第一章 緒論
第二節 研究目的
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年均總量 人均可用淡水水量 (10 億立方公尺) (立方公尺) 紐西蘭與澳洲 819 30,310 太平洋島國 73 32,065
資料來源：聯合國糧食與農業組織7
水資源的短缺不僅導致糧作減產，增加貧窮人口，擴大疾病傳染，甚至迫使 人們不得不離鄉背井，另謀生路。環境安全研究者 Thomas F. Homer-Dixon 直指，
水資源的短缺會破壞國家的執政能力，是造成國家內部社會動盪，乃至國際衝突 的重要因素。8 水不僅是具有重要經濟價值的商品，水更是所有生命賴以延續的 必需品。若稱水是生命之泉，那麼掌握水資源也就是一種權力(power)的象徵。
對於某些國家或民族而言，水甚至還具有一定情感和文化上的意義。如果水資源 所衍生的相關問題，不能得到適當重視與妥善解決，吾人將很難期望人類社會得 以持續穩定地發展。正因如此，現今國際關係對於水資源議題的研究方興未艾。
水資源短缺帶給國際社會的衝擊，究竟只是危言聳聽的誤導，還是不斷迫近的安 全危機，國家又如何能夠化險為夷？深入瞭解國際水資源的互動，實屬必要。
第二節 研究目的
人類生活真正賴以為繼的淡水水源，乃是河川、湖泊與地下水。國際上將流 經兩個或兩個以上國家的河流稱為國際河川(international river)。許多國家的供水 都十分依賴國際河川。隨著人口增加以及人均用水量的短缺，各國因此競相開發 利用。一旦河川遭到截流或分流，便有可能引爆潛在的衝突。這些壓力因此引發 水資源政治(hydropolitics)的討論。
國際社會對於水資源的集體關切，始於 1972 年在瑞典斯德哥爾摩(Stockholm) 召開的「聯合國人類環境會議」(The United Nations Conference on the Human Environment)。不過在當時，水資源問題卻遠不及其他環境議題受到普遍重視。
直到 1977 年，於阿根廷馬德普拉塔(Mar del Plate)舉行「聯合國水資源會議」(The United Nations Conference on Water)時，水的問題才真正列入國際政治的議程。
在該次會議中，與會人士對於全球水資源的治理問題，從各國的相關計畫與執行
7 聯合國糧食與農業組織(United Nations Food and Agriculture Organization, FAO)，簡稱糧農組織。
線上統計數據庫網址 http://www.fao.org/nr/water/aquastat/countries_regions/index.stm
8 Thomas. F. Homer-Dixon, Environment, Scarcity, and Violence (Princeton: Princeton University Press, 1996).
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到國際法的原則與精神，有了初步而廣泛的交流。更重要的是，該次會議確立了 水是具有經濟價值的商品(commodity)。然而即使如此，大家對於日漸短缺的水 資源問題，仍未採取積極行動，力謀改善。在聯合國國際發展署(United Nations Development Programme)於 1981 著手推動「國際飲用水供給與衛生的十年」
(International Drinking Water Supply and Sanitation Decade, IDWSSD)計畫的努力 下，全球人口中可自由享有安全用水的比例，依舊沒有明顯增加。
所幸自冷戰結束，隨著「安全」(security)的定義跳脫原有的框架，情況出現 了明顯改變。在歷經有識之士數十年的努力鼓吹後，號稱生命之源的水，終於引 起了全世界高度的關注。由於人口數量的膨脹，加以工業化與城市化的發展趨勢 持續不退，全世界用水需求因此不斷提高。在沉重的供給壓力下，大家終於體認 到水不再是取之不盡、用之不竭的可再生資源(renewable resource)，如何因應未 來的缺水風險，逐漸成為各國決策者與資源專家們共同關切的課題。
1992 年於里約(Rio)舉辦的「聯合國環境與發展會議」(The United Nations Conference on Environment and Development)，雖然在其他環境議題上頗有建樹，
但卻由於未能落實稍早之前於都柏林(Dublin)舉行的預備會議中(International Conference of Water and the Environment, ICWE)所達成的共識，因此被許多水資 源專家認為是一場毫無建樹的會議。為了促使全球正視問題的嚴重性，有心人士 其後陸續提出了種種嚴厲的警告。同時間，部分乾旱地區亦紛紛傳出水資源銳減 的事實，使得 1990 年代瀰漫著水資源危機的悲觀預測。學術界因此掀起了一波 有關水資源將導致國際衝突的論述。相關機構、決策單位與重要人士，不斷提出 各項預言，提醒世人正視逐漸枯竭且分配不均的水資源，對人類未來發展與世界 秩序的潛在威脅。例如聯合國前任秘書長安南( Kofi Annan)曾於 2001 年 3 月在 美國地理學會( Association of American Geographers) 第 97 屆年會中演講時提醒 大家，「為了爭奪水資源而引發的激烈衝突，未來極有可能會演變成戰爭。」9 知 名的經濟學人雜誌(Economist)在 2000 年特刊的報導中也提到，「缺水問題將愈演 愈烈。…..2050 年時，全球將有 35 億人口受到影響，水資源衝突的世紀已經來 臨」10 由於傳播媒體的報導與學術界的研究報告多半認定，水資源將是下一個 全球危機的根源。在此情勢下，水資源已躍升為國家安全層次的議題，水資源戰 爭(water war)更儼然成為新世紀人類安全最大的威脅。
不過，正當全球陷入水資源衝突論的同時，新的觀察卻提出了另類的主張。
9 Susanne Schmeier, “Governing International Watercourses – Perspectives from Different Disciplines”, Hertie School of Governance - Working Papers, No. 53, 2010.
10 “Preventing Conflict in the Next Century,” The World in 2000, The Economists, special publication, 2000, pp. 51-52.
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由美國奧瑞岡州立大學教授 Aaron Wolf 主持的研究結果發現，不同國家因爭奪 水資源而引發戰爭的情事，在歷史上其實十分罕見。回溯人類數千年的文明發展 史，雖然早在西元前 3000 年，便已有因爭奪水資源而造成衝突的紀載，不過真 正足以稱得上是水的戰爭的具體實例，卻十分罕見。僅有的一次還是發生在距今 4500 年前拉格許(lagash)和巫瑪(Umma)兩個城邦之間的衝突。11 Aaron Wolf 在整 理了 1948 年至 2000 年間與國際河川(international river)相關的近兩千個事件後，
得出以下結論：共有河川(shared rivers)的國家不僅絕少發生戰爭，彼此合作的紀 錄猶遠勝於軍事衝突。聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，簡稱 FAO）所公佈的統計亦指出，從西元 805 年至 1984 年，全 球共有高達 3600 件雙邊或多邊的水資源協議成立。若由 1820 年起算，則有 400 餘件水資源條約及其他有關水的協議簽署完成，且其中半數以上更是發生於近 50 年內。12 這些研究報告陸續公開後，原有的水資源衝突理論開始遭到質疑。
儘管近來愈來愈多人樂觀地以為，水資源戰爭一說根本言過其實，水資源合 作的可能性不僅大於武裝衝突發生的機率，更是未來持續的發展趨勢。然而，共 有水資源是否會增進相關國家彼此之合作，仍然缺乏有力的論證。事實上，至今 仍有高達半數左右的國際河川，其沿岸國家並無任何形式的合作機制存在。國際 社會現有水資源合作性協議的可持續性，也同樣令人質疑。以 1997 年「聯合國 國際水道非航行法使用公約」(United Nations Convention on the Law of the Non-Navigational Uses of International Watercourses)為例，至今僅有 27 個國家正 式通過該項條約。13 進入 21 世紀後，國際上亦不曾出現新的水資源正式協議。
顯然國際合作的進展，與多數人的期望與認知並不一致。另者，正如 Mark Zeitoun 及 Jeroen Warner 所稱，「沒有戰爭並不代表沒有衝突」。14 事實上，相較於和平，
國際戰爭的發生原本就屬例外，而非常態。許多水資源競爭之所以未演變為武力 衝突，極有可能是受到其他因素的限制。因此合理來說，不能因為以往水的戰爭 次數有限，便樂觀認定當未來水資源問題還將持續惡化的情況下，國家之間的劇 烈衝突不會出現。
國際社會合作或衝突的發生，本不應被視為毫不相干的兩個獨立議題。衝突
11 “A War for Water – The Tale of Two City-States,”
http://classicalwisdom.com/a-war-for-water-the-tale-of-two-city-states/
12 Aaron Wolf and J. Hammer, “Trends in Transboundary Water Disputes and Dispute Resolution,”
Water for Peace in the Middle East and Southern Africa (Washington, DC: Green Cross International, 2000), pp. 55-67.
13 該公約乃一框架公約，是目前唯一具有普遍適用性的規範共有淡水資源的條約。目前只 27 個
簽約國正式通過該公約，距離條約生效所需的 35 個國家，還不足 8 個國家。
14 Mark Zeitoun & Jeroen Warner, “Hydro-hegemony – A Framework for Analysis of Trans-boundary Water Conflicts,” Water Policy, Vol. 8, No. 5, 2006, pp. 435–460.
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與合作的關係更類似光譜的兩端。重要的是，哪那些因素會影響當事者的行為在 光譜兩端之間遊走。有鑒於現有國際河川水資源之研究，多數只從衝突或合作的 單一面向，進行個別討論，缺乏有系統的比較研究。本論文將突破傳統框架，透 過全面性地檢視共有水資源與國際互動的連結，深入探討水資源競合的真相。研 究的目的並不在主張或駁斥水戰爭究竟是否會發生，而是進一步瞭解哪些條件之 於水戰爭的發生，有推波助瀾之效。同理，又是那些因素有利於水資源的國際合 作。研究的最終目標則是建立一套完整的水資源互動最佳因素組合解釋模型。透 過該等模型的完成，不僅可具體而客觀地呈現，真正主導共有河川國家水資源互 動的關鍵，也可視為整體國際水資源衝突與合作論述的整合。