新竹縣國民中學中輟生復學輔導研究~以 93 至 97 學年為例

中 華 大 學 碩 士 論 文

新竹縣國民中學中輟生復學輔導研究~以 93 至 97 學年為例

Research of Hsinchu County Junior High School Dropouts’ Reentry Guidance Examples from 93

School Year to 97 School Year

系 所 別：經營管理研究所 學號姓名：M09219051 蘇英霆 指導教授：李台京博士

中 華 民 國 九十九 年 七 月

摘 要

青少年中途輟學是當今社會上極為重視的課題，教育部透過友善校園方案與地方 政府、國中小建立政策關係，共同投入。本文使用政策執行影響分析架構探討新竹縣 93-97 學年中輟問題與國中中輟生復學輔導政策的執行結果與互動關係。

本研究特別重視政策執行單位的實務運作與成效。研究設計呈現政策網絡的互動 關係之外，研究方法採用次級資料分析法與深度訪談法。深度訪談的面訪對象計有業 務承辦員、國中輔導主任與學校社工等共 11 名。研究發現要點如下：

一、新竹縣中輟問題的成因複雜：家庭、地域、族群。歸納新竹縣中輟生的一般現象，

供相關單位制定因應措施，以期降低高中輟率。

二、新竹縣政府重視中輟生復學輔導政策。

1、新竹縣的復學率大幅提升，顯現政策執行之綜效。

2、中輟率與尚輟率雖然在93年開始逐年降低，但是仍然高於同時段全國平均數值。

三、新竹縣執行友善校園－關懷中輟生之政策執行。

設立學校社工、心理諮商、家庭教育等中心及資源式中途班，但經費仰賴中央補 助，缺乏穩定及充足之人力。

四、政策網絡是一實用的分析架構，呈現新竹縣中輟生復學輔導政策網絡之穩定與互 賴關係。

經由上述研究發現，本研究提出建議如下：

1、重新審視政策評估的指標概念，跳脫「零中輟」的數據迷思。

2、落實親職教育與強迫入學功能，引進市民社會參與。

3、建置全縣高關懷及中輟學生資料庫，以利及早預防。

4、增聘人力，設置住宿型中介教育設施。

5、提昇教師輔導知能，營造友善校園。

6、加強資訊休閒產業管理。

關鍵字：中輟生、復學輔導、政策執行

Abstract

The dropout of teenagers is an issue which is taken seriously in the society now. The Ministry of Education establishes policy relations with local government, junior high school and elementary school through the friendly campus policy. This article uses the policy network analysis to discuss the problem of dropout in Hsinchu County from 93 school year to 97 school year and the benefits that the policy of the dropouts back to junior high school carry out.

This research puts more emphasis on the practical implementation of the government organization and the results. Its design shows the policy network interaction. Besides, its method adopts the secondary data analysis and the in-depth interview. The interviewees are the student-counseling undertakers, the student-counseling directors, the school social workers and so on, about eleven people. The results are as following.

1. The complex causes of the dropout in Hsinchu County : family, region, and tribe.

Induce the common phenomenon of the dropouts in Hsinchu County to help the relevant organizations set up the measures and hope to reduce the high percentage of dropout rate.

2. The Hsinchu County government respects the policy of school dropouts-guidance.

(1) The percentage of the dropouts back to school in Hsinchu County rises, which shows the synergy.

(2) The dropout rate and the still dropout rate start to decline by 93 school year, but it＇s still higher than the nationwide average.

3. The implementation of the friendly campus policy in Hsinchu County—caring about the students who drop out of school.

Establish the school social workers, student counseling, family education centers and the midway resources classes. However, because the funds depend on the government, the policy is unstable and the human resources are insufficient.

4. The policy network is a practical analysis which presents the stable and dependent relations of school reentry guidance policy network in Hsinchu County.

According to the study above, this research proposes the following suggestions.

1. Reexamine the criteria of policy evaluation and think out of the data myth of “zero dropout.＂

2. Make sure the parenting education and the function of the force school entrance in practice and also introduce the civil to participate in the society.

3. Establish the high-care student and the dropout student database in Hsinchu County to make prevention.

4. Increase the human resources and set up alternative schools with dormitories.

5. Promote the teachers＇counseling knowledge and competence and develop a friendly

campus.

6. Strengthen information entertainment industry management.

Keywords: dropout、reentry guidance、policy implementation

目 錄

第一章 緒論……….……01

第一節 研究動機……….…………01

第二節 研究目的……….03

第三節 名詞釋義……….05

第四節 研究流程與章節安排……….07

第二章 文獻探討與背景分析……….10

第一節 中途輟學的定義……….10

第二節 中途輟學的成因與影響……….13

第三節 地方公共政策與執行……….18

第四節 新竹縣中輟生概況分析……….28

第五節 中輟生復學輔導政策概況……….39

第六節 新竹縣中輟生復學輔導政策概況……….53

第三章 研究架構與方法……….69

第一節 研究架構……….69

第二節 研究方法……….71

第四章 新竹縣復學輔導政策執行與互動分析………...75

第一節 復學輔導政策執行分析……….75

第二節 復學輔導政策互動分析……….………...107

第五章 研究發現與建議………118

第一節 研究發現……….…………..118

第二節 研究建議……….………..122

參考書目………..……….….………..…125

附錄一 教育部 95 年度國民中小學中輟學生復學輔導強化策略…..………131

附錄二 訪談逐字稿………134

表目錄

表 2－1 各國中輟生定義分類……….12

表 2－2 各國中輟生定義……….12

表 2－3 中途輟學因素表（舊）...……….……….14

表 2－4 中途輟學因素表（新）………...15

表 2－5 新竹縣 87 至 97 學年度中輟統計表………...29

表 2－6 新竹縣 94 至 97 學年度行蹤不明學生佔中輟生比例統計表……….31

表 2－7 國中小輟學生佔總輟學生比例表……….32

表 2－8 新竹縣男女輟學生佔中輟學生比例表……….32

表 2－9 新竹縣單親家庭中輟學生佔中輟學生比例表……….33

表 2－10 新竹縣原住民中輟學生佔中輟學生比例統計表……….34

表 2－11 新竹縣國民中學學生中輟因素分析表……….36

表 2－12 政府對中輟生復學輔導相關研究……….44

表 2－13 中輟生復學輔導相關論文研究……….45

表 2－14 98 年度「友善校園」學生事務與輔導工作評鑑指標………58

表 2－15 新竹縣 96-98 年中輟相關議事紀錄………..………59

表 3－1 受訪對象編碼………...72

表 4－1 新竹縣 96-98 年度「關懷中輟學生」經費執行表………..75

表 4－2 新竹縣 97-98 年高關懷學生指標與中輟生復學輔導計畫達成率………..83

表 4－3 97 至 98 年預防與復學輔導活動……….……..…84

表 4－4 新竹縣中輟輔導役男服役時間表………...…...85

表 4－5 97-98 年度學校社工中輟業務服務人數統計表……….…….….88

表 4－6 97 年度學校社工服務個案家庭型態統計表……….………89

表 4－7 97 年度學校社工服務個案所屬地區統計表……….………90

表 4－8 96 至 97 學年尋獲人數………...….……...94

表 4－9 97 至 98 年資源式中途班統計表……….100 表 4－10 相關組織運作表………...…………....….107 表 4－11 中央及地方政府相關單位任務分工表………..…..……107

圖目錄

圖 1－1 章節流程圖……….………..…...09

圖 2－1 薩伯提爾與枚茲眉尼恩的執行模式………..20

圖 2－2 影響政策執行的諸因素………..………21

圖 2－3 93 學年度中輟生比例前五名縣市……….………30

圖 2－4 95 學年度中輟生比例前五名縣市……….………30

圖 2－5 97 學年度中輟生比例前五名縣市……….……31

圖 2－6 92 學年度原住民中輟生比例前五名縣市……….……35

圖 2－7 93 學年度原住民中輟生比例前五名縣市……….……35

圖 2－8 94 學年度原住民中輟生比例前五名縣市……….………35

圖 2－9 95 學年度原住民中輟生比例前五名縣市……….……36

圖 2－10 新竹縣 97 學年度中輟個人因素內涵分析………37

圖 2－11 新竹縣 97 學年度中輟學校因素內涵分析………38

圖 2－12 新竹縣 97 學年度中輟社會因素內涵分析………38

圖 2－13 新竹縣復學輔導政策關係網絡簡圖………..68

圖 3－1 研究架構……….……….……70

圖 4－1 95-98 年度新竹縣每月底國民中小學尚輟人數消長圖…..……….82

圖 4－2 新竹縣 93-97 學年度中輟率消長圖……….…………...………101

圖 4－3 新竹縣 95-97 學年度尚輟率消長圖………..……102

圖 4－4 新竹縣 93-97 學年度復學率消長圖………..……103

圖 4－5 新竹縣中輟生復學輔導政策關係網絡……….…109

圖 4－6 新竹縣中輟生復學輔導教育系統政策關係網絡………..……110

第一章 緒論

第一節 研究動機

民國98年4月22日總統公布我國《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利 國際公約施行法》¹，其中經濟社會文化權利國際公約中²，締約國須確認人人有受教 育之權，並透過強迫、免費性質的初等教育及逐漸舉辦各項免費之中等教育來加以落 實。我國於憲法中明文規定「受教育」為國民之受益權與應盡之義務，並自民國57 年起實施九年義務教育，已充分落實公約中所載事項。惟公約中亦提及：「基本教育 應儘量予以鼓勵或加緊辦理，以利未受初等教育或未能完成初等教育之人」。此部份 彰顯出在教育普及、高學歷化的我國，雖多數人已具有高中職、大學以上的學歷，但 值得重視的是未能順利取得國中學歷的學生卻仍佔相當的比例。陳昭華（2000）主張 人民是教育的主體，國民有權獲得符合其所需要的教育內容與品質，不因任何條件受 到限制，教育也應協助個人追求自我的實現。就此而言，主動或被動的中途輟學，就 是教育機會的喪失。

而政府戮力於中輟生的預防、協尋與輔導，不僅是協助條件較為弱勢、適應不良 或行為偏差的學生提高受教性，因為留連在外的中輟生甚易誤入歧途，甚至衍生諸多 的犯罪問題。根據司法院統計處，民國91 年的少年與兒童犯罪年齡調查中，13 至 14 歲未滿者，佔8.6%；14 至 15 歲未滿者，佔 14.5%；15 至 16 歲未滿者，佔 18.3%；

而這年齡層正好是國中階段，共佔了41.4%（陳秀麗，2004）。依據學者許春金（轉 引新竹縣政府，2007：3-4）研究發現：（一）中輟生與少年犯罪問題有顯著密切的

1 立法院於民國 98 年 3 月 31 日三讀通過，中華民國 98 年 4 月 22 日總統華總一義字第 09800096331 號令制定公布全文9 條，行政院定自中華民國 98 年 12 月 10 日施行。

2 第十三條第二款：（一）初等教育應屬強迫性質，免費普及全民；（二）各種中等教育，包括技術 及職業中等教育在內，應以一切適當方法，特別應逐漸採行免費教育制度，廣行舉辦，庶使人人均 有接受機會。

關係，65％的犯罪少年曾有過輟學行為，更有 90％的犯罪少年對於中途輟學會導致 犯罪表示贊同。（二）犯罪少年之教育程度以國中程度者最多佔70％。（三）台灣 地區12 歲以上 18 歲未滿之犯罪少年教育程度以國、高中肄業或輟學學生居多。由以 上資料不難瞭解，中輟學生與少年犯罪的關係相當密切，若不能及早防範於未然，未 來勢必將耗費更多的資源來矯治犯罪問題。

目前，教育部透過中輟線上通報系統確實掌握全國學生中輟狀況，與警政系統進 行連線，協尋行蹤不明中輟生，對涉足不良場所之中輟生，學校教師、替代役男可會 同警察人員協尋，發現中輟生立即通知家長、學校及主管教育行政機關。教育部並協 同相關單位共同進行行政支援及督導相關執行作業。如社政單位對家境清寒、家庭變 故及單（失）親家庭學生，提供社會福利救助，社工人員協助學校訪視中輟學生家庭。

民政及戶政單位依法督導召開鄉、鎮、市、區公所強迫入學委員會，執行強迫入學事 宜，並請村（里）幹事協尋中輟學生。校外會、教育服務替代役男（中輟輔導）及民 間團體專業輔導人力亦投入協助追蹤輔導。

王淑慧（2006）分析近 10 年國內中輟暨復學輔導相關論文的結論中提及，最受 關注的主題是「中輟復學與學校適應」，其次為「心理諮商與輔導保護」、「中輟意圖 與因素」，第三為「中輟生之學習經驗與選替課程」與「中輟生問題」之主題。而半 數以上之研究對象為國中中輟生，鮮少對社工人員、學校行政人員等相關人士進行研 究。研究者延續其研究，發現關注於地方政府與政策分析者，只有陳坤昇（2005）對 台東縣的中輟因應措施進行分析研究。以公部門的角度制定政策，並於執行後檢證其 成效。研究者認同從此種模式發展出之結論與建議，將更能提出有效解決地方中輟問 題之措施，不會有隔靴搔癢之憾。而近年發展的學校社工目前在全國只有台北縣、台 北市、台東縣、新竹縣與新竹市設置，故地方政府引進學校社工來從事中輟生之復學 輔導，其成效值得研究。

再者研究者本身從事教職，在早期進行教育實習與兼代課期間，曾參與中輟生協 尋輔導與資源式中途班課程。後於新竹縣中輟資源中心學校擔任中輟輔導教育替代役

男，接觸第一線的中輟協尋輔導與資源式中途班業務外，亦協助辦理中輟督導會報、

中輟通報系統上線操作研習、中輟統計報表及新竹縣中輟防治資源手冊編輯等工作。

涉獵了行政與輔導等業務，並因業務需要連結校外會、警政、司法、社政及民間之資 源，至此對新竹縣中輟復學輔導政策有所了解。同時，為了提升輔導專業知能曾參與

「中輟認輔教師研習工作坊」、「中輟輔導替代役男輔導技巧訓練團體」、「中輟替代役 男輔導工作研討會」等共一百多小時的專業成長課程。最後，研究者之「中輟學生復 學輔導成功案例」獲選教育部「看見希望、看見愛」溫馨案例彙編³，並獲頒中輟輔 導有功學校，衷心期許自己能為新竹縣的中輟問題更盡一份心力。

在親身面對這些正逢狂飆期的國中生，不管是家庭失功能而翹家、厭惡課業、師 長而逃學、甚或因價值觀混淆而犯罪。每一個個案背後皆有不同的故事，但以現有的 教育體制，再加上社會變遷快速、媒體傳播社會失序等不良示範的影響，才深切體認 中輟生問題的沉重與繁複，而預期效益往往與投入的資源不成比例。因此權責單位更 應積極發展各項策略，勇於承擔，而身處第一線執行的研究者亦應以行動研究者之身 分自居，將執行心得回饋主管機關，更積極地協助審視各項復學輔導措施的投入與效 益，以期改善新竹縣之中輟問題，為本研究之動機。

第二節 研究目的

新竹縣在中輟問題防治上，只有95學年度⁴中輟率⁵與94學年度相較，降低為全國 第一名⁶，後續則無特別突出之表現。且觀察95至97學年度之中輟率與尚輟率⁷皆高於 全國平均值。值得一提的是，復學率⁸卻從96學年度起高於全國平均值。顯示新竹縣

3 〈與阿源之追趕跑跳碰〉。

4 每學年度統計期間為該年 8 月 1 日起至隔年 7 月 31 日止；例：95 學年度統計期間為 95 年 8 月 1 日 至96 年 7 月 31 日，以此類推。

5 中輟率＝（輟學人數／學生總數）×100％。中輟率或稱輟學率。

6 95 學年度與 94 學年度相較，中輟率降低最多前 5 名：新竹縣、高雄縣、南投縣、嘉義縣、屏東縣。

7 尚輟率＝（該學年度中輟且尚未復學之中輟學生數（尚輟人數）／學生總數）×100％。

8 復學率＝（復學學生人數／中輟學生數）×100％。

在中輟問題相對嚴重的同時，對於中輟生之復學輔導政策執行能有其功效，值得吾人 探究。我國自93學年度起實施「友善校園總體營造計畫」，「關懷中輟生」即是轄下 主題之一。為求時空背景之一致性，將研究範圍訂為93學年度開始迄97學年度（93 年8月1日至98年7月31日）。本研究特別重視政策執行單位的實務運作與成效，第一 部分著重於93至97學年度背景分析，協助吾人了解竹縣中輟概況與特點，第二部分為 96至97學年度以深度訪談教育行政人員，分析新竹縣復學輔導之政策執行及政策執行 的互動關係，並且以政策關係網絡的分析架構說明政策執行的運作重點。

從政府施政與親身經歷中察覺，我國中輟政策執行屬於美國學者Paul Sabatier指 出的「由上而下的執行」（top-down implementation），由上而下的執行模式強調執 行的主導權在上級機關及首長，並負起政策執行的指揮監督之責（吳定，2003）。地 方政府之教育處掌有資源與權力來執行相關復學輔導政策，故本研究的重心在於地方 政府如何落實執行中央擬定之友善校園－關懷中輟生之計劃與政策。透過研究者親身 經歷與輔導主任、學校社工等教育系統中第一線執行人員的觀點來進行研究。

林水波、張世賢（1991）引用Thomas Dye的說法，認為公共政策為「政府選擇 作為或不作為的任何行動」。據此定義並配合研究動機，本研究的目的即在於探討新 竹縣教育處93至97學年度對於中輟問題之作為，包含問題的注意、規劃與執行、政策 績效等層面。如何改善高中輟率與提高復學率等問題，並希望將研究結果提供給教育 行政及學校教育工作者參考。本研究的具體目的如下：

一、探討新竹縣中輟問題概況。

二、探討新竹縣執行友善校園－關懷中輟生之政策概況。

三、分析新竹縣國民中學中輟生復學輔導政策執行結果。

四、探討新竹縣國民中學中輟生復學輔導政策關係網絡與互動關係。

五、提供教育行政單位制定中輟生復學輔導政策及改善學生中輟問題之參考。

第三節 名詞釋義

壹、國中學生

依據我國《國民教育法》⁹第二條規定，凡6 至 15 歲之國民，應受國民教育。第 三條將國民教育分為二階段：前6 年為國民小學教育；後 3 年為國民中學教育。

本研究係針對新竹縣國中學生之中輟問題進行探討，研究對象即為新竹縣國民中 學教育階段學生。

貳、中途輟學與中輟生

教育部民國 85 年頒布《國民中小學中途輟學學生通報及復學輔導辦法》第二條 規定：「國民小學及國民中學發現學生有未經請假、不明原因未到校上課達3 日以上 者，或轉學生未向轉入學校報到者，列為中輟生，應立即填具通報單通報直轄市、縣

（市）政府，並報請鄉（鎮、市、區）強迫入學委員會執行強迫入學事宜。」

本研究對中途輟學的定義為：未經請假且未到校達3日以上，包括轉學時未向轉 入學校報到達3日以上和開學3日內未到校註冊之國民中學階段學生。符合中途輟學定 義者，不論其復學與否，也不論其輟學時間長短，稱之為中途輟學學生，簡稱中輟生。

參、學校社工

美國社會工作百科全書定義「學校社會工作」係運用社會工作的理論與方法，實 施在學校領域即是。主要目的在提供社會工作專業服務，充實學校輔導人力資源，增 益學校輔導工作績效，舒緩青少年問題；主動發現個案進行評估、輔導，引入治療資 源以預防及加強輔導嚴重行為偏差與適應困難學生，以發展其健全人格；以及協助學 校與社區、家庭建立良性互動關係，建構社會資源網絡，以滿足學生全人發展之需求

（林勝義，2003；林萬億、黃韻如，2004）。

林萬億與黃伶蕙（2002）以台北縣為例，整理出學校社工的主要工作職責包含了：

統籌校園三級輔導工作（針對危機事件與嚴重個案）；協助輔導老師處理偏差行為學

9 98 年 6 月 17 日修正。

童問題（編按：例如中輟生、兒少保護、家暴性侵害個案、心理衛生疾患等個案服務）；

提供家長、導師、教師、行政人員處理學童適應問題的諮詢與支援；參與學校處理學 童適應問題的行政與決策；結合社區資源；促成學校輔導團隊的建制；宣導學校社會 工作理念與做法。由此可見，學校社會工作人員的角色包含了：溝通者、服務提供者、

個案管理者、聯繫協調者、推動者、協調者、策畫者、組織者、組織者、使能者，以 及諮詢者等（黃韻如，2003）。

肆、中介教育設施

依《國民中小學中途輟學學生通報及復學輔導辦法》第九條規定：「直轄市、縣

（市）政府對國民小學、國民中學中輟復學學生不適應一般學校常態教育課程者，應 設慈輝班等多元型態中介教育設施，提供適性教育課程，避免學生再度中輟。」

中介教育設施是一種為提供特殊需要之青少年回到正規學校教育之前中介過渡 性教育措施，依92年教育部頒布之《教育部補助直轄市縣（市）政府辦理中輟生預防 追蹤與復學輔導工作原則》¹⁰目前計有四種模式。

一、資源式中途班：由直轄市、縣（市）政府遴選有熱誠有意願之國中小學校，分區 設置資源式中途班（鄰近學區教學資源共享），提供中輟生多元另類適性課程及 輔導措施者（不提供住宿）。

二、合作式中途班：由直轄市、縣（市）政府結合轄區內已立案及經法人登記之民間 團體或企業資源，由民間團體提供適宜場所，提供中輟生專業輔導資源及中介 措施，學校教師提供另類適性課程者（部分提供住宿）。

三、慈輝班：由直轄市、縣（市）政府依國民中小學慈輝班實施計畫辦理。輔導對象 為國民中小學學生因家庭遭遇變故而中途輟學，經追蹤輔導返校而無法適應就 學環境，或因家庭功能不彰而有中輟之虞，經家長或監護人同意接受輔導者（視 各慈輝班性質提供住宿）。

10 98 年 12 月 15 日修正。

四、獨立式中途學校：指依《兒童及少年性交易防制條例》第十四條¹¹規定設置，收 容安置違反該條例受法院裁定安置施以2年特殊教育個案，並經本部認可之獨立 式中途學校。

新竹縣98年之中介教育設施設計有13所國中辦理資源式中途班。

伍、高關懷學生

依據「新竹縣國民中小學高關懷學生鑑定及安置輔導檢核表」將高關懷學生類型 分為五類，一、矯正教育：經法院裁定「矯正教育」之處遇；二、感化教育：經法院 裁定「感化教育」之處遇；三、保護個案：經法院裁定或經社政機構認定之保護個案；

四、非行少年：兒童及少年之偏差行為非常嚴重，已達公權力介入輔導之階段，惟尚 未達「感化教育」或「矯正教育」之處遇；五、高危機少年：兒童及少年之偏差行為 雖未達「非行少年」階段，惟有「極可能發生之虞」之嚴重程度，需強力介入輔導；

其他：如卡奴躲債、中輟個案、沉迷網咖個案、家庭功能失衡個案等。

另依據「98 年度新竹地區辦理友善校園－社區生活營實施計畫」將瀕臨中輟、

學校適應不良、有違規情事、處於行為偏差邊緣之學生，簡稱為高關懷學生。此定義 與上述之非行少年、高危機少年、其他等所歸類相似，因本研究以教育行政單位之觀 點出發，故採此定義。

第四節 研究流程與章節安排

本研究之章節安排共分為五章。第一章緒論，簡述研究動機與目的，且對相關名

11 教育部及內政部應聯合協調直轄市、縣 (市) 主管機關設置專門安置從事性交易之兒童或少年之中 途學校；其設置，得比照少年矯正學校設置及教育實施通則規定辦理；其員額編制，得比照特殊教 育法及其相關規定辦理。

中途學校應聘請社工、心理、輔導及教育等專業人員，並結合專業與民間資源，提供特殊教育及輔 導；其課程、教材及教法，應保持彈性，以適合學生身心特性及需要；其實施辦法，由教育部定之。

中途學校學生之學籍應分散設於普通學校，畢業證書應由該普通學校發給。

詞加以釐清，分述研究流程與章節介紹。第二章對相關理論進行文獻探討與背景分 析，使我們能夠更清楚地掌握研究對象的主題和背景。第三章則依據第二章之背景與 文獻擬定研究架構，解釋說明調查與分析的方法進而提出分析架構，包括次級資料分 析、深度訪談等方法，並檢討研究限制。第四章就文獻探討與訪談內容所得資料，進 行交叉分析、比對，研究出新竹縣政府對於中輟議題之重視、政策執行現況、結果及 政策互動關係。最後，第五章提出研究發現與建議，針對研究發現提出有效具體的政 策性建議。本研究之章節流程如圖1－1。

圖1－1 章節流程圖

資料來源：本研究整理。

第一章 緒論

研究動機與目的、名詞釋義、章節安排

第二章 背景分析與文獻回顧 中輟定義、成因與影響

國內中輟生概況 地方公共政策與執行 中輟生復學輔導政策概況

新竹縣中輟生復學輔導政策概況

第三章 研究架構與方法 次級資料分析、深入訪談

研究限制

第四章 新竹縣復學輔導政策執行與互動分析 復學輔導政策執行分析

復學輔導政策互動分析

依影響 政策執 行理論 設計訪 談

復學輔導政策與政策關係網絡

第五章 研究發現與建議 彙整各方資料分析，擬出研究發現

提出建議，增進政策網絡間的關係與復學輔導 政策之績效

第二章 文獻探討與背景分析

第一節 中途輟學的定義

壹、國內外學者的定義

中途輟學原文為「dropout」名詞，國內早期學者都譯為「中途離校」（蔡崇振，

1977；黃國彥，1980），近10年來之相關研究或專書，則多譯為「中途輟學」（彭懷 真，1995；翁慧圓，1995；柯美妦，1995）等（轉引自彭金鑾，2006）。

中途輟學的定義因各國環境差異而有不同的認定，以下茲簡述國內外學者對於學 生中途輟學的定義：

一、聯合國教育科學與文化組織（United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization：IBE）（1972）之定義為中途輟學係指任何一階段的學生，在其未 修完該階段課程之前，因故提早離開學校者。國內學者彭駕騂（1994）也採相 同觀點，認為中途輟學是指任何階段學生修畢該學業之前，因故或無故提前離 開學校者，以青少年的階段而論，主要是國中生的輟學。

二、Hamilton（1986）對中途輟學所下的定義為中途輟學是指學生除了因嚴重學習能 力不足、被開除及被退學者，在智能上可以達成畢業的要求，卻在畢業前選擇 離開學校。

三、Barr（1987）認定學生在身體與心理狀況都還能參與學習活動時，卻離開學校，

且沒有求學或參與其他的教育計畫，即視為中途輟學。

四、Shafritz.（1989）認為中途輟學是指任一學生在畢業或完成學習計畫之前，除死 亡以外的原因，因故提早離開學校，並且沒有轉到其他的學校。

五、Morrow（1990）認為中途輟學是學生已在初等或中等學校註冊，在中學畢業或 完成同等學習計畫之前，不論其離校是發生在義務教育年齡屆滿之前或之後，

也不管該名學生是否已完成學校課業的最低要求，除轉學與死亡原因外，因其 他任何原因而提早離開學校，即被視為中途輟學（轉引自吳芝儀，2000）。國 內學者張人傑（1994）亦採相同定義，主張中途輟學是義務教育階段終止年以 前的輟學。

六、翁慧圓（1995）認為任何一個求學階段的學生，在未完成該階段之學業之前，未 經請假，未到校達一星期以上，或轉學而未向轉入學校報到者，是為中途輟學。

陳坤昇（2005）指出：國內外學者對於中途輟學之界定方式包含著特定的一段時 間、學習階段、特定之學習課程、轉學狀況及生死與否。而離校之情況也有寬鬆不一 之情形，有些定義認為只要離校即是輟學，有些定義則認為輟學之定義應排除死亡、

轉學或是參與其他教育計畫等因素。輟學對象之教育階段方面，有些定義只是包含九 年國民義務教育之範圍，有些則包含所有教育階段於內。輟學時間之計算有些以學期 為依據，有些則以離校天數為計算標準。

貳、各國中輟生定義

各國因國情、文化、教育體制及法令規章之差異而不同，大致分為三類（表2－1），

一類為國民義務教育階段學習中斷者，一為高等教育以下中斷學業者，另一為所有於 在學生中斷學業者；而我國與香港、日本、英國、法國、巴拉圭等國中輟生定義之年 齡層較為相似，以6至16歲間學生無故未到校者或離開國民教育體制者為「中途輟學 學生」；而對於學生究竟多久未到校視為中輟，各先進國家大多以「中斷學業一段時 間」為基準，其中具有較明確定義者僅我國與日本，而我國更採取3天未到校即為中 輟生之嚴謹認定（教育部：2003）（表2－2）。

表2－1 各國中輟生定義分類 國家輟學生

定義

中 華 民 國

香 港

日 本

英 國

法 國

巴 拉 圭

韓 國

比 利 時

奧 地 利

美 國

加 拿 大

澳 洲

國民中小學階 段無故未到校

者（6~16歲）

ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ

高中職以下階 段中斷學業或

無故未到校者

ˇ ˇ ˇ ˇ ˇ

所有在學生中

斷學業者

ˇ

資料來源：《各國中途輟學學生現況與輔導措施》，教育部（2003）。

表2－2 各國中輟生定義

國家 中輟生定義

※ 中 華 民 國

◎國民教育階段（國中小；6至16歲）學生，未註冊入學，或在學 中未經請假而有3天以上未到學校上課者。

※香港 ◎任何兒童（6至15歲）不在小學或中學就學而無合理辯解者。

※日本

◎國中國小義務階段學生無客觀上妥適理由而不去上學，或想去上 學卻不能上學，缺席日數1年達30日以上之學童，統稱為「不上 學」（不登校）。

※英國

◎英國義教年齡為5至16歲，凡在此義教學齡者必須強迫就學。

◎英國並無「中輟生」之統稱，但在政府之統計資料中有學生缺席 統計，此等缺席分為「經許可之缺席」（authorized absence）及

「未經許可之缺席」（unauthorized absence）。後者包括曠課

（truancy）及輟學。

※法國

◎中輟學生在法文一般以「脫離教育系統之無文憑青年」稱之，其 定義為國中、通科暨適應班或職業中學就讀「職業能力證書」班 或「職業教育學習證書」班之中段學習之學生。

※巴拉圭 ◎所謂中輟學生之定義係指應受義務教育者（國中以下）離開教育 體制。

韓國 ◎稱為「學業中斷青少年」，即指中、高等學生於學校中斷學業者 而言。

比利時 ◎未取得中等教育證書前即輟學及學生無故翹課兩種。

奧地利

◎奧地利法定義務教育9年，具強制性，不論何類學生（貧困無力 就學、身心障礙、行為違常、資賦優異），政府運用公權力，因 此無所謂中輟學生。

◎唯高中職以上學校，即所謂第二階段教育（Sekundarausbildung,Ⅱ.

Stufe）以後始有中輟學生。

美國 ◎各州定義不一，大致可分為以下兩種：

一、「中途輟學」（dropout）：一是指學齡學生在畢業以前離開

學校，以及學生並未在任一所學校註冊也未畢業。

二、亦可指，16歲至24歲間未註冊入學，未完成高中學校或取得 一般教育發展證書（GED, General Education Development）

者。

加拿大

◎以「轉變中的青年調查」（YITS）為例，該項報告的高中中輟學 生係指，在1999年12月之前，尚未註冊入學以及註冊入學但尚未 完成高中畢業所需相關學分或課程之18至20歲青年者而言。

◎一般而言，在北美所用之基本定義，中輟生係指：

＊曾經在學校就學

＊未曾在學期開始時註冊入學 ＊未完成及畢業於特定時間

＊未完成學業亦沒有轉至其他教育機構繼續學業 ＊未因重大疾病或經學校允許而離開學校

澳洲 ◎稱為「離校生」（School leavers）指15歲至24歲之青年，就學一 段時日後，隔年5月即不再入學者。

（※為中輟生定義年齡層相似之國家）

資料來源：《各國中途輟學學生現況與輔導措施》，教育部（2003）。

與其他國家制度相較，我國對於學生中輟定義較為嚴格，香港、韓國、英國、法 國、澳洲、加拿大、巴拉圭等國僅對於學生未完成學業者定義為中輟學生，而日本與 美國以缺席日數定義中輟學生與我國相同，但日數非如我國規定3日之嚴格（30日或4 週即約1個月）（何進財，2003；陳坤昇，2005）。由此顯示，我國教育當局對於學 生中輟問題相當重視，缺席3日者就必須通報中輟並透過各種社會資源管道幫助學生 復學。

第二節 中途輟學的成因與影響

根據教育部（1998）86年對於全國21縣市及北、高兩市的國民中小學所做的調查，

輟學因素可分為五大類，所佔的比例依次為：個人因素（30%）、家庭因素（25%）、

學校因素（17%）、同儕因素（14%）及其他（社會）因素（14%）（轉引自劉上民，

2001）。後續調查中，教育部（2003）統計87至90學年度輟學因素中，個人因素亦佔 首位（47％~41％），第二為家庭因素（25％~21％），第三為其他因素（15％~13％），

第四為學校因素（11％~7％），第五為同儕因素（10％~7％），各因素內涵如表2－3。

表2－3 中途輟學因素表（舊）

因 素 內 涵

個人因素

□成就低落 □對所有學科均無興趣

□意外傷害或重大疾病 □智能不足

□精神異常 □身體殘障

□其他

家庭因素

□親屬失和無法安心上學 □家庭關係不正常

□家庭發生重大變故 □家庭漠視該生

□監護人對其較預期望低 □舉家躲債

□家庭經濟需期工作補貼 □居家交通不便

□再加照顧弟妹幫忙家事 □其他

學校因素 □對學校課業無興趣 □考試壓力過大

□與某幾位教師關係不佳 □其他

同儕因素 □受不良同學影響或引誘 □與同學關係不睦

□同學學長欺壓不敢上學 □其他同學因素 其他因素 □不明原因之失蹤或出走 □結婚

□其他

資料來源：《不信春風喚不回 中輟學生輔導》，教育部（2004）。

教育部（2004）於91學年度配合現今時空，將輟學因素分析略作調整（表2－4），

個人因素佔35％，家庭因素佔23％，學校因素佔20％，社會因素佔11％，其他因素佔 10％。由此可見我國學生中輟因素主要為個人因素與家庭因素。

近年來，國內對學生中輟問題之研究，對中輟成因看法與分類頗為一致，主要有 個人、家庭、學校、社會及同儕等因素（柯美蚌，1995；黃怡如，1998；黃韻如，1999；

郭靜晃，2001；劉上民，2001；陳慈幸，2002；唐惠珠，2003；陳淑玲，2008），以 上分類與「教育部全國國民中小學中輟生通報及復學系統」中區分輟學原因為個人、

家庭、學校、社會及其他五方面因素相同。

表2－4 中途輟學因素表（新）

因 素 內 涵

個人因素

□肢體殘障或重大疾病 □觸犯刑罰法律

□智能不足 □遭受性侵害

□精神或心理疾病 □從事性交易

□懷孕、生子或結婚 □其他個人因素

□生活作息不正常

家庭因素

□父(母)或監護人去世 □親屬失和

□父(母)或監護人失蹤 □須照顧家人

□父(母)或監護人重殘或疾病 □居家交通不便

□父(母)或監護人離婚或分居 □經濟因素

□父(母)或監護人管教失當 □其他家庭因素

□父(母)或監護人虐待或傷害

□受父(母)或監護人職業或不良生活習性影響

學校因素

□對學校生活不感興趣 □受同學欺壓不敢上學

□不適應學校課程、考試壓力過重 □觸犯校規

□師生關係不佳、教師管教不當 □缺曠課太多

□與同儕關係不佳 □其他學校因素 社會因素

□受已輟學同學影響 □受校外不良朋友引誘

□加入幫派或青少年組織 □其他社會因素

□流連或沈迷其他娛樂場所 其他因素 □其他非前述原因

資料來源：《不信春風喚不回 中輟學生輔導》，教育部（2004）。

若從地域比較中輟成因來看，根據彭駕騂（1980）的研究發現，地處市郊的學校 其中途輟學率，要比位居市中心的學校來的高（轉引自蔡慶興，2003）。但劉秀汶（1999）

調查台北縣國中中輟問題發現，都市化地區國中學生之中輟比率明顯偏高。陳坤昇

（2005）研究台東縣學生中途輟學特徵中，發現中輟現象有社區地緣性，中輟密度高 的社區，與臺東市區及市郊的原住民部落有相當多的重疊。喻傳崴（2003）研究新竹 縣市國中生輟學相關因素，透過比較新竹市培英、育賢、建華國中、成德完全中學（省 轄市為都會型城市代表），新竹縣竹北國中（為縣轄市代表），竹東、自強、忠孝、

橫山、芎林、湖口國民中學（為一般鄉鎮代表）、五峰國中（山地鄉為山地代表），

發現學生無論是在城市、鄉鎮或山地鄉、富有、小康與貧窮，都具有學生中輟問題。

在族群方面，柯美妦（1995）發現原住民國中學生的輟學率，遠大於一般平地國 中學生的輟學率。根據張坤鄉（1997）研究84學年度屏東縣中輟狀況，原住民國中生 在比例上為平地生之3.59倍，就讀平地國中之原住民國中生人數多於山地國中，但中 途輟學比例相當。而台東縣88學年度原住民中輟復學生佔所有中輟復學生比例偏高，

達56％（溫怡雯，2000）。

從數據分析，教育部（2003）統計87~90學年度原住民輟學人數佔中輟生比例約 一成。依據行政院主計處（2004）的專題分析指出：輟學學生的家庭類型中原住民家 庭近2年平均約佔16％左右，較原住民國中小學生佔全體國中小學生比率2.4％，明顯 偏高。溫怡雯（2000）指出「學校教育過去常忽略原住民各族群文化特性，再加上原 住民的社會經濟地位低落，生長的地理環境封閉，缺乏社會資源及文化刺激，使得原 住民教育在政府大量資源資助下仍深陷劣勢，與一般台灣社會相比，其教育發展仍有 一段相當大的差距」。

洪文惠（1998）以 36 名新竹尖石鄉泰雅族的原住民國中中輟生為研究對象，所得 主要輟學原因為：一、結婚，二、交上異性朋友被帶到外地同居，三、家中有人過世 或重殘（均為酗酒車禍或生病死亡），四、交上外地來之朋友（多為異性），書讀不下 去而到外地工作，五、失蹤，家人不知去向，六、功課不佳，在校行為偏差由家長帶 回，協助家中生產，七、原因不詳。藉此可更進一步了解原住民中輟因素概況。

從80 年代以來，中輟問題逐漸受到各國政府教育單位與社會各界的重視，在學 校教育中，除了關注教育改革外，也開始思考如何改善學習環境，使難以適應學校的 學生能得到更為友善的支持，防止學生中途輟學的發生，以增進基礎教育的完成。相 關工作的目的不僅於減少未來社會問題的發生、或是減少對其他學生的干擾和傷害，

更是社會正義及公平的展現（全國中輟學生復學輔導資源研究發展中心，2007）。

中輟生是在學習的旅程中先行下車，因在校園或社會中的不良行為甚至犯罪行 為，常被視為高危險份子、校園之瘤、社會的不定時炸彈（賴秀玉，2002）。學生中

途輟學不僅是個人的損失，還可能造成家庭、學校、社會等數方面的傷害，全體納稅 人所需負擔的社會成本實至為鉅大（吳芝儀，2000）。

青少年是形成自我認同和建立價值體系的關鍵時期，因為中輟而中斷了正規教育 的連結，將會受損求知的機會，導致謀職的能力不足，而限制了個人就業與生涯的發 展可能（翁慧圓，1995）。學者吳芝儀（2000）將中輟可能會產生的影響分為學生個 人、家庭關係、學校教育及社會治安等層面。王麗雯（2001）列出影響學生未來發展、

造成更大社會問題、影響教育機會的均等性與公平之理想。謝秋珠（2003）將中途輟 學的影響層面分成衝擊全民教育、對輟學者個人生涯發展的阻礙、對教育的損失、和 對社會安全的危害四方面。蔡慶興（2003）綜合許多學者專家的研究，依個人、家庭、

學校、社會等層面來分析。陳坤昇（2005）認為義務教育時期中途輟學可能影響的層 面包括：對個人生涯發展的影響、產生教育投資與教育目標達成的問題、對經濟問題 的影響、對社會的影響等。莊鎮遠（2006）則從教育政策、中輟生個人、學校與社會 等四個主要層面進行論述。

中輟學生與偏差行為的研究中，中途輟學常是青少年發生違法犯行的重要前兆，

成為一社會問題。商家昌（1995）探討關於中途輟學與青少年犯罪的研究中指出，65

％的犯罪少年有過輟學經驗。鄭崇趁（1999）指出中途輟學生通常是成群結黨流落社 會陰暗角落，多半會不由自主地從事不見容於社會規範的危險勾當，徘迴違法犯罪的 邊緣，以致於中輟學生的犯罪率通常是一般學生的4 倍。莊鎮遠（2006）認為這些數 據及資料顯示中輟問題早已引起社會各界廣泛的重視，教育、社政、司法、警政……

等各種機構都希望對學生中輟問題之因應有所突破，亦規劃種種方案及措施，然而效 果尚未彰顯。

綜合上述，中輟學生不僅使個人生涯發展受限，同時也使家庭、學校、社會與國 家必須承擔起風險與損失，而中輟的成因往往也肇因於上述原因，變成一個互為表 裡、相互交纏無法分割的問題，往往使得各項措施事倍功半。正所謂『種因於家庭，

顯現於學校，惡化於社會』，基於「預防重於治療」的觀念，即早挹注資源避免問題

擴大為更大的社會成本；也因為問題的牽涉層面廣泛，必須進行跨部會的整合與公私 協力的模式來進行。最後進行全盤性的考量與制定政策，並建立督導回饋機制以利適 時調整政策。

第三節 地方公共政策與執行

壹、地方公共政策的特質

地方公共政策指地方政府在自治事項範圍內，為管理或解決公共事務所採取的行 動，則地方自治實施的自治法規、公共設施、社會福利、文化教育、治安環保等事項 就是地方公共政策的主要內容（李台京，2008）。依照李台京（2008）將地方公共政 策的特質歸納為五點，分述如下：

一、接受監督與影響

地方政府是國家的次級體系，地方公共政策的推行應依上位法律與政策，也必須 接受監督與評鑑。例如新竹縣政府須按月回報尚輟人數與中介教育設置情形，接受教 育部督導，並每年度受教育部地方統合視導訪視。此外，友善校園－學生事務與輔導 工作計畫更會影響地方政策的規劃與執行。

二、自治性

地方自治團體依照均權制度精神，享有獨立自主的地位，在自治事項範圍內應負 政策規劃及行政執行的責任。例如制定新竹縣「高關懷學齡兒童」不轉戶籍轉學藉處 遇要點，協助因家長避債、經濟弱勢、監護權爭議未果等原因而無法以遷戶籍方式辦 理轉學之學齡兒童，維護其就學權益。

三、直接性

依照均權制度設計，需因地制宜之事務歸屬於地方政府。因為地方政府直接與地 方事務發生關係，而政策之規劃與實施也直接受居民檢視。例如中輟生之強迫入學事 宜由所屬鄉鎮市區公所強迫入學委員會進行勸導或開罰，而村里幹事亦應協同進行中

輟生之協尋。

四、地方性

新竹縣擁有尖石、五峰兩個原住民鄉，另有本省籍、閩、客、外省及新住民等許 多不同族群，加上社會環境變遷快速外在誘因影響甚鉅，導致中輟生日益增多，為解 決此地方性問題訂定了「新竹縣97 年度中輟復學中介教育實施計畫」。

五、趨同性

某些事務因為趨勢效應，在某一時期會出現趨同的現象。各地方政府為協助安置 家庭功能不彰之中輟生，籌設住宿型之中途學校，又因經費資源龐大轉而申請設置與 民間團體合辦可住宿之合作式中途班，如新竹市之向陽學園；台北市之乘風少年學 園、以琳學園、善牧學園；宜蘭縣之慈懷學園等機構。目前新竹縣並未設置提供住宿 型態之中介教育措施，從表2－15 的會議紀錄中可發現，建請縣府設置相關機構的建 議重複被提出，可見有其需求。目前縣府爭取設置合作式中途班，採新竹市向陽學園 模式辦理，設置地點於寶山鄉寶山國中莒光分部。

貳、地方公共政策的運作能力

地方公共政策的運作能力深受地方政府的財政能力、行政能力、經濟因素（含資 本、勞力、資源配置、規模效益）、市民社會公共參與能力的因素所影響（李台京，

2008）。Sabatier and Mazmanian（1979）將影響政策執行各個階段的因變項定為「政 策執行過程中的每一階段」，自變項分成三大類：「問題的可處置性」、「法令規章的執 行能力」與「影響執行的非法規變項」；自變項將會影響因變項中的每一個階段（轉 引自丘昌泰，2000），如：圖 2－1。

執行過程的階段

執行機構的 政策產出

標的團體對政 策產出的服從

政策產出的 實際影響

政策產出的 認知影響

法規的主 要修正

圖2－1 薩伯提爾與枚茲眉尼恩的執行模式

資料來源：轉引自丘昌泰，2000，《公共政策基礎篇》，頁 352。

林水波、張世賢（1991）則融合各家見解，參酌我國國情予以增刪，建立了分析 架構，如圖2－2。

一、政策問題的特質

政策執行的成功或失敗，與政策所要解決的社會問題密切有關，牽涉到各項背景 因素與標的團體。

（一）有效而可行的技術理論與技術

以管制性的政策而言，往往假定標的團體的行為能有所調適，政策問題就可獲得 改善。例如，為了落實義務教育而制定強迫入學條例，賦予鄉鎮市區公所執行強迫入 學任務，透過勸導或公權力之罰鍰，督促適齡學童就學。但從中輟成因與實務經驗來

問題的可處置性

1.有效技術理論與科技的可得性 2.標的團體行為的多樣性

3.標的團體在總人口的比例 4.行為需要改變的幅度

執行結構化的法規能力 1.清晰一致的目標

2.正確因果理論的結合 3.財務資源

4.執行機關間與內部的階層整合 5.執行機構的決策規則

6.執行官員的選拔

7.外圍份子的正式接近程度

執行結構化的非法規因素 1.社經條件與技術

2.媒體對於問題的注意 3.公眾支持

4.選民團體的態度與資源 5.來自主權的支持

6.執行官員的承諾與領導

看罰鍰可能未有實際功效，畢竟若家庭因經濟因素而無法讓學童上學，開再多罰單也 於事無補。因此，須先分析有效的因果理論，再發展出相對之技術或政策。

圖2－2 影響政策執行的諸因素

資料來源：林水波、張世賢，1991，《公共政策》，頁 269。

（二）標的團體行為的分殊性

政策上須規劃的標的團體行為，其種類如愈多元，則愈難建構清楚明確的政策，

用以約束標的團體。面對中輟成因的多元化，若只以單一面向切入，其處遇成效勢必 大打折扣。

（三）標的團體的人數

政策涉及到的標的團體，其人數越少越明確，則可能動員政治支持而達成政策目 政策問題的特質

1.有效而可行的技術理論與技術 2.標的團體行為的分殊性

3.標的團體的人數

4.標的團體行為需要調適量

政策本身所具的條件 1.合理的規劃與推介

2.合法化的政策 3.健全的理論基礎

4.清楚而具體的政策目標 5.政策資源

6.政策標準

7.政策規制執行機關的決定原則 8.政策上安排執行機關與人員

政策本身以外的條件 1.標的團體的順服

2.機關組織間的溝通與整合 3.執行機關的特性

4.執行人員的意向與工作態度 5.政策執行的監督

6.領導管理技術 7.政治環境

8.經社與技術環境

政 策 執 行

標的程度也越高。現今透過三級輔導之觀念，在學生實際中途輟學前，透過高關懷指 標進行篩選，以預防重於治療的觀念，減少後續政策成本的支出；而中輟強化策略輔 導會議，邀集尚輟率突出之學校予以關注督導，亦有助於政策之落實。

（四）標的團體行為需要調適量

某些社會問題之本質較複雜，難以處理或解決，若能透過漸進之策略，減少標的 團體面對改變所需的調適量，政策之目標就越容易達成。而中介教育的目的即在於 此，透過彈性而多元的課程吸引中輟生回校，降低其對學校不良的經驗，甚或給予成 功的經驗，皆有助於後續之復學輔導。

二、政策本身的條件

政策經合法化後即成為公共政策，然而公共政策本身有幾項條件關乎政策成敗，

分述如下：

（一）合理的規劃與推介

在決策過程中，決策者須是理性的，不可以是情緒的、權威武斷的、或憑臆斷直 覺的。依照友善校園的精神，縣市應成立「輔導工作輔導團」，總理年度友善校園學 生事務與輔導工作之規劃、執行、考核與評估工作，並依成員專長予以分工，辦理各 分組任務。

（二）合法化的政策

民主政治即是以民為主的政治，政府施政必須以民意為依歸，所以任何公共政策 之制訂，必須得到人民的政治支持，方能順利建立政策合法化的地位。

（三）健全的理論基礎

政策的基礎需有一套健全的理論，一方面能歸納出政策問題與政策方案間的因果 關係，另一方面說明政策執行的標的團體，如何使其在行為上變更或調適，進而達成 政策目標。

（四）清楚而具體的政策目標

決策者在設立政策目標時，必須遵循幾項原則：（1）政策目標須是可衡量與具體

的；（2）政策目標須指出期望的成果；（3）政策目標之獲取須為執行人員或執行機構 的權限範圍之內；（4）政策目標須切合實際且為可獲致的；（5）政策目標必須清楚地 指陳完成的時限（轉引自林水波、張世賢，1991）。

（五）政策資源

政策執行所需要的資源，計有：

（1）經費：目前各縣市政府與各級學校執行友善校園計畫所需之經費，可分為中央 核定之補助與地方政府自籌。

（2）人員：目前新竹縣除教育處之業務承辦人，另聘有 7 名學校社工協助中輟學生 之處遇，或分配至學校的中輟輔導替代役男。

（3）資訊：執行與管理的運作主要基於資訊。例如地方政府每月檢視尚輟人數，若 尚輟人數提高則需召集學校進行個案研討，檢視資源投入與處遇困境，制定相關策略。

（4）權威：權威乃是採取行動、進行指揮、獲取資源而執行工作任務的泉源。例如 選定尚輟人數較高的學校參與強化輔導策略會議，加強督導與謀求解決策略，甚至視 為校長、地方首長的行政績效之一。

（六）政策標準

從早期教育部發布之相關統計數據，發現以「中輟率」與「復學率」為主要指標，

近年來才開始重視「尚輟率」或「再輟率」。減少數字上之官樣文章，建立具有實際 效益之指標來檢視中輟問題。

（七）政策規制執行機關的決定原則

政策本身除了有明確的目標，提供適當的資源，並訂有可行的標準外，亦可規定 執行機關正式的決定原則，以進一步左右執行過程。例如教育部對地方政府進行之統 合視導，先由地方政府進行自評並舉證，再由訪視委員檢視資料予以督導。如此一來，

執行機關所做成的各項行政決定，方可能與政策目標結合。

（八）政策上安排執行機關與人員

教育部每年定期甄選相關有功人員，地方政府亦表揚績優學校，目的在於確保執

行機構與人員對政策目標能有高度的熱忱與支持，扮演居中策應的角色，並將新政策 賦予優先執行之權重。例如：教育部表揚全國輔導中輟學生有功縣市、學校團隊及民 間團體。

三、政策本身以外的條件

以系統理論而言，環境因素會影響各政策運作的狀況，可能產生積極的促進作 用，也可能產生消極的不配合。此類環境因素的範圍極廣，包括各種政治、經濟、社 會、法規、文化等因素。

（一）標的團體的順服

Dye 指出標的團體乃泛指由於政策制訂而須調適新的行為模式者（轉引自林水 波、張世賢，1991）。例如透過家庭教育中心或學校社工進行家訪，協助因家庭因素 無法正常就學的學童，或引進資源給予經濟上救助。甚至以公權力介入開罰或進行安 置，使因家庭因素而輟學的學生回到校園。

（二）機關組織間的溝通與整合

機關組織間能有充分溝通的管道，並進行組織間的整合與協調，有助達成政策目 標。例如教育部規定每年至少舉辦兩次之跨處室督導會報，教育主管單位可邀集警 政、社政、民政、司法等相關單位進行工作報告與意見交流，組成政策網絡以求政策 執行的一致性。

（三）執行機關的特性

Downs（1976）認為政策執行機關，其所形成的正式及非正式的特性，將影響到 該機關執行政策標準的能力（轉引自林水波、張世賢，1991）。以學校而言在面對中 輟生時，可能因組織關係或承辦人員之價值觀而有不同之處遇措施。為了避免組織特 性影響政策之執行，可訂定「標準作業程序」來運作，例如「新竹縣國民中小學中輟 學生通報處理流程」、《新竹縣國民中小學中途輟學學生復學安置輔導及成績評量實施 要點》。

（四）執行人員的意向與工作態度

政策執行能否有效，需要執行人員知悉上級之期望，同時要具有行事的能力，更 需他們願意執行某一政策。從表2－15 中輟相關會議紀錄中，可歸納出新豐國中（中 輟資源中心）之團隊對新竹縣中輟業務佔有舉足輕重之地位。而此團隊對政策之反 應，或反應之強度，可能影響到其執行政策的能力或誠意。

（五）政策執行的監督

行政機關執行政策之前，即應頒訂相關指標，並於執行之際給予督導考核，避免 政策未照既定的方向推行。例如教育部每年度對地方政府進行統合視導，其中亦規定 地方政府須對所轄中介教育措施進行訪視，以利有效達成政策目標。

（六）領導管理技術

機關組織的領導者身負政策執行的成敗。可透過參與管理、目標管理等領導理論 來開創有利執行的環境與氣氛，並維持執行人員之工作士氣，適時調整運作方式面對 新的環境或挑戰。

（七）政治環境

一項政策的執行，若牽涉到其他業務機關的協助，政策內容應將每個機關應負之 責界定清楚。如學校在通報中輟生之後，警政進行協尋，強迫入學委員會進行家訪，

社政給予安置，各機關各盡其職才能使政策順利進行。近年來，利益團體之支持與運 作亦使中輟處遇得以更多元的發展，例如博幼基金會提供之課後輔導，新竹縣公益慈 善會協助辦理社區生活營皆突顯出市民社會公共參與的重要性。

（八）經社與技術環境

經社與技術環境的變化，引發利益團體、標的團體與一般大眾支持政策目標的變 化，及主管行政機關對執行機構的支持程度，皆會刺激到政策的有效執行與否。隨著 教育普及，我國於82 年開始積極重視中輟生問題，制定相關法規並進行跨部會合作，

至近年的友善校園計畫，皆是影響中輟問題政策的重要因素。

參、政策執行結果

政策執行結果可以從「產出」（outputs）和「結果」（outcoms）兩方面加以觀

察（李允傑、丘昌泰，2003）。可透過政策產出與政策影響來加以瞭解：

一、政策產出（policy output）：政策執行機關所做的事情、所採取的行動（林水波、

張世賢，1991），從量化的方式探討執行機關對標的人口從事多少次的服務、給予多 少預算、訪視過多少次等服務結果。

二、政策影響（policy impact）：政策輸出對個人、團體、社會、自然環境、政治系統 的組織結構與運作方式、系統的輸入、以及隨後政治系統的產出，所造成的變遷（林 水波、張世賢，1991）。吳定、張潤書、陳德禹、賴維堯（2000）認為影響評估（impact evaluation）是指研究某一政策方案造成標的人口或標的事務向期望方向改變的程度 如何。

肆、政策網絡

網絡（network）一詞最早出現在1940年代與1950年代間，原本意指的是利於接 觸（take advantage of contact）。當時社會科學主要是希望透過網絡技術描繪出人際 間的關連關係與互賴狀況，後來被應用到組織間的網絡關係，特別著重於某些層級節 制的安排（hierarchical arrangement）中多元組織間交互依賴的結構，因此成員之間互 動關係與結構都是網絡分析的重點（丘昌泰，2000）。

Rhodes（1996）認為政策網絡是國家機關中不同部門之間，和國家機關與其他民 間社會組織之間的互動關係，是基於權威、資金、正當性、資訊、人員、技術、設備 等資源依賴基礎，結合成一種聯盟或利益共同體，其內部運作過程是一種資源交換的 過程，如同交易賽局（game）。

根據Rhodes的觀點，政府擁有的資源比利益團體多，是支配的行動者，它決定何 種資源應該交換、如何交換。所以，政策網絡的關係是不對稱的，政府可以創造網絡，

控制接近的管道以及遊戲規則，而政策網絡的影響端視行動者擁有的資源以及交換方 式而定（陳恆鈞，2001），顯露出政策網絡的特性包括了互賴性、多元行動和持久性 關係之特色（李允傑、丘昌泰，1999）。

David Marsh與R. Rhodes兩人也注意到政府和利益團體之間的政策網絡不同於政

府和政府之間的互動。他們在此提出四個標準作為政府/利益團體互動的政策網絡分 類。那四個標準分別是成員（參與成員的數目、利益的類型）、整合性（成員之間互 動的頻率、整合的持續性、以及成員間的共識）、資源（網絡內的資源分配、參與組 織內的資源分配）、以及權力的分配（李台京，2009）。

Rhodes根據參與成員整合的程度、參與成員的類型、與成員間資源的分配，將政 策網絡放置在高度整合與低度整合的光譜上；高度整合的政策網絡為政策社群，低度 整合之政策網絡為議題網絡（issus network）。可區分成五種網絡類型的定義（李允 傑、丘昌泰，1999）：

一、政策社群：指中央與地方政府機關所執行的政策領域中，具有高度穩定性與限制 性成員的網絡，垂直性的互賴關係，以及通常社群中水平性的意見表達受到限 制；這是具有高度整合的政策網絡。

二、專業網絡：具有高度穩定性與限制性成員、形成垂直互賴關係，限制性的水平意 見表達滿足專業的利益。

三、府際網絡：指地方政府間，代表性的組織所構成的網絡關係，成員具有相當的限 制性、垂直的互賴關係與水平的意見表達也受到限制，希望擴張水平式的影響 力，因此特別強調水平的意見表達。

四、製造者網絡：基於政治經濟利益所構成的網絡關係，網絡成員有相當的流動性、

限制性的垂直互動關係，主要在於滿足製造者的經濟利益。

五、議題網絡：是相當不穩定、低度整合性的網絡，成員雖然很多，但來來去去，無 法呈現成熟而穩定的網絡組織；此外，垂直的互賴關係受到限制，水平意見的 表達雖未受限，但意見並未整合，因而未形成堅強的網絡系統。

第四節 新竹縣中輟生概況分析

壹、我國中輟生概況

內政部統計處曾根據教育部訓育委員會所提供的 85 至 87 學年度中輟學生通報資 料，分析出3 年間的中輟學生特性和趨勢。在此資料中顯示，這 3 年中國民中、小學 中輟學生的每年人數約在8,000 至 10,000 人左右；國中、小學平均輟學率約為 0.3%，

其中有八成多為國中學生；男女中輟學生比例約六比四，且男性中輟學生比例逐年升 高（內政部統計處，2000）。然此數據為官方統計資料，有學者更進一步認為實際的 輟學人數應為所通報人數的1.4 倍到 2.2 倍之間，或是高達兩倍半以上（彭懷真，1995）。 依教育部訓育委員會 93 至 97 學年度統計資料中分析，顯示在各界共同努力下，

成效已逐漸顯現，尚輟人數從93 學年（94 年 7 月 31 日）4,156 人（尚輟率 0.145％）、

94 學年（95 年 7 月 31 日）2,981 人（尚輟率 0.107％）、95 學年（96 年 7 月 31 日）

2,061 人（尚輟率 0.076％）、96 學年（97 年 7 月 31 日）1,498 人（尚輟率 0.056％），

下降至97 學年（98 年 7 月 31 日）1,156 人（尚輟率 0.044％）（教育部訓委會，2009）。

由此可見政府對於受各種因素未能完成義務教育的中輟學生所做的努力，不僅符合經 濟社會文化權利國際公約之精神，更積極地實踐其深層的意涵：「均等的教育」。

貳、新竹縣中輟生概況與分析

一、統計87 至 97 學年度中輟學生數據，發現如下：

由表 2－5 中可很明顯地觀察全國的中輟率及復學率皆有顯著的進步，顯示跨部 會合作機制之建立展現成效。根據訓委會87 至 97 學年各縣市國民中小學學生輟學及 復學統計中，新竹縣中輟率的部份有88 學年的比例（0.15％）、89 學年的比例（0.20

％）、90 學年的比例（0.19％）、與 91 學年的比例（0.21％）低於全國平均值；87 學 年度（0.36％）、92 學年（0.34％）、93 學年（0.44％）、94 學年（0.33％）、95 學年（0.33

％）、96 學年（0.30％）、97 學年（0.27％）則高於全國平均依序為 0.29％、0.30％、

0.28％、0.27％、0.23％、0.21％、0.19％。

表2－5 新竹縣 87 至 97 學年度中輟統計表 學

年 度

全縣學 生數

中輟學 生數

中輟率

%

全國 中輟率

%

尚輟學 生數

尚輟率

%

全國 尚輟率

%

復學學 生數

復學率

%

全國 復學率

% 87 57950 209 0.36% 0.29% 89

0.15% 0.13%

88 58401 87 0.15% 0.20% 39 0.07% 0.08% 48 55.17% 61.53%

89 59276 116 0.20% 0.30% 47 0.08% 0.08% 69 59.48% 73.86%

90 59141 114 0.19% 0.33% 69 0.12% 0.11% 45 39.47% 66.08%

91 62470 131 0.21% 0.34% 11 0.02% 0.08% 120 91.60% 76.27%

92 63848 218 0.34% 0.30% 146 66.97% 65.74%

93 64168 277 0.44% 0.28% 0.15% 195

70.40% 70.84%

94 63126 210 0.33% 0.27% 0.11% 140

66.67% 76.05%

95 63577 207 0.33% 0.23%

0.10% 0.08%

96 63961 195 0.30% 0.21%

0.07% 0.06%

97 62359 169 0.27% 0.19%

0.05% 0.04%

註：1.百分比計算至小數點後第二位。2.尚輟學生與尚輟率以該年 7 月 31 日之數據為主。

資料來源：本研究整理自教育部訓委會。

惟新竹縣的中輟率自 92 學年度起開始惡化，從高於全國平均值 0.04％起，最高 為0.1％，其中新竹縣在 93 學年（圖 2－3）、95 學年（圖 2－4）、97 學年（圖 2－5）

的中輟率甚至為全國之前五名。加上復學率在11 個學年度中有 6 個學年度的復學率 低於全國平均值，更突顯出高中輟率、低復學率的嚴重性，若不即早因應勢將耗費更 多資源處理後續延伸問題。

相對於全國在尚輟人數與尚輟率逐年下降的進步，新竹縣的中輟問題則呈現相對 嚴重的現象。若從尚輟率的統計觀察，95 學年（96 年 7 月底）為 0.10％，至 96 學年

（97 年 7 月底）下降至 0.07％，97 學年為 0.05％，皆明顯高於上述之全國平均值。