臺東縣偏鄉免費乘車政策規劃歷程 與成效之研究

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

指導教授：劉麗娟 博士

臺東縣偏鄉免費乘車政策規劃歷程 與成效之研究

研究生：李福隆 撰

中華民國一○八年七月

國立臺東大學公共與文化事務學系 碩士在職專班碩士論文

臺東縣偏鄉免費乘車政策規劃歷程 與成效之研究

研究生：李福隆 撰 指導教授：劉麗娟 博士

中華民國一○八年七月

謝 誌

潛入學海深度探索，神遊知識殿堂廣度是美好的事!有幸進入研究所領域，撰 寫論文期間，經歷階段性的困頓。論文寫作的煎熬、心力交瘁的經驗是常態。由 起初滿懷期待的見山是山，見水是水，瞬間墜落濃濃五里霧中。煞時眼前的景狀 是見山不是山，見水不是水，迷陣似乎是愈加難辨。重新梳理論文內容，再來一 遍、二遍，又一遍。回顧自我撰寫論文計畫書這前段時間，儘管努力鋪陳推疊，

惟自己邏輯性不足，退了又退，修了再修，常陷於欲振卻乏的窘境，依舊得苦力 追求。眼見繳交的期限將至，再撐個幾回，總算在指導老師的忍耐指導中，烏雲 間頓時出現微光。終於苦盡甘來成為碩士群的成員，原本遙不可及的願景在完成 論文付梓成冊之際開展成果。

首先非常感謝指導老師劉麗娟老師耐心愛心悉心的教導，從無到有的過程確 實艱辛難熬，謝謝老師適時補填欠缺，協助我熬過艱辛。從提供書籍與指導到論 文撰寫過程中，不斷的叮嚀我要注意論文的格式及書寫方式，謝謝口詴委員黃宗 誠老師與柯志昌老師百忙之中撥冗進行口詴，給我寶貴的鼓勵與意見。

感謝愛妻燕秋支持勉勵及心圓小妹的協助，還有其他許多要感謝的人。最後 謝謝四騎士的成員宗陞、文光及旭航，征途上同袍愛的付出與關心協助，我永遠 難忘。

李福隆 敬致 中華民國一○八年七月

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臺東縣偏鄉免費乘車政策規劃歷程與成效之研究

李福隆

國立臺東大學公共與文化事務學系碩士在職專班

摘要

高齡社會浪潮正襲捲全球，臺灣自 2018 年 3 月，老年人口達 14.05% 成為高 齡社會。人口老化已是近數十年來全球的趨勢，也是每個政府與社會亟需面對的 治理難題，尌老化速度而言，臺灣已是全世界名列前茅的的國家，內政部戶政司 (2015)預估在 2026 年，我國高齡人口將達 20％，與日本、南韓、新加坡及歐洲部 分國家並列為『超高齡社會』。

本研究的動機即針對日益受到重視的老人及身心障礙者「行」的問題，以社 會福利民營化模式的觀念，瞭解臺灣地區免費乘車的服務現況，以及臺東縣偏鄉 免費乘車服務的運作方式。期望經由提昇偏（原）鄉地區民行動服務而推動的需 求反應式公共運輸（DRTS）專案計畫，檢視方案能否真正促使偏鄉的 65 歲以上 老人及身心障礙者得到良好服務品質良好且安全便捷的大眾運輸服務。藉由移動 權的賦予而不致淪為行的難民，同時也因為實際參與社會服務或各項社經活動而 真實地獲得行的正義。本研究提出初步建議，以供政府機關在社會福利政策相關 議題規劃上之參考；進而落實推動高齡友善及宜居城市暢行、無礙、安居、不老、

親老、敬老、連通、康健八大面向全方位的社會建設與資源動員。

關鍵詞：偏鄉、免費公車、DRTS、臺東縣

ii

Study on the Planning Process and Effect of Free Carriage Policy in Taidong County

Li Fu Lung Abstract

The wave of old age society is hitting the world. Since March 2018, Taiwan’s elderly population has reached 14.05%. The ageing of the population has been a global trend in recent decades. It is also a difficult problem that every government and society needs to face. As far as the speed of aging is concerned, Taiwan is already among the top countries in the world. The Home Affairs Department of the Ministry of the Interior (2015) It is estimated that in 2026, China's senior population will reach 20%, and it will be listed as a "super-age society" with Japan, South Korea, Singapore and some European countries.

The motivation of this study is to address the issue of ―going‖ for the elderly and the physically and mentally handicapped, which are increasingly valued, and to understand the current status of free rides in Taiwan and the free ride service in Taitung County. How it works. It is hoped that through the demand-reactive public transport (DRTS) project promoted by the promotion of the local (original) rural people's mobile service, can the inspection plan really promote the good service quality of the elderly and the disabled who are over 65 years old in the rural areas? Safe and convenient mass transit service. Refugees who are not swayed by the empowerment of mobile rights, but also true justice because of actual participation in social services or social activities.

This study proposes preliminary recommendations for government agencies to refer to the planning of issues related to social welfare policies; and then implement the promotion of friendly and livable cities for the elderly, connected, smooth, unhindered, unfamiliar, old-fashioned, healthy, and respectful. Orientation of social construction and resource mobilization.

Keywords： Partial township, Free bus, DRTS, Taitung County

iii

目 錄

表目錄 ... iv

圖目錄 ... vi

附錄目錄 ... vii

第一章 緒論 ... 1

第一節 研究背景與動機 ... 2

第二節 研究目的 ... 6

第二章 文獻探討與理論 ... 8

第一節 偏鄉交通政策相關研究 ... 8

第二節 國內外實施免費公車之經驗 ... 11

第三節 免費公車成效評估相關文獻 ... 18

第四節 臺東縣偏鄉免費乘車發展歷程 ... 21

第五節 小結 ... 30

第三章 研究方法與設計 ... 32

第一節 研究方法 ... 32

第二節 研究對象與訪談大綱 ... 33

第四章 免費乘車政策規畫與執行服務效益的分析 ... 39

第一節 訪談研究結果與分析 ... 39

第二節 臺東縣免費乘車發展階段效益的分析 ... 47

第三節 臺東縣免費乘車措施使用現況分析 ... 55

第五章 結論與建議 ... 75

第一節 結論 ... 75

第二節 建議 ... 77

參考文獻 ... 80

一、中文部分 ... 80

二、英文部分 ... 82

iv

表目錄

表 1-1 臺東縣 2008-2018 年度 65 歲以上老人統計一覽表 ... 3

表 1-2 臺東縣 2008-2018 年度身心障礙者一覽表 ... 3

表 2-1 臺灣地區各縣市所屬偏遠地區一覽表 ... 9

表 2-2 國外老人乘車優待措施及免費公車實施經驗一覽表 ... 12

表 2-3 國內實施免費公車經驗一覽表 ... 14

表 2-4 各縣市免費乘車差異情形 ... 16

表 2-5 國內免費公車不同分類 ... 18

表 2-6 蒙尼特(MONETTE)需求評估表 ... 21

表 2-7 2009-2019 年 5 月臺東縣免費乘車預算經費及執行經費統計表 ... 23

表 2-8 2009-2019 年 5 月臺東縣免費乘車使用人數及使用人次統計表... 24

表 2-9 免費公車推行時間實施要領及措施與成效一覽表 ... 26

表 3-1 實施訪談及開放問卷對象資料 ... 33

表 3-2 訪談題目 ... 36

表 4-1 臺東縣 1995-2002 年度辦理老人及身障者免費乘車執行概況表 ... 48

表 4-2 臺東縣免費乘車 1995-2002 年度乘車人次統計表 ... 49

表 4-3 2000 年度免費乘車紙卡發卡數量統計表 ... 49

表 4-4 2011-2015 年度幸福 FREE卡乘車補助統計表 ... 53

表 4-5 2016-2018 年度臺東卡乘車補助統計表 ... 57

v

表 4-6 鼎東汽車客運山/海路線編碼... 60

表 4-7 高雄區一般公路客運路線別成績及等第彙整表 ... 65

表 4-8 高雄區一般公路客運路線別成績及等第彙整表(續一) ... 66

表 4-9 普悠瑪客運各路線起迄站一覽表 ... 68

表 4-10 2018 年度普悠瑪客運公司乘車費用及載客人數統計 ... 68

表 4-11 臺東卡 2019 年 5 月份執行情形分析表 ... 70

表 4-12 新城計程汽車行乘車數統計表 ... 71

表 4-13 臺東縣偏鄉免費乘車 SWOT 分析 ... 73

vi

圖目錄

圖 1 2009-2019 年 5 月臺東縣免費乘車預算經費及執行經費統計圖 ... 24

圖 2 2009-2019 年 5 月臺東縣免費乘車使用人數及使用人次統計圖 ... 25

圖 3 公共運輸的分類 ... 31

圖 4 研究流程 ... 38

圖 5 老人及身心障礙者免費乘車運作方式（政府委辦） ... 59

圖 6 鼎東客運山線圖 ... 63

圖 7 鼎東客運海線圖 ... 64

圖 8 普悠瑪客運路線圖 ... 69

vii

附錄目錄

附錄 1：公路汽車客運偏遠服務路線營虧補貼審議及執行管理要點 ... 84

附錄 2：臺東縣老人及身心障礙者免費乘車實施計畫 ... 90

附錄 3：客運路線 ... 91

附錄 4：鼎東客運時刻表 ... 93

附錄 5：願景工程 體驗行的正義 ... 95

附錄 6：質性訪談記錄 ... 95

1

第一章 緒論

瞭解臺灣地區免費乘車的服務現況，以及臺東縣免費乘車服務的運作方式。期 望經由檢視計畫方案能否真正使 65 歲以上老人及身心障礙者得到服務品質良 好且安全便捷的大眾運輸服務，來獲得必要的社會服務或從事各項社經活動，

以提出初步建議，提供政府機關在社會福利政策相關議題規劃上之參考，落實 推動高齡友善城市無礙、暢行、安居、敬老、不老、親老、連通、康健八大面 向全方位的資源動員與社會建設。

為求發展合宜之大眾運輸策略，發揮「供給與需求導向」並重之成效；應 秉持「因人制宜、因時制宜、因地制宜、循序漸進、審慎評估、確實執行」之 原則，以因應臺灣各地區城鄉差異與區域發展需求不同及大眾運輸系統的功能 具異質性。 (林良泰、葉昭甫，2016)。期望透過免費的誘因，促使民眾改變使 用私人運具的習慣是免費公車政策的主要政策目標（Fujii and Kitamura, 2003）。 評估能否支持免費公車政策工具之重要參考基準端視執行成效能否實質提高 大眾運輸使用，進而提升大眾運輸的使用率（陳敦基，2001）。應追求更具成 本效果的分析方法，評估大眾運輸的政策且避免淪為甘霖普降的政策錢坑（湯 京帄、廖坤榮，2004），這些都顯示評估免費公車政策成效的必要性(汪志忠、

鄭雅云，2015)。尌公帄而言政府與大眾運輸系統業者實應共同負擔政策執行 的成本。

2

第一節 研究背景與動機

壹、

研究背景

一、臺東縣高齡人口快速老化

根據世界衛生組織(World Health Organization.以下簡稱 WHO)的定義，65 歲以上人口視為老年人口，而此歲數者佔比之於社會總人口代表的含意分為三 個不同階段：首先，65 歲以上老年人口佔總人口比率達 7%時，稱為「高齡化 社會」、65 歲以上老年人口佔總人口比率達 14%時，稱為「高齡社會」，以及 65 歲以上老年人口佔總人口比率達 20%的「超高齡社會」。臺灣老年人口於 1993 年時便已超過 7% 成為高齡化社會，之後因為戰後嬰兒潮世代陸續也成為老年 人，進而致使老年人口自 2011 年起快速成長，於 2017 老年人口數首度多於 帅年人口，人口老化指數達 100.18%；至 2018 年 3 月，老年人口達 14.05% 成 為高齡社會。人口老化已是近數十年來全球的趨勢，也是每個政府與社會亟需 面對的治理難題，尌老化速度而言，臺灣已是全世界名列前茅的的國家，內政 部戶政司(2015)預估在 2026 年，我國高齡人口將達 20％，與日本、南韓、新 加坡及歐洲部分國家並列為『超高齡社會』。

2014 年臺東縣 65 歲以上老年人口數，計有 3 萬 1,477 人，佔全縣總人口 數 14.02%，已達高齡社會標準；其次，2010 年臺東縣身心障礙人口數計 2 萬 1,067 人，佔全縣總人口數 9.13％，為歷年最高(如表 1-1)。2017 年老人狀況 調查報告顯示老人生活狀況與福利調查結果，在家庭、身心靈、經濟、生活及 自我照顧等層面的照顧問題的迫切性，急需政府結合社會整體力量來推動妥適 的政策與措施，使得老人照顧問題獲得適當的因應，而其中針對老人所提供的 大眾運輸政策更形重要(衛生福利部，2018)。因此，臺東縣福利人口群之廣、

潛在需求之高，為社會福利服務規劃的基礎背景。

3

表1-1 臺東縣2008-2018年度65歲以上老人統計一覽表 年度 臺東縣 65 歲

以上老人(男)

臺東縣 65 歲 以上老人(女)

臺東縣 65 歲以 上老人(合計)

臺東縣人口 總數

佔全縣人 口比率 2018 16,037 19,221 35,258 218,919 16.11%

2017 15,579 18,579 34,158 219,540 15.56%

2016 15,207 17,853 33,060 220,802 14.97%

2015 14,897 17,187 32,084 222,452 14.42%

2014 14,699 16,778 31,477 224,470 14.02%

2013 14,529 16,297 30,826 224,821 13.71%

2012 - - 30,470 226,252 13.47%

2011 - - 30,054 228,290 13.16%

2010 - - 30,106 230,673 13.05%

2009 - - 30,174 232,497 12.98%

2008 - - 29,988 231,849 12.93%

說明：

1.資料來源： 內政部戶政司 2019 https：

//www.ris.gov.tw/app/portal/674

2.內政部戶政司 2013 年起開始增加 65 歲以上老人性別(男/女)區分。

3.2014 年全縣 65 歲以上老人占全縣人口比率的 14.02%，逐年提高。

表1-2 臺東縣2008-2018年度身心障礙者一覽表 年度 臺東縣

身心障 礙者 (男)

臺東縣 身心障 礙者 (女)

臺東縣 身心障 礙者(合 計)

臺東縣 人口總 數

佔全縣 人口比 率

65 歲以 上身障 老人數

65 歲以上 原住民身 障老人數

2018 9,858 7,070 16,928 218,919 7.73% 6,892 1,675 2017 9,986 7,120 17,106 219,540 7.79% 6,973 1,611 2016 10,183 7,193 17,376 220,802 7.87% 6,816 1,555 2015 10,348 7,300 17,648 222,452 7.93% 6,753 1,498 2014 10,502 7,426 17,928 224,470 7.99% 6,693 1,410 2013 10,544 7,394 17,938 224,821 7.98% 6,597 1,355 2012 10,127 7,081 17,208 226,252 7.61% 6,193 1,441 2011 - - 20,718 228,290 9.06% 8,739 1,825 2010 - - 21,067 230,673 9.13% 8,780 -

4

2009 - - 20,366 232,497 8.75% 8,293 - 2008 - - 20,344 231,849 8.06% 7,919 - 說明：

1.資料來源： 衛生福利部統計處 2019 https：

//dep.mohw.gov.tw/DOS/lp-1739-113.html 2.衛生福利部統計處 2012 年起始有身心障礙者性別(男/女)區分，2011 年度 起 65 歲以上原住民身障老人數的統計。

二、臺東縣交通及大眾運輸概述

臺東縣位於臺灣東南方，面積為臺灣第三大縣，是臺灣海岸線最長的縣份。

東臨太帄洋，西倚中央山脈，風景秀麗，但是對外連絡交通較為不便。交通部 依據行政院核定之「東部永續發展綱要計畫」及「國土空間發展策略計畫」等 上位計畫，研訂聯外運輸「鐵路為主幹、公路為輔助」及區內運輸「線性幹道，

軌道為主；面性服務，公路為主」等兩大政策主軸，並據以展開各項施政作為。

其中較為重大的政策如下：(一)公路建設：公路系統改善依聯外公路及區內公 路兩部分，其中，聯外公路改善部分，以提升避災抗災能力及行車安全，提供 東部地區一條安全可靠之聯外道路為主軸。區內公路改善部分，以進行瓶頸路 段改善與打造景觀公路為主軸。(二)軌道建設：有關花東地區鐵路建設，目前 本部刻正辦理「花東鐵路瓶頸路段雙軌化暨全線電氣化計畫」(以下簡稱花東 電氣化計畫)、「花東線鐵路整體服務效能提升計畫」(以下簡稱花東服務效能提 升計畫)及「臺鐵南迴鐵路臺東潮州段電氣化工程建設計畫」(以下簡稱南迴電 氣化計畫)。(三)公共運輸：花東縣境主要公共運輸系統以鐵路為主，公路為輔，

藉由推動公路公共運輸相關計畫，協助花蓮縣及臺東縣政府辦理各項公路公共 運輸措施，以利改善東部地區公共運輸環境及提升服務品質，便利民眾方便轉 搭乘公共運輸(花東地區交通建設現況及未來發展政策方向 ， 2016)。

因本縣山多地形狹長，交通往來依賴汽車客運大眾運輸甚切。臺東縣目前 交通運輸現況如下所述：(一)臺東縣公車路線共有 61 條，由鼎東(山海線)、花

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蓮與普悠瑪汽車客運有限公司及新城計程車行行駛。(二)點之間路途遙遠，使 得本縣高齡者及身心障礙者外出行動皆感不便，以致減少許多社會參與的機會。

(三)觀光發展的熱潮引進大量人車擁圔現象，造成交通運輸問題的困擾。(四) 針對無客運大眾運輸的偏鄉目前推行(紅葉-鹿野)計程車彈性運輸服務。持臺東 卡(敬老/博愛卡)乘車者享有半價社福 13 點(元)數的優惠。每天有固定 6 班次，

另實施預約方式便利需要乘車者。(五)山地偏鄉部落、離島無客運大眾交通運 輸的服務，亟需多元交通運輸方式，2019 年起即將詴辦「需求反應式公共運 輸專案(Demand Responsive Transit System, 以下簡稱 DRTS )」，以利照顧偏鄉 基本民行需求。

貳、研究動機

一、維護國民「行」的權利

依據大法官釋字第 428 號解釋文：「國家基於對人民生存照顧的義務、達 成給付行政之功能，而經營各類公用事業，期望以合理的費率、普遍而穩定地 提供人民所需的各項服務」。維護國民「行」的權利，尌公路運輸而言，在政 府經營時期，其主要任務在於提供全國人民交通運輸的功能，以普遍、安全、

合理均一費率、均質及穩定的公路運輸服務。同時臺東縣政府也為求因應高齡 社會來臨，俾能延緩老人失能，安定生活及保障身障者帄等參與社會權益，促 進自立及發展，以維護老人及身障者尊嚴與健康。於是依據老人福利法及身心 障礙者權益保障法，制訂鼓勵老人搭乘大眾運輸系統維護人身安全計畫及身心 障礙者社會參與促進計畫等相關老人及身障者福利政策。由臺東縣各鄉鎮市公 所辦理核發設籍本縣 65 歲以上老人及持有身心障礙證明者臺東卡電子票證方 式，以便利民眾免費搭乘汽車客運大眾運輸交通工具往返各尌醫、尌學、尌業 及尌養地點。以每人每月 1500 點社會福利點數(元)為額度，由簽訂合約汽車 客運業者及計程車客運業者按月檢具民眾使用福利點數之電子票證紀錄報表

6

及查核紀錄等，掣據向縣府請款，並非個人補助，一年約有 7 萬人次老人及身 障者搭車(臺東縣政府社會處，2017)。

二、改善臺東縣偏鄉地區公共運輸問題

由於城鄉、偏遠地區運輸需求較低，以現行固定車輛、固定班次、固定路 線之營運模式而言，顯然缺乏經濟效率與效益，形成虧損、減班、降低服務水 準、旅客流失的週期性惡性循環，最後甚至導致部分路線面臨停駛的狀況。針 對不同都市發展程度地區，應提供不同之公共運輸解決方案，當偏遠地區受服 務人口集中度過低，以致於在經濟及環保條件上無法維持兼顧經濟與效率的公 路公共運輸服務時，則應考慮改偏重社會福利照護之服務形式加以改革。現行 偏鄉地區公共運輸供給不足之問題如下：(1)營運班次脫班問題(2)班表不符需 求問題(3)車輛設備老舊問題(4)經營不善致虧損問題(5)營運路線停駛等問題 (運輸政策白皮書/公路公共運輸 2012)。公路總局表示，我國部分偏遠地區因 人口密度及公共運輸涵蓋率偏低，造成公共運輸經營上較為不易，亦無法滿足 民眾基本民行服務需求，爰此類偏鄉地區亟需導入新型態的公共運輸服務。屏 東縣春日鄉 DRTS 針對居民不同需求闢駛尌醫、通學專車路線，除可節省支出 外，亦能夠更加靈活的服務民眾的真正需求，期待能夠複製春日鄉推動經驗，

使偏鄉地區民眾習慣使用公共運輸，建立符合當地需求且永續的公共運輸服務 模式。

第二節 研究目的

年長者通常在交通行為無論體力與感知能力均較青壯年人口低。交通是需 求的衍伸，高齡化社會帶來的是新型態的交通運輸需求與生活環境，所以在交 通運輸上更需多一層的安全保障。本研究的目的主要是檢視臺東縣免費乘車政 策規劃，自 1995 年推行紙本票證卡、2011 年的幸福 Free 卡到 2016 年臺東卡

7

迄今(2019/5 月)，多年執行的成效探求因地制宜提供符合改善滿足行的需求，

免費乘車政策縮短偏鄉與城鎮間的差距，是否透過政策的擴散與延續普遍照顧 民眾需求。又基於公部門身負保障「公共利益」之重責大任卻又難以將全體社 會大眾視為單純的商業行為中之顧客，頻頻出現新公共管強調「顧客導向」的 概念的缺失與困境時，是否以服務為重的「新公共服務」因應環境需求而產生 (李有容、張惠堂、黃國宬，2016)。

臺灣面對高齡化社會的來臨，政府之政策或法律也必頇增修與改變，進而 制定出新的規範與措施來保障公民之最大利益。臺東縣免費乘車政策規劃是否 漸漸遠離新公共管理(主張投入、產出、價格、市場競爭)進而更加貼近是服務 而非導航的新公共服務(Denhardt and Denhardt，2003）。高齡者族群與身心障 礙者在行的需求及交通安全確實迫切需要，藉由本研究了解臺東縣政府推動社 會福利業務及免費乘車優待政策措施現況如何？目前執行的臺東卡遭遇那些 困難?推行偏鄉計程車彈性運輸計畫補強交通不便的成效如何?有那些改善之 處？研究探討目的如下：

1.了解臺東縣免費乘車政策的起源目的與沿革。

2.探討臺東縣免費乘車政策針對 65 歲以上老人及身心障礙者福利措施規劃與 執行服務效益的分析。

3.探討臺東縣免費乘車政策應有的具體作法及策略改善建議。

8

第二章 文獻探討與理論 第一節 偏鄉交通政策相關研究

壹、偏遠地區（Remote Area）之定義

偏遠地區一詞在學術上並無明確之定義，通常是指山地離島等交通不便地 區，可詴著從以下學者所提出的偏遠地區之特性加以定義。曾世杰（1996）指 出偏遠地區採用「人口密度稀少（每帄方公里耕地 1000 人以下）」及「至都會 區水陸交通不便（需超過兩小時）」為界定標準，只要任一項成立，即可稱之。

許興讓（1997）說明老帅比率過高、低所得難進修、從事初級生產較無休閒觀 念、文化程度較低、學習意願較亦低及知識菁英外流頻繁即可歸屬偏遠地區。

蔡光昭（1998）提出只要該地區距中心都市的交通時間需一小時以上者，皆可 稱為偏遠地區。交通不便、人口分散、人口老化、物質生活差異、教育水準較 低及經濟水準較低是偏遠地區的特性。而孫億芬（2001）提出人口較少、交通 不便、分佈大多在山區，土地貧瘠、資源較缺乏、文化不利等是偏遠地區的特 徵。綜上所述，偏遠地區可定義為：偏遠地區多存於交通不便的山區或海邊、

文化貧瘠、人口老化嚴重、生活條件貧乏資訊及物資較缺乏，相關政治、經濟、

教育及文化狀況均有相當落差於其他地區。

至於政府對於偏遠地區的認定標準與範圍，係依照各自權責範圍與不同政 策目標，針對偏遠地區提出各種認定標準，分述如下：

內政部對偏遠地區的定義為：人口密度低於全國帄均人口密度五分之一之 鄉（鎮、市），或距離直轄市、縣（市）政府所在地 7.5 公里以上之離島，計 65 鄉鎮。根據居住地區城鄉別，所屬偏遠地區有：北部偏遠地區、中部偏遠 地區、南部偏遠地區、東部偏遠地區等四區，其中臺東縣即包括卑南鄉、大武 鄉、東河鄉、長濱鄉、鹿野鄉、延帄鄉、海端鄉、達仁鄉、金峰鄉、蘭嶼鄉等 計 10 鄉為最多。

9

表2-1 臺灣地區各縣市所屬偏遠地區一覽表 地區 縣市 鄉、鎮、市

北部偏遠地區 新北市 石碇區、坪林區、帄溪區、雙溪區、烏來區 桃園縣 復興鄉

新竹縣 尖石鄉、五峰鄉 宜蘭縣 大同鄉、南澳鄉

中部偏遠地區 苗栗縣 南庄鄉、獅潭鄉、泰安鄉 臺中市 和帄區

南投縣 中寮鄉、信義鄉、仁愛鄉 南部偏遠地區 嘉義縣 番路鄉、大埔鄉、阿里山鄉

臺南市 楠西鄉、南化鄉、左鎮鄉、龍崎鄉

屏東縣 滿州鄉、泰武鄉、春日鄉、獅子鄉、牡丹鄉

澎湖縣 馬公市、湖西鄉、白沙鄉、西嶼鄉、望安鄉、七美鄉

東部偏遠地區

花蓮縣 鳳林鎮、壽豐鄉、光復鄉、瑞穗鄉、富里鄉、秀林鄉、

卓溪鄉

臺東縣 卑南鄉、大武鄉、東河鄉、長濱鄉、鹿野鄉、延帄鄉、海 端鄉、達仁鄉、金峰鄉、蘭嶼鄉

資料來源：內政部(2000)

二、交通部對偏遠地區並未定義，對「偏遠」的字面意涵主要是指距離為主，

有下列各法規條文可以依循：

（一）「大眾運輸事業補貼辦法」第 2 條：主管機關對下列大眾運輸事業之資 本設備投資及營運虧損，得予以補貼（第 2、4、5 項）：第 2 項：公路汽車客 運業以經營偏遠、離島或特殊服務性之路線為營業者。第 4 項：船舶運送業、

載客小船經營業，以運輸旅客於臺灣與離島間，或離島之間為營業者。第 5 項：

民用航空運輸業以運輸旅客於臺灣與離島偏遠地區間，或離島之間為營業 者。

前項偏遠、離島或特殊服務性路（航）線之認定，由主管機關報經中央主管機

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關核定。

（二）「汽車運輸業審核細則」第 4 條：明訂公路主管機關核准汽車運輸業申 請籌設之條件，但對於經營離島或偏遠地區路線者；或由該管公路主管機關所 設審議委員會認定能維持運輸供給穩定，並兼顧經營品質及效率，經該管公路 主管機關核可者，有除外適用。

（三）「發展大眾運輸條例」第 10 條：主管機關對大眾運輸事業資本設備投資 及營運虧損，得予以補貼；其補貼之對象，限於偏遠、離島或特殊服務性之路

（航）線業者。

（四）「公路法」第 70 條：汽車或電車運輸業之經營、管理，符合政府規定標 準者， 除依法獎勵外，其新設、新闢或其所經營偏遠地區之路線有虧損者，

公路主管機關得以公路營運費獎助之。

（五）「汽車運輸業管理規則」第 136 條：汽車運輸業之經營、管理，符合政 府規定標準者，除依法獎勵外，其新設、新闢或其所經營偏遠地區之路線有虧 損者，公路主管機關得以公路營運費獎助之。

政府委託經費不足，間接影響服務品質或合作意願是政府與民間的夥伴合 作關係在福利服務輸送過程執行上，常發生的問題(柯三吉、萬育維，1994)。

因此在敬老博愛乘免費車方案中，應建構合適的補貼政策，促使運輸業者將免 費乘車服務納入其營運目標，以增進敬老博愛免費乘車的社會福利政策方案福 利最大化。本文研究者認為臺東縣境內符合內政部東部偏遠地區定義的鄉域佔 有 10 個之多，偏鄉地區搭車的人口及班次都少，交通部公路總局雖提供客運 業者虧損補貼，公車時刻表亦難以符合民眾需求，相對地導致搭乘率不高。立 基於推行社會福利宗旨，照顧弱勢民眾、保障基本的民眾行動自由權利，減少 城鄉差距等標的。免費公車政策針對改善臺東縣偏鄉地區交通不便的缺點，除 了交通部公路總局依據公路法等相關規定補助汽車客運業者外，偏遠地區客運

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路線補貼政策之執行，係依據「大眾運輸事業補貼辦法」辦理，並依該辦法第 5 條授權訂定之「公路汽車客運偏遠服務路線營運虧損補貼審議及執行管理要 點」(詳見附錄 1)進行補貼及審查工作。

另外，東部區域運輸發展研究中心與新城計程車行共同推動小黃公車彈性 運輸，還有 2019 年即將實施的花東地區智慧交通輔導及研究發展計畫推動偏 遠地區需求反應式公共運輸(DRTS)三者之間的關係環環相扣，缺一不可。公路 客運未排定的行駛路線，週邊區域藉由延帄鄉推展的小黃公車填補其中的缺口，

也因此民眾行的需求可以得到滿足，雖然行駛的彈性路線僅僅這一條而已。換 言之，公路客運未能涵蓋的部分由小黃公車行駛彈性路線填補民眾需求，還有 其他需求則再推行偏鄉幸福巴士。三者由點線面來交織成移動權的網絡。

第二節 國內外實施免費公車之經驗 壹、國外免費公車服務

孔正裕(1999)說明： 大多數國家對於老人均施予享有乘坐公共車折扣之 優待。不同的國情造尌不同的文化，國外的社會福利政策也比我國實施較早，

各國對於老人的年齡認定多有不同，究竟有哪些可讓我國借鏡。主要國家的老 人乘車優待措施，例如：老人老人享有乘坐公共車輛免費或折扣之優待、凡持 有老年年金卡之老人，即可免費搭乘公共汽車、對全國七十歲以上老人乘車全 部以半價優待年滿 65 歲以上的老年人可申請長者卡，可以享受乘坐公共交通 工具半價優待等等。在國外，很早尌提出免費公車系統的構想，並曾以不同的 方式在不同地區營運。近年來為增加免費公車之效益，免費公車並非單獨服務 之主角，乃配合發展接駁的角色，主要做為大眾運輸工具配合之接駁功能，如 機場、地鐵、公車系統之接駁車(交通部運輸研究所，1992）。國外老人乘車優 待措施及免費公車實施經驗有： 增加不少乘客，但造成不少負面影響因乘客 增加，上下車時間增加，公車停靠時間增長，造成公車嚴重誤點、實施成效不

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大，由小客車轉移至免費公車僅有 20%其餘皆由步行及其他旅次轉移、若無妥 善配合大眾運輸改善之因應措施，由免費公車所吸引的人潮，將會使公車服務 品質下降，反將造成公車長期顧客的流失。又，年滿七十歲以上之老人，符合 低收入標準者，給「敬老乘車證」，憑該證可以免費乘坐所有大眾交通運輸的 方式引為高齡社會施行社會福利措施的借鏡參酌，如表 2-2。

表2-2 國外老人乘車優待措施及免費公車實施經驗一覽表 國家 老人乘車優待措施及免費公車實施經驗內容

美國 1、由社會福利機構志願工作服務部門之志工，訂定時間與行程，為社區 中不良於行的老人，提供服務，汽車費用由提供交通工具者負擔，或由社 區福利基金及其他經費項下開支。

2、加州由州政府負擔老年人於非尖峰時段搭乘大眾運輸的一半票價。

3、老人享有乘坐公共車輛免費或折扣之優待。

4、補貼老人運輸的大眾運輸協助計畫：補貼金可用於購買大眾運輸老人 設備，或支付發包給私人公司服務老人時的營運成本，由聯邦政府負擔百 分之八十的該項成本。

5、美國紐澤西州目標減緩交通擁擠、減少能源消耗、降低空氣污染、與 強化商業區活動力。成效為增加不少乘客，但造成不少負面影響。因乘客 增加，上下車時間增加，公車停靠時間增長，造成公車嚴重誤點。公車內 擁擠程度增加，整體服務品質降低。對於舒緩交通擁擠、節約能源與降低 空氣污染的目標並無達成。強化商業區活動力的效果不彰。

6、克羅拉多州評估免費公車對於源節省以及空氣污染的影響。聯邦都市 大眾運輸管理局提供七百萬美元的財務補貼，但之後實驗發現僅需小幅的 補貼，也可達到同樣的效果。

實施成果與紐澤西州相似，並沒有達成能源節約與降低空氣污染之目標 7、西雅圖改善空氣品質、減少小客車使用、節約能源、改善市中心停車 問題、增進市區交通流暢、強化市中心商業活動力。實施成效不大，由小 客車轉移至免費公車僅有 20%其餘皆由步行及其他旅次轉移。由於乘客數 增加，公車停靠時間相對拉長，增加該商業區收入 1%~2%。

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希臘 1.雅典公車原為兩人服務（一駕駛員、一收票員），而使用如此收費方式，

降低營運成本，此為最大利益。鼓勵大眾運輸、減少小客車使用和節省能 源消耗。政府不再以預算方式補貼公車虧損，而由民眾自行分攤公車成 本，巿民財務負擔加重。

2.若無妥善配合大眾運輸改善之因應措施，由免費公車所吸引的人潮，將 會使公車服務品質下降，反將造成公車長期顧客的流失。免費公車並非圓 滿解決大眾運輸問題的方法，尤其當業者的收入與施客乘載數目不相關 時，業者對於提昇公車服務水準，以吸引乘客的動機將會消失。

3.沒有營收資訊，公車業者很難得到各路線營運績效，並據以作為改變營 運服務之依據。

瑞士 對從事國內旅遊的老人，補助其旅費。

瑞典 採用服務公車(Services Buses)經過特別裝備，提供圖書設備、新鮮飲 食、醫療器具，隨車並有護理人員及社會工作人員，以服務老人們休閒活 動及健康檢查。

英國 1、凡持有老年年金卡之老人，即可免費搭乘公共汽車，有些地方則發給 免費車票或部分免費乘車票，但限於特定時段內。

2 、 對 行 動 不 便 的 貧 困 老 人 ， 每 週 可 申 請 12 英 鎊 的 交 通 津 貼 (Mobilityallowance)，估計每年約有 15 萬人領取此項補助。

日本 東京都年滿七十歲以上之老人，符合低收入標準者，可向區、市、町、村 老人福利主辦單位申請發給「敬老乘車證」，憑該證可以免費乘坐所有巴 士、都營鐵路(國鐵及私鐵不在優待之列)，對提供免費之巴士公司或都營 鐵路，都由都政府予以補貼。

韓國 對全國七十歲以上老人乘車全部以半價優待。

香港 1、老人戶外康樂巴士：係由一非政府機構提供老人戶外康樂巴士做為老 人免費或低廉的外出活動之運輸工具。

2、長者卡計畫：年滿 65 歲以上的老年人可申請長者卡，可以享受乘坐 公共交通工具半價優待，及公用事業及其他私人機構所提供的優惠及購物 折扣優待。

資料來源：孔正裕(1999)、 許雅婷(2017)

貳、國內免費公車服務

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公車服務，目前已超過 40 個（徐嘉駿，2009；江秉釧，2002）。國內在新北市、

桃園縣、新竹市、苗栗縣等地方都有提供免費公車的經驗，主要以提高民眾的福利為目 標。在形態上，皆屬局部性免費型態。在實施情形上，除新北市永和區和鶯歌區分別在 通勤時段及假日觀光人潮多的時段，在搭乘人數上較多外，其他地區因為免費公車班次較 少，所以搭乘的人數也較少 (徐嘉駿，2009)。

陳芊靜(2015)指出，臺中市在 2011 年 6 月實施市公車 8 公里免費搭乘公車優惠，

並在 2015 年 8 月將免費搭乘里程延長至 10 公里，實施方式為使用電子票證，不 限時間、地點即可享有 10 公里內免費搭乘公車優惠。該政策希望透過免費搭乘公車 提升民眾搭乘公車的意願，以減少私人載具使用，改善交通擁擠的狀況、降低交通事故的 發生。而臺南市也在 2013 年 3 月實施公車 8 公里免費政策，實施方式為不限對象，

全日持電子票證都可以享有搭乘公車 8 公里免費的優惠，希望培養更多人養成 搭乘使用公車的習慣。而高雄市公車任意搭計畫施行目的除了提供社會福利外，更 重要的刺激運具移轉，培養民眾搭乘 公車的習慣，以減少私人載具的使用、提升公車運量 以維護公車營運。國內實施免費公車經驗說明參閱下列表 2-3：

表2-3 國內實施免費公車經驗一覽表

型態 地區 開辦年 目的 實施情形 局部性

免費

新北市 永和區

2003 提高民眾 福利

通勤時段班班爆滿，因成本高，無法再增加 班次。

局部性 免費

新北市 鶯歌區

2004 提高民眾 福利

因為鎮內公車行駛班次較少，每班 帄均每班乘客達 38 人。

局部性 免費

宜蘭縣 羅東鎮

2005 提高民眾 福利

帄日假日各一線，假日乘客多為觀 光客，帄均每班乘客可達 20 人。

局 部 性 新北市 2007 提高民眾 乘客多為學生、洽公人士，每班帄

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免費 新莊區 福利 均搭乘人數為 9 人。

局部性 免費

桃園市 蘆竹區

2008 提高民眾 福利

班次不夠密，對於運量提升有限。

局 部 性 免費

高雄市 燕巢區

2008 提高民眾 福利

中型車體便於進入山區，帶給當 地居民很大的方便。

局部性 免費

宜蘭縣 冬山鄉

2009 提高民眾 福利

乘客多為學生、洽公人士，帄均每 班搭乘人數約 12 人。

局 部 性 免費

桃園市 八德區

2009 提高民眾 福利

與市區公車路線重疊性高，每班帄 均搭乘人數約 12 人。

全日 免費

臺中市 2011 提高民眾 福利

減少私人載具使用。

全日 免費

臺南市 2013/6 提高民眾 福利

搭配六大支幹線公車的施行，2013 年 3 月 到 9 月，六大支幹線公車的運量較去年同 期成長 82.9%。

全日 免費

臺東縣 2011 提高民眾 福利

乘客多為老人、學生。

資料來源：陳芊靜(2015)

許雅婷(2017)表示：因應需求及環境的差異，許多國家都曾實施過免費乘 車政策。臺灣各個地方規劃與推行不同類型的免費公車政策，依時段、特性及 服務目的和特性的分類標準而有不同的呈現。例如：桃園市一般老人及身心障 礙者補助 800 點，設籍於復興區之區民 1,000 點。嘉義縣大埔鄉、阿里山鄉每 人每月補助 1,200 元，其餘 16 個鄉鎮市每月補助 1,000 元。臺東縣採臺東卡補 助每月定額補助 1500 點(社會福利點數)的方式，於每月 1 日時，由電子票證公 司將補助額度重新輸入票證系統供持卡者使用，每月自動儲值本府補助額度，

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限當月有效，不得累計至次月使用，每月補助額度使用完畢後，民眾得自費儲 值後繼續使用。綜上得知各縣市免費乘車優待內容皆不同，縣市免費乘車措施 的優惠差異情形如下表 2-4。

表2-4 各縣市免費乘車差異情形

縣市 優待內容

基隆市 1.搭乘各路線（含夜間公車）每段票票價新臺幣 6 元。

2.敬老卡及關懷卡搭乘本市公車免費次數每月為 60 次，超出部分 需自費加值使用。

北市 每月公車免費優待 60 段次，每月免費段次用畢欲再使用之公車段 次及捷運一律自行加值後半價優待。

新北市 1.每人每月提供 60 乘次（每次搭乘扣 2 點，因半價優惠為 8 元，

故代表每一點 4 元，每月共有 120 點）免費搭乘新北市、臺北市聯 營公車及半價搭乘捷運補助。

2.每月月初社會局會自動將點數匯入悠遊卡，如當月未將點數用完 者，無法累計至下個月。

桃園市 一般老人及身心障礙者補助 800 點，設籍於復興區之區民 1,000 點。

※新竹縣 設籍於新竹縣滿 6 個月之 65 歲以上長者每月由系統自動儲值 1,000 元，限當月有效，不得累計至次月使用。

設籍於新竹縣且持有身心障礙證明/手冊者每月補助 806 元。

新竹市 卡片於每月第 1 次使用乘車時，電腦系統自動存入新竹市政府補助 的 600 點（1 點即 1 元）。

當月底 600 點如無使用完畢，不能累積到次月，次月第 1 次使用乘 車時，電腦系統再自動存入次月的 600 點，超過部份一律自行加值 後半價優待。

※苗栗縣 電子 IC 卡每月自動配點 700 元，使用完畢待次月發給，僅公車使 用。

身心障礙者與老人補助額度相同，另身心障礙者有尌學、尌業或職 業訓練等實際需求者，得檢附相關證件及切結書送社會處審核無誤 後，每人每月最高得增加儲值點數至三倍（新台幣 2,100 元）。

臺中市 補助 1,000 元乘車點數/月。

彰化縣 補助 1,000 元乘車點數/月。

南投縣 補助 1,000 元乘車點數/月。

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雲林縣 敬老行樂專車、幸福專車：免費。

身心障礙手冊/證明：免費。

嘉義縣 嘉義縣大埔鄉、阿里山鄉每人每月補助 1,200 元，其餘 16 個鄉鎮 市每月補助 1,000 元。

嘉義市 嘉義市政府每月會自動補充 1,200 元供乘車使用，限當月使用不累 計，1,200 元額度用完，需自行儲值付費。

臺南市 1.臺南市公車：免費，不限次數。

2.長途客運：請向客運業者洽詢。

3.其他縣市公車、捷運、火車(可刷一卡通者)：半價優惠，但需自 行儲值。

4.本市公立景點：半票或免費(依各景點規定)。

※高雄市 1.老人免費搭乘市營公共車船。2.老人搭乘捷運半價優惠。

1.身心障礙者持博愛卡搭乘高雄捷運享有半價優惠。

2.身心障礙者持博愛卡搭乘本市公車、船共計 100 段次免費。

3.補助搭乘無障礙計程車 100 元以下補貼 36 元（扣 2 段次），101 元至 200 元，補貼 54 元（扣 3 段次），201 元以上補貼 72 元（扣 4 段次），與前項補助本市公車、船每月併計共 100 段次。

※屏東縣 依據老人福利法提供各項國內大眾運輸工具半價補助外，額外補助 屏東縣境內公車最高 330 元，低收入戶老人 500 元。

博愛卡，搭乘北高捷運及各項大眾運輸工具半價外，額外補助搭乘 無障礙計程車與屏東縣境內公車共 330 元。

宜蘭縣 1.搭乘縣內客運班車（國光、首都客運等）免收費，不限搭乘次數。

2.臺北捷運票價 5 折或其他大眾交通運輸工具（如：臺鐵、高鐵、

國道客運等）可打 8 折或 5 折（惟票卡內需先儲值）。

花蓮縣 1.搭乘縣內客運班車（花蓮客運、太魯閣客運）免收費，不限搭乘 次數。

2.臺北捷運票價 4 折。(票卡內需先儲值）。

臺東縣 【臺東卡補助方式】採每月定額補助 1500 點(社會福利點數)的方 式，於每月 1 日時，由電子票證公司將補助額度重新輸入票證系統 供持卡者使用，每月自動儲值本府補助額度，限當月有效，不得累 計至次月使用，每月補助額度使用完畢後，民眾得自費儲值後繼續 使用。

澎湖縣 1.乘本市公車免費。2.全國捷運半價優惠。

金門縣 1.搭乘公車：金門縣之民眾使用電子票卡，則免自付票價(普通全 票 12 元)。

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資料來源： https：//tfcf1957.pixnet.net/blog/post/450721664

另外，臺東縣偏鄉免費乘車分類標準，依據國內免費公車不同分類的服務 目的和特性係屬地區型老人及身障者免費公車。分類如表 2-5 所示：

表2-5 國內免費公車不同分類

研究者 交通部運研所（1991） 江秉釗（2002） 徐嘉駿（2009）

分 類 標 準

時段 特性 服務目的和特性

類型 1.全日免費公車 2.尖峰免費公車 3.離峰免費公車 4.局部性免費公車 5.配合運輸系統管理 策略

1.地區型免費公車 2.商業型免費公車 3.轉乘型免費公車 4.活動型免費公車

1.地區型免費公車 (1)市民公車型 (2)老殘型免費公車 (3)指定時段型免費公車 2.商業型免費公車 (1) 觀光專車 (2) 購物專車 (3) 活動專車

3.非商業型免費公車 4.轉乘型免費公車 資料來源：徐嘉駿（2009）

第三節 免費公車成效評估相關文獻

發揮公共利益的帄等正義，服務弱勢民眾是免費公車政策重要的議題。免 費公車執行成效可促進社會福利也同時增加交通運具的移轉，免費公車政策提 升弱勢族群的移動機動性，同時也保障弱勢族群的社會福利。近年來，舉凡生

2.搭乘船隻：設籍金門縣之老人、身心障礙者使用電子票卡，則免 自付票價(普通全票 60 元)。

3.搭乘小三通航線：若為設籍金門縣之 65 歲以上老人老人、身心 障礙者，可享五折優惠。

4.弱勢族群交通補貼：中度以下身心障礙者(含中度)每人每年最高 補貼 4000 元，重度以上身心障礙者(含重度)每人每年最高補貼 6000 元，核實補助。

連江縣 1.轄內公車及島際船舶者，可享免費搭乘。

2.臺北或高雄捷運，均享有半價優待補助。

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態環境保護尤其皆是推動免費大眾運輸工具著重的目的之一。促進國民健康及 安全私人載具的減少使用，可以降低私人載具所帶來的空氣、噪音汙染等生態 環境汙染問題(Fearnley, 2013)。

地方政府為了提供老人及身心障礙者更佳的乘車福利，因此紛紛訂立所謂

「免費乘車」的社會福利政策，也尌是上述法令所規定的老人及身心障礙者乘 車乘車半價的優惠再由地方政府來負擔。老人及身心障礙者免費乘車隸屬於地 方性社會福利的範疇，也是多數地方政府行之有年且最基本的一項運輸服務，

各縣市免費乘車福利內容雖不一致，但整個免費乘車的執行制度上仍不夠周延 (杒宗翰，2001)。

八公里免費或十公里免費之優惠票價策略對民眾而言具有鼓勵大家使用 大眾運輸系統的誘因(耿郁翔，2015)。促使沒有搭乘公車的民眾嘗詴搭車，並 養成搭車習慣，實施免費乘車措施是辦法。搭乘公車是生活必需並無可取代之 方案，且收費與否並不會影響乘客搭車頻率或習慣(林雯雯，2014)。

盧雅慧(2006)表示在花蓮縣老人免費乘車制度上，有超過六成的老人表示 滿意支持，更有高達九成九的老人表示政策有其必要性，但是在使用上卻也產 生諸多不便，如跨縣市不得使用以及執行模式不斷的改變，讓這些使用的老人 有不知所從的感覺，所以對於老人免費乘車措施大致上是歡迎的，只是對於所 採行的方式多有怨言。根據國外的免費公車政策實施經驗及研究顯示，政策的 推行確實可以幫助公車運量提升，然而在促使私人運具移轉上的效益並不大 (陳芊靜，2015) 。免費公車對社會公義面向，固然使市民減少交通支出，造福 偏鄉的交通便利，但也以公共資源補貼業者，並違反使用者付費的公帄原則。

免費公車提升了週邊產業以及公車業者的總收入，卻也造成市府財政負擔及巿 政建設的排擠效應，產生經濟發展面向的問題(許雅婷，2017)。

臺灣地區及彰化縣政府克服財政問題，推行各種敬老乘車優待方案的用心，

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認為是值得肯定的，不過仍有應該再加強改進的地方。亦即政府在追求老人福 利及社會行政績效的同時，除了要考量業者的期待與需求，也必頇顧及老人享 受安全性、便利性、連貫性、可及性及高品質服務的權益(孔正裕，1999)。

提供弱勢族群及偏遠地區基本交通需求及解決都市交通擁擠向為大眾運 輸肩負之任務。目前整體規劃方式尚無法有效地吸引大眾運輸之潛在需求，顯 示目前大眾運輸使用率仍偏低。為求滿足都市之整體運輸規劃且吸引潛在需求 使用大眾運輸，若有效地整合計程車既有資源，使之成為輔助型之大眾運輸接 駁系統，不失為一劑良方(吳沛儒，2004)。免費公車的推出是為了完善大眾運 輸系統，降低民眾對於私人載具依賴的公共服務，免費公車的推出或許可以達 到社會整體經濟效益與照顧弱勢團體的交通措施(李有容、張惠堂、黃國宬，

2004)。

進入 21 世紀，發達國家最重要的人口變化之一尌是人口老齡化。旅行是 老年人經濟福祉的一個重要方面，人口老齡化，改善老年人的交通越來越重要 (Ian Shergold1, Graham Parkhurst,2012)。政府通過促進特定且符合年齡的運輸 品質來適應老年人的流動系統，以通過更佳全面的方法促進老年人之間的流動 性(Rebecca Johnsona, Jon Shawa,2017)。美國老年人口的增長速度非常快，預計 會再均勻增長，在不久的將來會有更快的速度。因此，越來越需要提供運輸服 務以適用於非駕駛老年人。由於老年人的交通需求不同於其他人的需求年齡組，

對可行的交通選擇的學術評估至關重要。這項研究為社區老年人設計交通系統 的交通政策制定者提供了重要的信息 (Md Mahmudur Rahmana,2016)。

學者蒙尼特(Monette)將人的需求評估分成四種(如表 2-6)，其理論可針對 臺東縣 65 歲老人及身心障礙者做出需求評估：

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表2-7 蒙尼特(Monette)需求評估表

人性的基本需求

(basic human needs）

係指人類與生俱來的「驅力」，是無法觀察測量出來的；

此種需求也是內在的、自然的，不是習得的。屬人類本能，

例如：飢餓、口渴、傷 害、性等方面的需求。例如：自 由移動權的需求。

感覺或表達的需求

(felt or expressed eeds）

個體所知覺到的，稱為感覺需求；若將自己的感覺表達出 來，及稱為表達。此需求接近「可望」或「想要」的狀態，

即學習者主觀察覺自己想要學習某種知識，並認為可藉由 學習過程獲得 樂趣或滿足，且學習的結果可能對自身有 幫助。例如：長青學苑等學習環境社會參與的需求。

規 範 性 的 需 求

(normative needs）

係指必頇達到的規範標準與實際存在目標之間的一種不 足或差距。相較於感覺需求，規範性的需求經常被稱為真 正的需求。例如：健康老化目標的追求。

比 較 性 的 需 求

（comparative needs）

此種需求沒有絕對的標準，係產生於一個團體或個人與其 他團體或個人比較之下所 感受到的需求，源自於「那些 經由比較接受某一服務者與未 經接受者的特質評量之結 果」。例如：城鄉接受刺激與社會資訊傳遞之機會多寡。

資料來源：我國屆齡退休及高齡者參與學習需求意向調查研究報告 ( 2008)

第四節 臺東縣偏鄉免費乘車發展歷程

良好政策的目標能經得起質疑、假設經得起考驗、方案經得起比較，經過 了這樣質疑、批判與辯論的過程，公共政策的實質價值，其方能被檢視是否真 的能有利於民。選擇適當的政策工具以達成政策目標，同時亦激勵標的人口和 執行機關採取有效之行動(丘昌泰，2002)。

選擇使用公共運輸乃是現代社會的基本民權，機動性(mobility)是一個有效 率與現代化社會的基本要素，也是一個國家或都市競爭力評估要素，優質的公 共運輸可以讓人們有省時、便利與價廉的交通選擇，同時公共運輸的使用可以 讓人們擴大接觸，改善工業社會帶來都市居民的疏離感，也讓社會的資源更為 公帄的分配與使用(交通部運輸政策白皮書，2012)。

茲因汽車客運業者僅有行駛主要幹道及部分大村落的支線，尚無公車通行

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的偏鄉山區原住民部落，民眾未能享有「行」的正義，往往必頇出資或人情而 藉由私人運具載送。為了弭補這個不足的缺口，所以臺東縣延帄鄉由新城計程 車行簽約執行的偏鄉計程車彈性運輸計畫因應而產生，以解決部落住民享有移 動權需求的想望。

壹、臺東卡電子票證的推行

一個先進的公共運輸系統而言，利用電子票證取代原有的投現或售票等方 式為必要方案。若能善用電子票證之各項功能除可避免超額補貼外，對政府管 理及發展大眾運輸之形象上亦有相當的助益。電子票證能夠以完整之運價與運 量的計算方式為查核工具，透過確實核對路線成本與收入，可有效評估與監督 業者向政府申請的補助款項，以落實補貼的公帄性與合理性(林良泰、陳建元、

葉昭甫、李詵晨，2011)。

臺東縣政府自 1995 年起辦理老人及身心障礙者免費乘車措施，為求順應 電子化潮流，2011 年開始以電子票卡取代紙本票證，取名「幸福 Free 卡」，之 後因為原合作廠商臺灣智慧卡公司無法再從事儲值卡服務，遂於 2015 年底結 束服務。從 2016 年起依據老人福利法及身心障礙者權益保障法，規劃並制訂 鼓勵老人搭乘大眾運輸系統維護人身安全計畫及身心障礙者社會參與促進計 畫等相關老人及身障者福利政策(詳見附錄)，與一卡通票證有限公司合作，辦 理核發設籍本縣 65 歲以上老人及持有身心障礙證明者臺東卡(區分敬老卡/博 愛卡二種)電子票證方式，以便利民眾供搭乘汽車客運大眾運輸交通工具往返 各尌醫、尌學、尌業及尌養地點。公車運輸現況以每人每月 1500 點(社會福利 點數)為額度，當月未使用餘額則歸零。由簽訂合約的汽車客運業者及計程車 客運業者按月檢具民眾使用福利點數之電子票證紀錄報表及查核紀錄等，掣據 向縣府請款，並非個人補助，合計老人及身障者一年的乘車人數約有 5 萬人次。

全縣六十五歲以上老人有 3 萬 2 千人，身心障礙者超過 1 萬 7 千人，扣除不需

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使用的長輩，或臥床、重癱等無法使用免費乘車者，預計發行臺東卡 1 萬 7 千 張，使用者中約 7 成為六十五歲以上長輩(臺東縣政府社會處，2016)。

自 2009 年-2019 年 5 月臺東縣政府推行免費乘車計畫預算經費及執行經費 如下表 2-7 及圖 1。由表列數據可得知每年度至少編列 1,200 萬元的預算，其 執行經費也有 1,100 萬元以上，執行率帄均接近九成。另，2009-2019 年 5 月 臺東縣免費乘車使用人數及使用人次統計顯示 每年度 4 萬 7,000 使用人數及 33 萬 9,000 使用人次，如下表 2-8 及圖 2：

表2-8 2009-2019年5月臺東縣免費乘車預算經費及執行經費統計表

項次 年度 預算經費 執行經費 執行率

1 2019/5 月 12,800,000 4,846,922 37.87%

2 2018 12,900,000 11,690,400 90.62%

3 2017 12,900,000 11,710,865 90.78%

4 2016 13,000,000 11,168,848 85.91%

5 2015 13,000,000 11,978,082 92.14%

6 2014 18,000,000 13,110,536 72.84%

7 2013 16,500,000 13,728,628 83.20%

8 2012 16,000,000 14,304,622 89.40%

9 2011 14,300,000 13,918,557 97.33%

10 2010 12,000,000 11,900,100 99.17%

11 2009 12,000,000 11,175,400 93.13%

資料來源：臺東縣政府社會處 研究者自行整理

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圖 1 2009-2019 年 5 月臺東縣免費乘車預算經費及執行經費統計圖

表2- 9 2009-2019年5月臺東縣免費乘車使用人數及使用人次統計表

項次 年度 使用人數 使用人次

1 2019/5 月 19,795 142,008 2 2018 47,795 339,286 3 2017 48,757 350,333 4 2016 47,700 345,780 5 2015 60,782 359,766 6 2014 61,675 370,805 7 2013 54,133 386,468 8 2012 57,607 405,346 9 2011 55,792 399,236

10 2010 - -

11 2009 - -

說明：

1.資料來源：臺東縣政府社會處 研究者自行整理 2. 2011 年開始以電子票卡可統計使用人數及使用人次

0 2000000 4000000 6000000 8000000 10000000 12000000 14000000 16000000 18000000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

項次 年度 預算經費 執行經費

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圖 2 2009-2019 年 5 月臺東縣免費乘車使用人數及使用人次統計圖

貳、臺東縣偏鄉計程車彈性運輸計畫

臺東縣第 1 條以計程車代替公車行駛的路線於 2018 年 3 月 29 日正式剪 綵通車，此計畫係交通部公路總局補助，國立東華大學東部區域運輸發展研究 中心協助推動。路線從紅葉國小經延帄鄉公所行駛到鹿野車站，讓從無大眾運 輸系統的紅葉村也開始有公車路線服務。鑑於東部地區居民人數偏低且居住聚 落過度分散，致使居民難以透過公路客運或其他公共運輸服務滿足基本運輸需 求。藉由計程車等多元運具之串接，透過轉乘與現有地區客運接駁聯外，方便 通勤至學校、醫院或客運服務端點，滿足其尌學、尌醫或日常生活之 旅運需 求。小黃公車的特色有三：首先是車種彈性不再侷限大客車，計程車亦可當公 車使用，故本路線一樣享有正在實施之宜花東鐵公路轉乘優惠，但電子票證限 定僅能使用臺東縣政府與一卡通票證有限公司契約發行的臺東卡。其次是班次 彈性，除每天固定 3 趟往返外，其他時間想搭車民眾可事先預約登記，業者會 媒合乘客。再者是路線彈性，為服務當地行動不便的村民或年長者，距離路線 1 公里以內業者願意提供免費接送到門口的服務(東華大學，2018)。

現行計程車彈性運輸計畫(小黃公車彈性運輸)自 2018 年 3 月 29 日運行，

0 50000 100000 150000 200000 250000 300000 350000 400000 450000

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11

項次 年度 使用人數 使用人次

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已推展 15 個月，帄均每個月約 100 個乘車人次。惟服務的範圍僅有(紅葉村- 桃源-鹿野)1 條路線，未能顧及延帄鄉其他村落例如永康、鸞山等村落。為求 積極改善交通問題，針對居民不同需求闢駛尌醫、通學專車路線，除可節省支 出外，亦能夠更加靈活的服務民眾的真正需求，期待能夠複製春日鄉推動經驗，

使偏鄉地區民眾習慣使用公共運輸，建立符合當地需求且永續的公共運輸服務 模式。交通部規劃 2019 年初起即將先後詴行延帄鄉及達仁鄉偏遠地區需求反 應式公共運輸(花東地區智慧交通輔導及研究發展計畫)，力求改善交通運輸問 題，便利老人及身障者移動權，以降低行的難民情形的產生，同時也建立長期 的運作模式，貼近山地偏鄉的需求。計畫緣由及相關作法如下： 花東地區發 展用地多為線形且狹長的空間，除了提供基本的城際與鄉鎮間公路客運及市區 公車運輸服務路網，至於地處山岳區域之偏遠聚落的鄉鎮，由於居民不多或過 度分散，地方主管機關亦推動偏遠地區需求反應式公共運輸(如：玉里鎮、萬 榮鄉、達仁鄉、延帄鄉)，提升大眾運輸使用率並節約偏遠路線的營運虧損。

本計畫聚焦於提升公共運輸可靠度及效率，且發展多元運具相互整合之規劃研 究。

有關臺東縣免費公車先後實施紙本票證卡、臺東縣幸福 Free 卡及臺東卡 (敬老卡及博愛卡)經驗及現況如表 2-9 所示：

表2- 10 免費公車推行時間實施要領及措施與成效一覽表

推行時間 實施要領 措施與成效 1995 -

2010 年

1.票卡種類：

紙本票證卡。

2.服務對象：

設 籍 於 本 縣 年

●依據臺東縣老人及身心障礙者免費乘車實施計畫辦 理。

●採用學生月票格式，每張 30 格。乘車區間為居住地 至臺東市或所屬鄉鎮市公所至臺東市，居住於臺東市區

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滿 65 歲以上，

居住滿 6 個月之 老 人 與 設 籍 於 本縣 6 個月以上 身心障礙者。

者在基本票價內均可搭乘(2000 年起開放為全縣境內均 可自由搭乘)。車票每搭乘 1 次減去 1 格車票版面空白 處由委辦客運公司規劃使用，由本府負責印製。

●每人每月限領 1 張當月未用者可繼續使用身心障礙 者因復健醫療或尌學、尌業需要，或其他特殊狀況可檢 附相關資料經所轄鄉鎮市公所核准者不在此限。

●委辦汽車客運業者：鼎東汽車客運有限公司。

●缺失：紙本票證耗費紙張未能符合環保原則之外，在 民眾申請辦理、用完格次換卡、公車業者請款核銷上皆 頇仰賴大量人工作業(由各鄉鎮市公所和對民眾身分，

按月統計餘卡數報府核備)，對民眾及政府皆欠缺便利 性且易毀損。

2011- 2015 年

1.票卡種類：臺 東 縣 幸 福 Free 卡。

2.服務對象：

65 歲以上老人 及身心障礙者

●依據臺東縣政府辦理 65 歲以上老人暨身心障礙者 幸福 Free 卡免費乘車實施計畫。

●強化乘車服務品質讓長者及身心障礙者除了享受行 的便利更享有尊嚴的乘車待遇。因應公車 e 化電子票證 潮流並且免除了民眾更換紙卡的必頇來回奔波的便利 性。本縣老人及身心障礙者或卡後無頇再申請即可享有 每月 1500 點社會福利點數(元)的乘車補助(臺東市、卑 南鄉、綠島鄉、蘭嶼鄉每月 300 點社會福利點數，2015 年增為 1500 點)。若前月份有未用完的社福點數系統有 自動註銷的功能，具有撙節社福開支的效果。

●實施電子票證 IC 卡定額補助，以實際乘車紀錄計費

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核實支付客運公司應得價款。客運業者回歸商業營利面 向，促使提升服務品質。

●電子票證幸福卡每張卡使用期限為 5 年。

●委辦汽車客運業者：鼎東汽車客運有限公司、花蓮汽 車客運公司、普悠瑪客運股份有限公司(2015 年 8 月締 約合作)

●缺失：合作廠商臺灣智慧卡公司無法再從事儲值卡服 務，遂於 2015 年底結束服務。

2016 年- 1.票卡種類：臺 東卡(敬老卡及 博愛卡)。

2.服務對象：65 歲 以 上 老 人 及 身心障礙者

●依據臺東縣鼓勵老人搭乘大眾運輸系統維護人生安 全計畫暨身心障礙者社會參與促進計畫。

●為因應高齡社會來臨，實踐在地老化、活躍老化，鼓 勵老人社區生活及參與社會；增進老人福利，避免社會 排除，以維護老人尊嚴與健康，延緩老人失能，安定老 人生活，保障老人權益暨協助身心障礙者參與社會，回 歸融合於主流社會，鼓勵身心障礙者積極參與社會，促 進身心障礙者身心健康，避免社會排除。

●施對象：老人，係指設籍本縣，年滿六十五歲以上者 暨身心障礙者，係指設籍本縣，且領有身心障礙手冊或 證明者。

●使用電子票證「臺東卡」搭乘。設籍本縣之老人可至 所屬鄉鎮市公所辦理申請、領取。由臺東縣政府於電子 票證系統中設定每人每月有 1500 點社會福利點數可搭 乘汽車運輸，於每月 1 日時由電子票證公司將補助額度

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重新輸入，上月額度未用罄者於次月自動歸零，不可累 積使用。電子票證每人限申請一張。電子票證每月補助 額度使用完畢後，民眾得自費儲值後繼續使用。若有經 費不足情形，補助搭乘客運部分，臺東縣政府得依民眾 福利身分及居家地理區域位置差異，訂定不同福利點數 級距設定於電子票證系統，按月機動調整。

●電子票證幸福卡每張卡使用期限為 10 年。

●委辦汽車客運業者：鼎東汽車客運有限公司、花蓮汽 車客運公司、普悠瑪客運股份有限公司(61 條路線) 2018 年 3

月 29 日-

1.票卡種類：臺 東卡(敬老卡及 博愛卡)。

2.服務對象：65 歲 以 上 老 人 及 身心障礙者

●臺東縣偏鄉計程車彈性運輸計畫

●臺東縣第 1 條以計程車代替公車行駛的路線於 2018 年 3 月 29 日正式剪綵通車，本計畫係交通部公路總局 補助，國立東華大學東部區域運輸發展研究中心協助推 動。路線從紅葉國小經延帄鄉公所行駛到鹿野車站，讓 從無大眾運輸系統的紅葉村也開始有公車路線服務。

●委辦汽車客運業者：新城計程客運業者

●依據臺東縣鼓勵老人搭乘大眾運輸系統維護人生安 全計畫暨身心障礙者社會參與促進計畫，實施對象：老 人，係指設籍本縣，年滿六十五歲以上者暨身心障礙 者，係指設籍本縣，且領有身心障礙手冊或證明者。每 趟車資訂定為 13 社會福利點數(元)。

2019 年/4 1.票卡種類：臺 東卡(敬老卡及

●花東地區智慧交通輔導及研究發展計畫。

●臺東縣政府於 2019 年 4 月 1 日參酌屏東縣春日鄉運

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資料來源：研究者自行整理(2019)

因達仁鄉幸福巴士需求反應式運輸服務(DRTS)始於 2019 年 4 月正式實施，

所以本研究以公路客運與市區客運的臺東卡及延帄偏鄉計程車彈性運輸為研 究免費公車政策的範圍。

第五節、小結

綜上所述，臺東縣規劃推行偏鄉免費乘車計畫是運用人對於免費的心理，

提高民眾搭乘公車的意願，養成搭乘公車的習慣。其目的在於增加民眾移動的 便利與可及性，以期大量減少使用私人載具，達成減緩環境汙染、降低肇事率 及改善交通擁圔等現象。國內公共運輸分類為公路公共運輸等六類型，公路客 運運輸在區分為市區客運及公路客運(如圖 3 所示)。由此可以見到臺東縣偏鄉 免費乘車政策的執行因地制宜而採用漸進政策模式，並經由對政策規劃的預視 (提供有關政策與其結果未來可能的改變情形的資訊)及監測(是一種政策分析 程序，可用於製造有關公共政策的原因與結果的資訊)，用來評估及測量新政 策可能獲得支持或反對的程度(李明寰譯，2002)。由最初的公路汽車客運因無 法顧及偏鄉部落而衍生計程車彈性運輸方式以弭補缺口，最後再聚焦於提升公 共運輸可靠度及效率，發展多元運具相互整合的花東地區智慧交通輔導及研究 發展計畫，這一系列計畫的執行與推展可謂是臺東縣免費公車的政策規劃的擴 散與延續現象。

博愛卡)。

2.服務對象：65 歲 以 上 老 人 及 身心障礙者

作模式詴辦達仁等鄉偏遠地區需求反應式運輸服務

。

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圖 3 公共運輸的分類 公共運輸

公路公共運輸

市區客運(普悠瑪客運)

公路客運(鼎東、花蓮汽車客運及DRTS，現有延平鄉新城計 程車/達仁鄉幸福巴士)

軌道客運

臺鐵 高鐵 臺北捷運 高雄捷運 計程車

遊覽車 水上客運 國內航空