第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
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第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
台灣在對外關係中，高階政治衝突的主要癥結點大都在領海問題上，其中尤 其以釣魚台跟南海為最主要的衝突發生地。在歷次衝突當中，台灣解決途徑主要 有三種：
一、 談判與協商；
二、 準軍事武力的介入，如警察或是海巡來執行護漁貨是南海太平島的保衛，
來消彌南海地區國家與台灣的衝突狀態；
三、 軍事武力的介入，由軍隊來執行護漁或是其他性質的輔助活動，來警告或 者消彌衝突。
在現代國際關係當中，戰爭發生的可能性已經大大降低，尤其在民主國家當 中，戰爭發生的可能性更低。學者Robert Dahl 在其名著《論民主》(On Democracy) 一書中列舉為什麼要實行民主的原因之一就是「現代代議制民主國家之間彼此不 會互相交戰」。他進一步申論指出：「民主政府居然有這樣的長處，這大大出乎人 們的預料和期望。但到了二十世紀的最後十年，事實已無可辯駁。在1945 年到 1989 年間總共發生的三十四場戰爭中，沒有一起發生在民主國家中間。而且民 主國家之間，幾乎不會想到要打仗，也不會進行備戰。往前推到1945 年以前，
這個觀察甚至同樣是真實的。」1
台灣四面環海，最主要的衝突點大都發生在漁業跟領土糾紛上，發生衝突最 頻仍的當屬釣魚台海域跟南海海域兩大區塊。這當中主要的衝突國家分別是日本 還有菲律賓，這兩個國家的特色就是均已實行民主化，再加上多次的衝突實踐當 中，可以發現都最終沒有升高到軍事武力的等級，因此在本文研究中，將衝突最 主要的解決方式排除軍事武力的介入，而已談判與協商為最主要的衝突解決管 道。
在林碧炤所著的《國際衝突的研究途徑與處理方法》中，衝突解決是指透過 政治處置與法律解決方式，來解決已經發生的衝突，手段有談判、調查、和解、
仲裁、司法解決跟區域以及全球組織之運用2。其中談判是解決衝突的第一手段。
1 Robert A. Dahl, On Democracy (New Haven, Conn.: Yale University Press,.1998), p. 57.
2林碧炤，〈國際衝突的研究途徑與處理方法〉，《問題與研究》，第35 卷，第 3 期(民國 85 年 3 月)，
頁12。
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因此我們可以將台灣解決衝突的手段鎖定在談判作為研究標的。
在談到台灣與外國的談判當中，我們不得不認知到，台灣的國內輿論對外交 單位的談判常常扮演了很大的角色，無論是助力或是衝突，不過也因為受制於政 治程序，在達成政治共識上不容易一致而較緩慢。在現代外交決策研究當中，媒 體和公眾輿論對外交決策有越來越大的影響，媒體和政府不僅試圖互相影響，而 且都力圖影響公眾輿論，三者在決策過程當中，形成了競爭跟博弈的關係。3
輿論往往來自媒體，媒體的訊息常常可以左右外交。1915 年日本對中國提 出二十一條交涉，日本逼迫袁世凱政府承認日本取代德國在華的一切特權，還要 求擴大日本在滿洲及蒙古的權益，以及承諾聘用日本人為顧問。日本的要求等同 於將中國納入成為其保護國。當時的中國國力不足以武力對抗日本，袁世凱就親 自把「二十一條」內容透露給泰晤士報記者莫理循。袁世凱接見莫理循一個小時，
告訴莫不要記錄，但莫理循在接見之後馬上整理出一份備忘錄，把袁世凱和他談 話的要點記錄下來，並通過英國《泰晤士報》記者瑞娜發出去，2 月 12 號英國 的報紙上就出現了關於「二十一條」的報導。4顧維鈞還在回憶錄說，“關於「二 十一條」的消息，少量而不斷地出現在外國的報紙上，引起了各國，特別是華盛 頓和倫敦的關注，中國已贏得華盛頓的同情和國外新聞界的支持，已經起到了效 果”。報導之後影響不斷擴大，引發大批愛國學生用各種遊行、抗議與陳情，讓 北洋政府在面對日本時有更多籌碼。
在美國早在十九世紀就已經注意到媒體可以煽動輿論來促使政府發動戰爭，
在甘迺迪時代之後，媒體對外交的影響就不斷擴大，原因有三個：
一、 電視與網路的興起，古巴危機可以讓甘迺迪獨自進行決策，但是柯林 頓卻說，他已經很少有決策是可以不受到媒體的干擾5。
二、 冷戰結束，美國媒體在冷戰期間當然扮演很吃重的角色，但冷戰後，
媒體轉向關注恐怖主義、核子擴散等問題，美國軍方不但特別組織龐 大的新聞團隊，更竭力要控制媒體報導的方向，為的是軍事行動能夠 獲得民間的支持，這在波斯灣戰爭最為明顯。6
三、 越戰的影響尤其深遠，因為電視畫面把戰爭的殘酷帶到了每一家的客 廳，甚至引發了「CNN 效應」，讓美國大眾為了看電視降低了消費量，
3 周琪，《美國外交決策過程》(北京：中國社會科學出版社，2011 年)，頁 342-343。
4 袁世凱對“21 條”談判一拖延、二泄密、三遊說，《新史記》第 4 期。
http://www.mingjinglishi.com/2012/02/21_22.html
5 Martha Joynt Kumar，葉皓等譯，《美國總統的信息管理：白宮的新聞操作》(北京：南京大學出 版社，2011 年)，頁 41-42。
6倪炎元，《公關政治學》(台北：商周出版，2013 年 3 月)，212 頁。
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最後讓美國退出越南戰場7。
因此考量到媒體所會發會的效果，當面對國際衝突時，執政黨、反對黨、利 益團體以及人民對於是否發動戰爭或是以軍事行動回應他國產生歧見，導致決策 的時間增長8。理論上外交官可以利用這段時間協商可行的解決方法，避免最後 的武力相向。但是在台灣卻剛好相反，常常是因為外交部門的訊息，透過新聞媒 體的採訪解讀之後，這些獲得訊息的民意不但沒有變成外交部門的談判助力，甚 至還降低了外交部的公信力與斡旋空間9，本文希望借助自己身在壹電視擔任採 訪主管的職務，來說明或解析當台灣政府遇到外交危機的時候，對外發言系統如 何應對跟處理外交危機，同時如何與媒體來做平衡與互動，以廣大興事件來作為 例子。
為什麼要研究外交系統的發言與記者的互動影響
台灣處理外交的決策者屬於總統，但是負責外交斡旋的機構是屬於外交部，
但是外交部同時隸屬在行政院當中，如果外交行為牽涉到實際的武力單位，如海 巡署跟國防部，則行政院的發言將扮演很重要的角色，不過在台灣實際的外交操 作當中，執政黨的發言又扮演了一定的發言分量，這就造成了一個多頭馬車的局 面。
台灣的政府體制造成了發言體系的混亂，主要可分為總統府所屬的國安體系 跟行政院所屬的外交體系兩個發言系統。除此之外，外交部在應對外交危機當中，
也經常因為跟採訪記者的需求無法配合，產生相當大的矛盾，不但沒有辦法從輿 論當中獲得對外談判的支持，甚至造成更多負面批評。
總統
總統總統的職權明文定於憲法；依據性質；大致可以分為外交、軍事、行政、
立法、司法等五種權力10：
外交權：依據憲法規定，總統對外代表中華民國行使職權，包括國內外的使 節相關事宜、訪問他國跟參加友邦重大典禮等。另外總統也依照立法院的決議，
7 范士明，「CNN 現象與美國外交」，美國研究，1999 年第 3 期。
8 張文揚，「民主和平論與非民主和平論之經驗檢證：政治制度相似性的關鍵作用」，《人文及社 會科學集刊》，第二十六卷第一期（103/3）, pp. 6-7
9 菲扣我漁船外交部稱「沒開槍是進步」，自由時報電子報，2015 年 5 月 13 日。
10 林騰鷂，中華民國憲法，2006 年 3 月。
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代表中華民國對外宣戰、媾和、締結國際條約。11
軍事權：依據憲法規定，總統為陸海空軍最高統帥12，並制定國家安全大政 的方針13。此外總統也依法在戰時宣布戒嚴，但需要立法院的追認。
行政權：依據憲法規定，總統有任免政府文武官員的人事權14，包括自由任 免權，最重要的就是行政院院長。也就是說行政院長的權力來自於總統。
總統除了有自己的發聲管道，由於國民黨修改黨章將總統身兼當然黨主席15， 也讓執政黨的發言系統，有機會成為總統的匿名發聲管道。16
行政院
行政院長中華民國行政院的首長，也是中華民國中央政府各行政部門的最高 領導者，由總統直接任命。
行政院有常設的閣員級發言人，每周行政院會會後還有固定的記者會，不 但有院會內容報告，記者還可以自由提問，行政院的記者會應該可以算是目前中 華民國各行政單位中，最能讓媒體提問的場合，因此在重要危機時，記者往往會 選擇這個場合來了解政府的態度與意見。
行政院並且設有常態的記者室，由於與發言人的辦公室相近，被視為是最 容易取得訊息管道的場所之一，尤其行政院管轄範圍廣泛，尤其面對外交事務時，
行政院發言人往往可以做出權威的政策指導與說明，加上平面媒體引述新聞來源 不需要特別標註人名，因此行政院發言人往往可以隱身在幕後，扮演黑臉的角色，
強化政府的發言形象。
除此之外，行政院長自己也會選擇在公開行程，直接面對記者提問表達政 府立場，他也扮演了一部分防火牆的角色，因為總統有外交權，但是行政院管轄 外交部，行政院長本身又是由總統提名，因此與總統的關係自然十分深厚，對外 發言可以在某種層面代表總統，同時又為總統保留了迴旋空間。
立法院的影響也必須留意。外交部統轄外交部，外交部作為中華民國對外政
11 《中華民國憲法》第三十八條。
12 《中華民國憲法》第三十六條。
13 《中華民國憲法增修條文》第二條 第四項。
14《中華民國憲法》第三十九條。
15 隋杜卿，總統兼黨主席 有助政策推動，財團法人國家政策研究基金會 http://www.npf.org.tw/post/1/5761
16倪炎元，《公關政治學》(台北：商周出版，2013 年 3 月)，219 頁
16倪炎元，《公關政治學》(台北：商周出版，2013 年 3 月)，219 頁