

教 育 處

中心、家庭教育中心與中輟資源中心，再透過中輟資源中心彙辦全縣國中小之中輟通 報及各校執行之困境，定期辦理跨局處之督導會報及強化輔導策略會議，協助資源之 整合，建構更完善之政策網絡。最後，各校輔以教育替代役男投入復學輔導，並由學 生校外會協助督導，形成水平與垂直的互賴關係。

圖4－6 新竹縣中輟生復學輔導教育系統政策關係網絡

資料來源：研究者整理。

除了教育系統內的垂直互賴關係外，尚有與縣府相關單位的水平互賴關係。例如 中輟生遭逢家庭變故或家暴性侵事件會有社會處或婦幼隊介入。從訪談中發現，學校 或學校社工與社會處的互動密切，而社會處也將相關業務委由民間單位承接，如世界 展望會、兒童福利聯盟文教基金會，對於重疊的個案透過連繫與分工的合作機制，建 立互賴關係形成一穩定的政策網絡。

性侵案件的話會跟社會處聯絡，後來有進行安置。（C9-3）

教育處

輔導團 中輟復學學生鑑定與復學輔導委員會 中輟復學學生鑑定與復學輔導小組 學校心諮中心

中輟資源中心

學校社工中心

家庭教育中心

國中、國小 中輟替代役

校外會

跟小朋友接觸時如果發現家裡的狀況是沒有辦法去做的話，例如父母不願意溝通或需要公權 力時會主動跟社會處聯絡，或者是性侵、家暴也會通報。（E9-2）

竹東區有世界展望會承接高風險業務，家庭對小朋友的照顧比較疏忽，或者是有危險但還沒 有傷害，例如酗酒等高危險群，通報社會處後會決定要不要開案，開案後就會交給世展去關 懷，等於世展承接縣政府的業務。（E9-1）

跟社會處的社工也蠻常接觸，有一些共通的個案會一起討論，所以這類的個案通常是有家暴 性侵、兒虐、高風險等兒保案件，同時又中輟，我們會討論了解社工處理的狀況與進度，也 會告知我們去家訪或跟個案見面蒐集到什麼資料。（G9-1）

如果有通報高風險，社會處會派案給兒盟，所以我們會跟兒盟的社工聯繫，看能有什麼樣的 幫助，看是經濟還是寄養的資源，會有跟社會處重疊的個案。（H9-1）

家庭問題兒盟會去協助，通常會分工合作，他們負責家庭，我們負責學生，平時互相聯繫。

（J9-1）

……最頻繁的還是社會處，要看個案不同的特性。（K9-1）

近幾年新竹縣的外籍配偶人數與比例逐漸增加，根據內政部戶政司截至 97 年 2 月底的統計資料顯示，新竹縣外籍配偶人數為9485 人（新竹縣政府行政處，2008）；

依戶政司（內政部戶政司，2009）統計至 98 年 12 月，外籍配偶（含外籍配偶與大陸、

港澳地區配偶）之人數上升至10,591 人，其中外國籍配偶佔其中比例高達 49.37％，

為全國最高。代表她們除了要適應迥異於家鄉的語言文化和生活習慣外，尚須面對子 女教育問題。從學校社工的訪談中亦顯示這些較弱勢的新移民家庭所造成的中輟問題 有逐年增加的趨勢。因此社會處於97 年 8 月增設「新竹縣外籍配偶家庭服務中心」，

協助外籍配偶減低不適的狀態使其易於融入台灣社會，而此機構在未來應加入中輟生 復學輔導的政策網絡，以因應新竹縣的家庭型態變遷。

縣府內的其他單位如衛生局，在政策網絡中的地位偏向預防功能，提供心理諮商 的資源及毒品防制、生命教育等宣導。校外會直接管理轄區之替代役男外，也會定期 進行校外聯尋，或協助學校輔導行為偏差學生及中輟生，但因主要對象仍以高中為

主，所以相對來說在資源的投入上較為薄弱。

衛生局的部分協助中輟生吸毒，也有針對家長的心理諮商。（A9-4）

衛生局的部分偏向性別、生命教育、CPR 訓練等，在中輟這一塊提供的力量比較少。（B9-1）

校外會對我們來說是比較邊緣，主要是對高中與學務處為主，比較有幫助的是校外聯尋，可 是也不是抓中輟而是抓例如抽菸等違規行為，所以中輟役男對我們而言才是站在第一線協助 者。（B9-2）

校外會主要是針對高中，國中部分較少，平時會進行校外各地方的聯尋，例如在火車站看有 無學生違規，違規名單則會由教育處轉交給學校，再由學校去要求學生。近年校外會與少年 隊則有合作辦理活動，例如自籌經費辦理學生漆彈比賽、攀岩比賽。（A9-2）

依《強迫入學條例》之規定，新竹縣強迫入學委員會由縣長擔任主任委員、教育 處處長為副主任委員，組織教育、民政、財政、主計、警政等主管、議會代表及鄉（鎮、

市、區）長；鄉（鎮、市、區）強迫入學委員會則由鄉（鎮、市、區）長組織民政、

財政、戶政、衛生等單位主管、地方民意代表及中小、學校長。對於中輟的學生應由 學校報請鄉（鎮、市、區）強迫入學委員會派員勸告入學，同時提供家境困難者社會 救助，若勸告後仍不入學者，予以書面警告並限期入學，仍不遵行者則處以罰鍰，得 繼續處罰至入學為止。

從實務中及相關會議紀錄中顯示，強迫入學委員會是公權力的執行者，但往往未 能依法行政發揮功效。畢竟對屬於隔代教養、單親或其他經濟弱勢的家庭，礙於生計 疏於對孩子的管教，透過罰款方式並未能實際改善問題；反而是對於因家長觀念不佳 或放任孩子不用上課的個案，學校與學校社工才會透過強迫入學委員會的強制力來約 束家長。此外，從訪談中顯示出各地強迫入學委員會的功能有所差異，執行成效視承 辦員的心態與熱忱而定，其中竹東鎮強迫入學委員會的用心程度最受肯定。也建議新 竹縣可對各強迫入學委員會之執行成效進行評比，對於績優單位給予表揚獎勵，如台 北縣首創「各鄉鎮市執行強迫入學條例作業考核暨觀摩會」，提供各鄉鎮市成果分享 與經驗交流，增進強迫入學執行績效。