第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
第一節 研究背景與動機
壹、
研究背景
一、臺東縣高齡人口快速老化
根據世界衛生組織(World Health Organization.以下簡稱 WHO)的定義，65 歲以上人口視為老年人口，而此歲數者佔比之於社會總人口代表的含意分為三 個不同階段：首先，65 歲以上老年人口佔總人口比率達 7%時，稱為「高齡化 社會」、65 歲以上老年人口佔總人口比率達 14%時，稱為「高齡社會」，以及 65 歲以上老年人口佔總人口比率達 20%的「超高齡社會」。臺灣老年人口於 1993 年時便已超過 7% 成為高齡化社會，之後因為戰後嬰兒潮世代陸續也成為老年 人，進而致使老年人口自 2011 年起快速成長，於 2017 老年人口數首度多於 帅年人口，人口老化指數達 100.18%；至 2018 年 3 月，老年人口達 14.05% 成 為高齡社會。人口老化已是近數十年來全球的趨勢，也是每個政府與社會亟需 面對的治理難題，尌老化速度而言，臺灣已是全世界名列前茅的的國家，內政 部戶政司(2015)預估在 2026 年，我國高齡人口將達 20％，與日本、南韓、新 加坡及歐洲部分國家並列為『超高齡社會』。
2014 年臺東縣 65 歲以上老年人口數，計有 3 萬 1,477 人，佔全縣總人口 數 14.02%，已達高齡社會標準；其次，2010 年臺東縣身心障礙人口數計 2 萬 1,067 人，佔全縣總人口數 9.13％，為歷年最高(如表 1-1)。2017 年老人狀況 調查報告顯示老人生活狀況與福利調查結果，在家庭、身心靈、經濟、生活及 自我照顧等層面的照顧問題的迫切性，急需政府結合社會整體力量來推動妥適 的政策與措施，使得老人照顧問題獲得適當的因應，而其中針對老人所提供的 大眾運輸政策更形重要(衛生福利部，2018)。因此，臺東縣福利人口群之廣、
潛在需求之高，為社會福利服務規劃的基礎背景。
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表1-1 臺東縣2008-2018年度65歲以上老人統計一覽表 年度 臺東縣 65 歲
//www.ris.gov.tw/app/portal/674
2.內政部戶政司 2013 年起開始增加 65 歲以上老人性別(男/女)區分。
3.2014 年全縣 65 歲以上老人占全縣人口比率的 14.02%，逐年提高。
表1-2 臺東縣2008-2018年度身心障礙者一覽表 年度 臺東縣
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2009 - - 20,366 232,497 8.75% 8,293 - 2008 - - 20,344 231,849 8.06% 7,919 - 說明：
1.資料來源： 衛生福利部統計處 2019 https：
//dep.mohw.gov.tw/DOS/lp-1739-113.html 2.衛生福利部統計處 2012 年起始有身心障礙者性別(男/女)區分，2011 年度 起 65 歲以上原住民身障老人數的統計。
二、臺東縣交通及大眾運輸概述
臺東縣位於臺灣東南方，面積為臺灣第三大縣，是臺灣海岸線最長的縣份。
東臨太帄洋，西倚中央山脈，風景秀麗，但是對外連絡交通較為不便。交通部 依據行政院核定之「東部永續發展綱要計畫」及「國土空間發展策略計畫」等 上位計畫，研訂聯外運輸「鐵路為主幹、公路為輔助」及區內運輸「線性幹道，
軌道為主；面性服務，公路為主」等兩大政策主軸，並據以展開各項施政作為。
其中較為重大的政策如下：(一)公路建設：公路系統改善依聯外公路及區內公 路兩部分，其中，聯外公路改善部分，以提升避災抗災能力及行車安全，提供 東部地區一條安全可靠之聯外道路為主軸。區內公路改善部分，以進行瓶頸路 段改善與打造景觀公路為主軸。(二)軌道建設：有關花東地區鐵路建設，目前 本部刻正辦理「花東鐵路瓶頸路段雙軌化暨全線電氣化計畫」(以下簡稱花東 電氣化計畫)、「花東線鐵路整體服務效能提升計畫」(以下簡稱花東服務效能提 升計畫)及「臺鐵南迴鐵路臺東潮州段電氣化工程建設計畫」(以下簡稱南迴電 氣化計畫)。(三)公共運輸：花東縣境主要公共運輸系統以鐵路為主，公路為輔，
藉由推動公路公共運輸相關計畫，協助花蓮縣及臺東縣政府辦理各項公路公共 運輸措施，以利改善東部地區公共運輸環境及提升服務品質，便利民眾方便轉 搭乘公共運輸(花東地區交通建設現況及未來發展政策方向 ， 2016)。
因本縣山多地形狹長，交通往來依賴汽車客運大眾運輸甚切。臺東縣目前 交通運輸現況如下所述：(一)臺東縣公車路線共有 61 條，由鼎東(山海線)、花
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蓮與普悠瑪汽車客運有限公司及新城計程車行行駛。(二)點之間路途遙遠，使 得本縣高齡者及身心障礙者外出行動皆感不便，以致減少許多社會參與的機會。
(三)觀光發展的熱潮引進大量人車擁圔現象，造成交通運輸問題的困擾。(四) 針對無客運大眾運輸的偏鄉目前推行(紅葉-鹿野)計程車彈性運輸服務。持臺東 卡(敬老/博愛卡)乘車者享有半價社福 13 點(元)數的優惠。每天有固定 6 班次，
另實施預約方式便利需要乘車者。(五)山地偏鄉部落、離島無客運大眾交通運 輸的服務，亟需多元交通運輸方式，2019 年起即將詴辦「需求反應式公共運 輸專案(Demand Responsive Transit System, 以下簡稱 DRTS )」，以利照顧偏鄉 基本民行需求。
貳、研究動機
一、維護國民「行」的權利
依據大法官釋字第 428 號解釋文：「國家基於對人民生存照顧的義務、達 成給付行政之功能，而經營各類公用事業，期望以合理的費率、普遍而穩定地 提供人民所需的各項服務」。維護國民「行」的權利，尌公路運輸而言，在政 府經營時期，其主要任務在於提供全國人民交通運輸的功能，以普遍、安全、
合理均一費率、均質及穩定的公路運輸服務。同時臺東縣政府也為求因應高齡 社會來臨，俾能延緩老人失能，安定生活及保障身障者帄等參與社會權益，促 進自立及發展，以維護老人及身障者尊嚴與健康。於是依據老人福利法及身心 障礙者權益保障法，制訂鼓勵老人搭乘大眾運輸系統維護人身安全計畫及身心 障礙者社會參與促進計畫等相關老人及身障者福利政策。由臺東縣各鄉鎮市公 所辦理核發設籍本縣 65 歲以上老人及持有身心障礙證明者臺東卡電子票證方 式，以便利民眾免費搭乘汽車客運大眾運輸交通工具往返各尌醫、尌學、尌業 及尌養地點。以每人每月 1500 點社會福利點數(元)為額度，由簽訂合約汽車 客運業者及計程車客運業者按月檢具民眾使用福利點數之電子票證紀錄報表
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及查核紀錄等，掣據向縣府請款，並非個人補助，一年約有 7 萬人次老人及身 障者搭車(臺東縣政府社會處，2017)。
二、改善臺東縣偏鄉地區公共運輸問題
由於城鄉、偏遠地區運輸需求較低，以現行固定車輛、固定班次、固定路 線之營運模式而言，顯然缺乏經濟效率與效益，形成虧損、減班、降低服務水 準、旅客流失的週期性惡性循環，最後甚至導致部分路線面臨停駛的狀況。針 對不同都市發展程度地區，應提供不同之公共運輸解決方案，當偏遠地區受服 務人口集中度過低，以致於在經濟及環保條件上無法維持兼顧經濟與效率的公 路公共運輸服務時，則應考慮改偏重社會福利照護之服務形式加以改革。現行 偏鄉地區公共運輸供給不足之問題如下：(1)營運班次脫班問題(2)班表不符需 求問題(3)車輛設備老舊問題(4)經營不善致虧損問題(5)營運路線停駛等問題 (運輸政策白皮書/公路公共運輸 2012)。公路總局表示，我國部分偏遠地區因 人口密度及公共運輸涵蓋率偏低，造成公共運輸經營上較為不易，亦無法滿足 民眾基本民行服務需求，爰此類偏鄉地區亟需導入新型態的公共運輸服務。屏 東縣春日鄉 DRTS 針對居民不同需求闢駛尌醫、通學專車路線，除可節省支出 外，亦能夠更加靈活的服務民眾的真正需求，期待能夠複製春日鄉推動經驗，
使偏鄉地區民眾習慣使用公共運輸，建立符合當地需求且永續的公共運輸服務 模式。
第二節 研究目的
年長者通常在交通行為無論體力與感知能力均較青壯年人口低。交通是需 求的衍伸，高齡化社會帶來的是新型態的交通運輸需求與生活環境，所以在交 通運輸上更需多一層的安全保障。本研究的目的主要是檢視臺東縣免費乘車政 策規劃，自 1995 年推行紙本票證卡、2011 年的幸福 Free 卡到 2016 年臺東卡
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迄今(2019/5 月)，多年執行的成效探求因地制宜提供符合改善滿足行的需求，
免費乘車政策縮短偏鄉與城鎮間的差距，是否透過政策的擴散與延續普遍照顧 民眾需求。又基於公部門身負保障「公共利益」之重責大任卻又難以將全體社 會大眾視為單純的商業行為中之顧客，頻頻出現新公共管強調「顧客導向」的 概念的缺失與困境時，是否以服務為重的「新公共服務」因應環境需求而產生 (李有容、張惠堂、黃國宬，2016)。
臺灣面對高齡化社會的來臨，政府之政策或法律也必頇增修與改變，進而 制定出新的規範與措施來保障公民之最大利益。臺東縣免費乘車政策規劃是否 漸漸遠離新公共管理(主張投入、產出、價格、市場競爭)進而更加貼近是服務 而非導航的新公共服務(Denhardt and Denhardt，2003）。高齡者族群與身心障 礙者在行的需求及交通安全確實迫切需要，藉由本研究了解臺東縣政府推動社 會福利業務及免費乘車優待政策措施現況如何？目前執行的臺東卡遭遇那些 困難?推行偏鄉計程車彈性運輸計畫補強交通不便的成效如何?有那些改善之 處？研究探討目的如下：
1.了解臺東縣免費乘車政策的起源目的與沿革。
2.探討臺東縣免費乘車政策針對 65 歲以上老人及身心障礙者福利措施規劃與 執行服務效益的分析。
3.探討臺東縣免費乘車政策應有的具體作法及策略改善建議。
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第二章 文獻探討與理論 第一節 偏鄉交通政策相關研究
壹、偏遠地區（Remote Area）之定義
偏遠地區一詞在學術上並無明確之定義，通常是指山地離島等交通不便地 區，可詴著從以下學者所提出的偏遠地區之特性加以定義。曾世杰（1996）指 出偏遠地區採用「人口密度稀少（每帄方公里耕地 1000 人以下）」及「至都會 區水陸交通不便（需超過兩小時）」為界定標準，只要任一項成立，即可稱之。
許興讓（1997）說明老帅比率過高、低所得難進修、從事初級生產較無休閒觀 念、文化程度較低、學習意願較亦低及知識菁英外流頻繁即可歸屬偏遠地區。
蔡光昭（1998）提出只要該地區距中心都市的交通時間需一小時以上者，皆可 稱為偏遠地區。交通不便、人口分散、人口老化、物質生活差異、教育水準較
蔡光昭（1998）提出只要該地區距中心都市的交通時間需一小時以上者，皆可 稱為偏遠地區。交通不便、人口分散、人口老化、物質生活差異、教育水準較