第二章 中華民國外交發言體系
第一節 總統府發言體系
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第二章 中華民國外交發言體系
中華民國外交事務發言體系主要包括：總統府、行政院與外交部。
中華民國的對外發言體系，首先要先以中華民國的外交權劃分來談。依據憲 法來說，「總統為國家元首，對外代表中華民國」31，總統得以任命行政院長方 式，指揮外交事務，同時也得以總統身分召開相關記者會，傳達外交理念與命令，
也得以由發言人來逕行召開記者會，在外交方面擁有十足的發言權。
不過外交政策部分，行政院內部自行有設立外交國防法務處，對外交事務、
條約協定、國際組織、涉外新聞與經貿及領事事務進行處理32，作為政策指導與 對口單位，實際執行部會為行政院下設之外交部33，外交部設有對外發言人，發 布相關外交政策，並回答中外記者提問34，同時行政院為外交部之指導機關，因 此在實務方面，行政院長與行政院發言人(2012 年 5 月 20 日新聞局長職位廢止) 均有機會回答外交方面事宜，因此綜合以論，中華民國由總統府、行政院與外交 部，同時享有外交發言權，差別只在於發言位階與權限的不同，而且通常是總統 府大於行政院，行政院又大於外交部。
第一節 總統府發言體系
一、總統府內發言編制
總統作為國家元首，以總統府作為幕僚機關，來專責辦理有關總統與副總 統的行政事務。按照總統府組織法其實並無法定發言人的職稱，而是設有公共事 務室，來做為對外聯絡與發言的管道與窗口35。
公共事務室的職權包括公共事務室負責掌理政策宣導及闡釋、新聞聯繫及 發布、輿情蒐集及反映、民眾陳情之處理與各項交辦事項。在李登輝與陳水扁兩 任總統任內，公共事務室主任為當然之發言人。當然總統或總統府秘書長都得對 外發表外交事務看法，卓毋庸議。
31 中華民國憲法 第 35 條 總統為國家元首，對外代表中華民國。
(http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawSingle.aspx?Pcode=A0000001&FLNO=35)
32 行政院處務規程 第 10 條(http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0020155)
33 行政院組織法第三條(https://www.ey.gov.tw/cp.aspx?n=1CA969F0A9DD02E2)
34李鐵民(1973)，《外交部組織及其職權之研究》，國立政治大學公共行政學碩士畢業論文。
35 總統府組織法第二條(http://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?PCode=A0010012) 12
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2008 年之後，馬英九總統上任，另設發言人室，負責新聞記者聯繫、政府 政策宣導、總統形象推廣以及對外發言等工作，由於並非正式編制官職，因此僅 以總統府機要祕書資格任用。起初推行雖然在野黨有雜音，但是因為並無違法，
在馬幒統任內底定，在蔡英文總統接續採納任用，總統府發言人體制已經逐漸納 入常軌。目前在實踐上，僅僅在交接時期，才會暫時由公共事務室主任暫代發言 人，公共事務室主任其實依然可以對外發言，但是在實務上，目前只有在發言人 授權之下，得以對部分議題做限制性的發言與回應，但重大政策議題依然是由總 統、秘書長及發言人來主導發言。
二、總統府外發言編制
中華民國體制運作為偏向總統制的半首長制。因此作者會特別列出所謂的
「總統府外的發言體制」，這個狀況通常指的就是總統身兼政黨負責人，在某些 場合，由政黨發言人代為發布主席指示，權充為總統的非正式發言，通常也具有 引領朝政趨勢與回應時事議題的功能。
對於這兩者的整理，作者以李登輝前總統作為分界，主因是之前的總統，
因為特殊的時期與體制，總統與黨主席職位大都二合一，並無明顯之區隔，直到 李登輝前總統任內，因國民黨內派系鬥爭才逐漸讓執政黨與政府逐漸分流，因此 本文會以李登輝時期開始做出整理。
總統任期 總統 黨主席任期
1988 年 1 月 13 日-
2000 年 5 月 20 日 李登輝 1988 年 7 月 27 日- 2000 年 3 月 24 日
2000 年 5 月 20 日-
2008 年 5 月 20 日 陳水扁
2002 年 7 月 21 日- 2004 年 12 月 11 日 2007 年 10 月 15 日- 2008 年 1 月 12 日 2008 年 5 月 20 日-
2016 年 5 月 20 日 馬英九 2009 年 10 月 17 日- 2014 年 12 月 3 日 2016 年 5 月 20 日-至今 蔡英文 2014 年 5 月 28 日-至今 表二、1949 年遷台後中華民國總統兼任黨主席一覽表 來源：作者自製
從表二可知，因中華民國兩大曾經執政的政黨中國國民黨與民主進步黨，
總統與黨主席任期並非完全合一，主因有總統個人意願，在就任初期並不願意接 任黨主席，例如說陳水扁總統因為過去反對黨政合一，最後是在兩年後的全國黨
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代表大會修法之後，才由陳水扁總統兼任黨主席36。也有因為總統任期當中，重 大選舉挫敗請辭黨主席，陳水扁總統是在2008 年立委選戰慘敗當晚辭職37，馬 英九總統是在2014 年因九合一敗選請辭38，也因此，黨部發言體系若非由總統 身兼黨主席，發言份量與重要性往往會下降許多。
三、總統自行發言
總統雖然任命行政院長管理政務，但實務上，中華民國總統為實際上的政 治領袖，不但可以任命行政院長與部會首長，還可以介入立法權，包括解散立法 院、主持國家安全會議與決定國家安全大政方針39。
中華民國總統因為體制關係，往往身兼政黨主席，以方便推動政務，因此讓 所謂第二發言人之稱的政黨發言人，能夠參與重大事件發言。不過也有某些特殊 案例，例如說李登輝前總統任內，總統辦公室主任蘇志誠便時常以總統分身痛批 時政，總統府往往默認。另外一起例子是總統直屬的國家安全會議，在馬英九前 總統任內，國安會秘書長金溥聰也被認為，足以代表總統對外發言，不過這幾起 例子因為實屬罕見，同時也難以證實，因此本文並不將其列入在總統府的發言管 道當中。
四、參考美國的經驗與做法
若援引美國總統為例，美國媒體業的發達與專業度，讓總統必須要重視與媒 體的關係，進而催生了處理媒體事務的各種單位。40美國各屆總統也對媒體極為 重視，只有程度大小的差異。根據翟崢所著的《現代美國白宮政治傳播體系 (1897-2009)》41，美國總統與媒體關係簡略整理如下：
William McKinley 總統在 1897 年上任後，就開始強調記者與白宮的關係，接 下來的Theodore Roosevelt 跟 Thomas Woodrow Wilson 總統都延續了這個路線，
強調讀報，並且對全國重要報紙的時評進行紀錄跟追蹤。
36 民進黨確定陳水扁當主席，宣示黨政同步
(http://news.bbc.co.uk/chinese/trad/hi/newsid_1940000/newsid_1940900/1940985.stm)
37 2008 年 1 月 12 日，總統身兼民進黨黨主席陳水扁，因立委選舉敗選請辭負責。民進黨慘敗陳 水扁請辭黨主席(https://news.tvbs.com.tw/politics/157208)
38 2014 年 12 月 3 日，總統身兼國民黨黨主席馬英九因九合一地方選舉敗選負責，請辭國民黨黨 主席職位。馬英九請辭黨主席全文(http://www.cna.com.tw/news/aipl/201412030207-1.aspx)
39 潘柏諭，半總統制框架下「國會立法總統化」之研究：以馬英九總統執政時期為例(2008-2012 年)，東海大學政治研究所，2016 年，2 頁。
40 James MacGregor Burns 等著，《近距離看美國政治》（北京：中國人民大學出版社，2016 年），
頁268-269。
41 翟崢，《現代美國白宮政治傳播體系(1897-2009)》(北京：世界知識出版社，2012 年 6 月)，頁 135-166。
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Thomas Woodrow Wilson 總統改革了原先用書面方式向國會提交國情咨文的 方式，改而親自到國會山莊來報告咨文，Thomas Woodrow Wilson 還設置了第一 個政府主導的宣傳機關-公共信息委員會(TheCommittee on Public Information,CPI)，
定期召開對所有註冊的記者開放的總統新聞發布會。
到了1920 年代，從 Warren Gamaliel Harding 總統之後，新聞發佈會已經成為 總統與記者定期互動的活動，John Calvin Coolidge, Jr.總統在任期內開過 521 次的 新聞發佈會，是至今為止美國總統歷史上發佈頻率最高的一位，等於每周開兩次。
Herbert Clark Hoover 總統卻在當選後，對於媒體的批評感到厭煩，進而宣布拒絕 跟記者透露有意義的信息，也讓白宮新聞發佈會陷入停擺。
Warren Gamaliel Harding 總統同時還任命了第一位總統撰稿人，Herbert Clark Hoover 總統也委任了一位專職的新聞秘書，從此也成為美國總統的慣例，當時 還是廣播當道的年代，為了避免訊息被報紙記者所壟斷，因此總統開始積極使用 廣播，希望能夠直接與民眾接觸。其中成效最明顯的是羅斯福總統。
在當時的白宮新聞發佈會，記者必須先就問題提交書面資料，讓總統跟其幕 僚可以有更充足的準備，到了1930-40 年代，美國因為經濟大蕭條跟二次世界大 戰，由於局勢動盪不安，美國總統需要有更多的機會向美國民眾發聲，因此 Theodore Roosevelt 在 1933 年取消了記者需要事先提交問題的規定，直接面對記 者的提問，同時羅斯福也首開先例與外國領導人一起召開聯合記者會42， Theodore Roosevelt 在 12 年的總統任期內，每週開兩次記者發佈會，Theodore Roosevelt 也設立了總統秘書的職位，來，來專門位記者提供相關資料跟訊息。
到了1950 年代，白宮開始重視電視這項技術，Dwight David Eisenhower 總統 開始與廣告公司合作來塑造形象，還委任了白宮史上第一位的電視公關顧問，也 因此總統沒有辦法在記錄之下，隨意更改自己的話語，1955 年開始，電視開始 紀錄總統發佈會，Dwight David Eisenhower 還擴大了白宮新聞辦公室的規模，讓 包括行政部門的戰略規劃與公關協調都納入了工作範圍。
John Fitzgerald Kennedy 非常重視自己的形象，同時也非常樂意跟記者往來，
他從1961 年開始把白宮的記者會變成了直播，這成為了一大創舉。
Lyndon Baines Johnson 總統因為越戰的危機，對媒體極度敵視，他只希望能 夠拉攏一部分的記者為自己所用，並不希望真正開放媒體，但是因為他管制媒體
42 Elmer E. Jr. Cornwell, PRESIDENTIAL LEADERSHIP OF PUBLIC OPINION. Westport, Conn.:Greenwood Press,1979
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訊息的關係，也讓民眾越來越不相信官方發布的訊息，畢竟當時媒體已經發達，
無法輕易管控信息。
水門案的Richard Milhous Nixon 總統創立了專門負責聯繫地方媒體關係與制 定長期傳播戰略的傳播辦公室，把長期的傳播規劃跟日常的新聞事務分割開來，
從尼克森開始，也開始提供更多的每日新聞摘要43，Richard Milhous Nixon 還多 次在晚間的黃金時間直接舉行新聞發布會，讓三大電視網同步轉播吸引民眾注
從尼克森開始，也開始提供更多的每日新聞摘要43，Richard Milhous Nixon 還多 次在晚間的黃金時間直接舉行新聞發布會，讓三大電視網同步轉播吸引民眾注