1. 緒論
1.1. 研究背景與動機
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1. 緒論
1.1. 研究背景與動機
經濟成長促使產業增加對化石能源的需求。當產業燃燒化石燃料，大量產生的 硫氧化物（SOx）與氮氧化物（NOx）會嚴重惡化台灣的空氣品質，損害國民健康。
因此，台灣自 1975 年制定空氣污染防制法，以維護國民生活環境（空氣污染防制 法，1975 年 5 月 23 日）。台灣的空氣污染防制法至今已歷經八次修訂，在事前管 制方面，雖然污染者受到的行政管制增加，但污染者從最初的禁止燃燒生煤之行 為管制，到如今若符合排放標準，仍可排放空氣污染，顯示污染者從事污染防制 的選擇趨於彈性化（郭彥廉，2002）。此外，空氣污染防制政策也由單純的行政 管制政策，移轉至行政管制與經濟誘因相輔相成之雙軌制度，旨在引導產業與家 計部門減少空氣污染排放量（空氣污染防制法，1975 年 5 月 23 日）。
台灣現行之空氣污染防制政策如表 1 所示。台灣引導產業減少固定污染源1空 氣污染之行政管制政策中，除了要求產業應符合最佳控制技術之規範、排放濃度 之標準外，亦應定期申報空氣污染排放量；若要設置或變更固定污染源、販賣或 使用易致空氣污染之燃料或物質時，皆應申請許可證。而固定污染源之經濟誘因 政策，則依空氣污染實際排放量向污染源所有人徵收空氣污染防制費（以下簡稱 空污費），達到以價制量之方式。而台灣引導產業與家計部門減少移動污染源空 氣污染之行政管制政策中，包含規範交通工具之排放標準、怠速停車之時間、使 用之燃料等，國產與進口汽車需取得車型排氣審驗合格證書；而使用中之汽車除 了需定期檢驗外，主管機關亦可得於適當地點不定期檢驗，或以目測、目視及遙
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測要求不符排放標準者接受檢驗。而移動污染源之經濟誘因政策亦為徵收空污費，
係隨油燃料徵收（空氣污染防制法，1975 年 5 月 23 日）。
表 1 台灣目前實施的空氣污染防制策略 污染
源 策略
固定源管制 移動源管制
行政 管制
1) 技術規範（第 6 條）
2) 排放標準（第 20、27 條）
3) 申報制度（第 21 條）
4) 監、檢測申報（第 22 條）
5) 設施管理（第 23 條）
6) 許可制度（第 24~26、29 條）
7) 燃料管制（第 28、30 條）
8) 行為管制（第 31 條）
1) 排放標準（第 34 條）
2) 行為管制（第 34-1~35 條）
3) 燃料管制（第 36 條）
4) 設計或裝置不良召回改正（第 37 條）
5) 車型排氣審驗與核章（第 38~39 條）
6) 定期檢驗（第 40 條）
7) 不定期檢驗（第 41 條）
8) 目測、目視及遙測（第 42 條）
經濟
誘因 空氣污染防制費（第 16、19 條） 空氣污染防制費（第 16 條）
註：括號內為該策略相對應之空氣污染防制法條。
資料來源：本研究整理自空氣污染防制法（1975 年 5 月 23 日）。
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空氣污染防制政策會使產業的成本增加：行政管制政策增加產業的設備、人力、
燃物料等成本；經濟誘因政策使產業需繳交空污費。我們從 2012 年《環保（污染 防制）支出統計調查報告》中，可了解台灣 2011 年各產業之空氣污染防制支出2、 繳交之固定源與移動源3空污費金額（胡志勇主持，2012）。而本研究將各產業為 因應空氣污染防制法而花費的成本，除以該產業之國內生產總額資料（行政院主 計總處，2013a），計算出該年各產業之空氣污染防制支出、固定源與移動源空污 費占其生產成本比重中，結果如圖 1 所示。本研究發現比重較高者為石油及煤製 品製造業（0.61%）、化學材料製造業（0.48%）與電力及燃氣供應業（0.41%）。
而各產業為因應空氣污染防制法，所負擔之成本以空氣污染防制支出為重。因此，
除了經濟不景氣、人工成本上漲之因素外（上境科技股份有限公司，2002；黃怡 嘉主持，2014），產業若無法負擔空氣污染防制政策所產生之成本，會選擇停工 或減產。
2 污染防制支出包含新購買之污染防制設備金額、新購買供污染防制設備使用之土地投資額、污染 防制設備操作與維護費用、租用污染防制設備（含廠房）之租金、委託民間處理費用與污染防制研 究發展費用（胡志勇主持，2012）。
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SOx與 17%-99%的NOx（黃玉玫主持，2010；呂進榮主持，2011；黃俊雄主持，2002；陳宏凱主持，2003；上境科技股份有限公司，2002，2003，2004；張淑惠
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用低污染性燃料所致（陳瑞玲主持，2009，2010；陳靖民主持，2011，2012；簡 嘉霈主持，2013）。
圖 2 台灣硫氧化物與氮氧化物歷年總排放量
資料來源：整理自行政院主計總處（2013b，頁 51）。
表 2 台灣 2003 至 2012 年的 SOx、NOx 之點、線、面污染源排放量比重
年度
SOx NOx
總計 點源 線源 面源 總計 點源 線源 面源
公噸 % % % 公噸 % % %
2003 204,626 85.45 3.14 11.41 570,776 42.36 49.57 8.07 2004 177,136 87.37 2.66 9.97 564,786 40.34 52.10 7.57 2005 160,341 88.58 1.30 10.12 547,765 40.38 51.93 7.69 2006 155,957 88.32 0.89 10.79 537,399 41.88 50.30 7.82 2007 145,137 88.46 0.61 10.93 509,264 43.17 48.85 7.99 2008 130,066 87.74 0.64 11.61 448,288 43.64 47.67 8.69 2009 126,056 87.48 0.69 11.83 428,613 44.35 46.79 8.86 2010 122,568 87.06 0.28 12.66 443,235 41.75 49.10 9.15 2011 124,144 87.22 0.28 12.50 450,586 41.69 49.32 9.00 2012 117,631 86.51 0.30 13.19 442,822 39.63 51.21 9.16
0 100000 200000 300000 400000 500000 600000
0 50000 100000 150000 200000 250000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 NOx (公噸) SOx
(公噸)
SOx NOx
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而我們從康城工程顧問股份有限公司之《固定污染源空氣污染防制費徵收作 業檢討暨法規制度研修計畫》報告書中，可發現 2002 至 2012 年間，台灣固定污 染源空污費主要徵收行業別之排放量變動原因，如表 4 所示：基本金屬製造業與 非金屬礦物製品製造業的污染量減少是因為產能減少；紡織業的污染量減少則是 因為有 224 家工廠（占總廠商家數的 25.8%）停工或移除污染源，因此不再屬於空 污費的列管對象5（黃怡嘉主持，2014）。
表 4 固定污染源空氣污染防制費主要徵收行業別之排放量變動比例分析
主要行業別
2002 至 2012 年
排放量變動率（%） 主要變異原因 SOx NOx
基本金屬製造業 -29.4 -22.5 產能減少 非金屬礦物製品製造業 -29.2 -19.4 產能減少
紡織業 -53.5 -41.0
1) 列管家數減少，2012 年較 2002 年減少 224 家（-25.8%）
2) 雲嘉南及竹苗地區自 2002 年起 逐步降低含硫量限值
電力及燃氣供應業 -24.3 -38.5
1) 使用天然氣或液化石 油氣為燃 料
2) 新設防制設備或提昇控制效率 化學材料製造業 -28.3 -13.4 1) 燃料油含硫量限值逐年調降
2) 新設防制設備
註 1：排放量變動率（%）=(2012 年排放量-2002 年排放量)/2002 年排放量×100%。
註2：此排放量為申報空污費之排放量，若使用天然氣或液化石油氣為燃料者無須 申繳空污費，故不納入排放量統計。
資料來源：整理自黃怡嘉主持（2014，頁 4-176 至 4-182）。
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此外，我們由紡織業相關同業公會，聯函建請政府重新檢討空氣污染防制收費 標準之陳情書中，發現紡織業因經濟不景氣、他國削價競爭、燃料成本上漲等對 經營不利之因素，而紛紛外移或停工（台灣區棉布印染整理工業同業公會等，2003），
因此產業停工確實是使台灣空氣污染量減少的原因之一。
由於產業停工或減產，會使產業解雇勞工。2006 年人力運用調查中，因為工 作場所業務緊縮或歇業的失業者有 117,398 人，占總失業人數的 35.68%（行政院 主計處，2006）。而本研究自人力運用調查之原始數據中，整理出中高齡 6、教育 程度為國中以下 7，且原從事之工作為低技術性 8者（以下簡稱中高齡低學歷基層 勞工），發現共有 2,490 名係因為工作場所業務緊縮或歇業而失業者，其中其失業 前行業為非金屬礦物製品製造業占 7.55%，如表 5 所示（行政院主計處，2008a）。
因此，產業停工或減產雖使空氣污染減少，但同時也使該類勞工失業。
表 5 因工作場所業務緊縮或歇業而失業之中高齡低學歷基層勞工失業前行業
行業別 人數 比重
（人） （%）
非金屬礦物製品製造業 188 7.55
土木工程業 460 18.47
建築工程業 214 8.59
住宿服務業 636 25.54
郵政及快遞業 104 4.18
教育服務業 273 10.96
藝文及運動服務業 129 5.18
支援服務業 390 15.66
公務機構及國防事業 96 3.86
總計 2,490 100.00
資料來源：整理自行政院主計處（2008a）。
6 就業服務法第二條定義，中高齡者指年滿四十五歲至六十五歲之國民（就業服務法，
1992 年 5 月 8 日）。
7 包含不識字、自修、國小與國（初）中程度者。
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行政院主計處（2008b）分析 2008 年台灣中老年狀況調查統計結果，結果發 現 45 歲以上年齡者主要的經濟來源為工作收入與家人支持，如表 6 所示。若為就 業者，88.15%以工作收入為主要經濟來源；若為失業者，47.08%以家人支持為主 要經濟來源（行政院主計處，2008b）。因此若中高齡者失業，將會增加其家人的 經濟負擔。而 45 歲以上年齡者中，有 35.60%需負擔其親屬生活費，其中又以子女 生活費居多（74.99%），配偶或父母親之生活費次之（47.82%）（行政院主計處，
2008b），因此若中高齡者失業，勢必對其子女養育、父母照護造成衝擊。而中高 齡失業者中，有 62.11%尚無規劃其未來養老之固定經濟來源，如表 7 所示（行政 院主計處，2008b），因此失業亦將影響中高齡者老年的經濟安全。而低學歷的中 高齡者又屬中高齡勞動力中，較易失業的一群（行政院主計處，2008c），因此若 中高齡低學歷基層勞工失業，將影響其家庭之經濟來源，不僅增加其家人經濟負 擔，伴隨而來之子女養育、父母照護、未來養老等問題，皆易使社會成本增加（江 豐富，2001 年 3 月 16 日）。
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表 6 2008 年 45 歲以上年齡者主要之經濟來源
單位：%
項目別 工作 收入
儲蓄
（含利息）
家人 支持
資遣費、
退休金
投資 所得
政府救助
（津貼）
其 他 總計 39.14 10.16 36.03 8.25 1.22 4.93 0.26
年 齡
45~64 歲 53.10 8.33 30.78 5.30 1.12 1.04 0.33 45~49 歲 68.39 4.36 24.28 0.79 0.93 0.82 0.44 50~54 歲 57.54 7.54 28.74 3.89 1.05 0.98 0.26 55~59 歲 43.18 10.39 35.24 8.56 1.22 1.06 0.35 60~64 歲 25.70 15.61 42.37 13.00 1.53 1.62 0.17 65 歲以上 5.12 14.60 48.83 15.46 1.46 14.43 0.10 勞
動 力 狀 況
就業者 88.15 1.79 8.24 0.63 0.45 0.66 0.08 失業者 - 43.67 47.08 3.74 1.29 1.06 3.16 非勞動力 - 16.24 58.47 14.58 1.85 8.51 0.35 資料來源：取自行政院主計處（2008b，頁 10，表 11）。
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表 7 2008 年中高齡者未來養老經濟來源規劃情形
項目別 總計 已規劃好固定經濟來源 尚無規劃固定經濟來源
千人 千人 % 千人 %
總計 5,781 3,879 67.10 1,902 32.90 勞動力
狀況
就業者 3,425 2,346 68.51 1,078 31.49 失業者 98 37 37.89 61 62.11 非勞動力 2,258 1,496 66.24 762 33.76 資料來源：取自行政院主計處（2008b，頁 19，表 23）。
主要管制污染的政策有三種──污染費（Emissions fee）、總量管制與交易
（Cap-and-trade）及行政管制（Command-and-control）（Rosen & Gayer, 2010）。由 於台灣現行的空氣污染防制政策，並不會使產業因減產或停工而解雇勞工時，考 量勞工失業所產生之子女養育、父母照護、未來養老等問題。因此當政府以污染 費或總量管制與交易等經濟誘因政策，管制產業之空氣污染時，並無法使產業在 決定減量目標時，考慮上述之社會成本。但因為行政管制可針對個別產業規範其 減量行為，因此我們得以先衡量各產業減少污染排放時所產生的社會成本，再以 行政管制分配各產業的減量責任。我們使減少污染排放所產生之社會成本較小之
（Cap-and-trade）及行政管制（Command-and-control）（Rosen & Gayer, 2010）。由 於台灣現行的空氣污染防制政策，並不會使產業因減產或停工而解雇勞工時，考 量勞工失業所產生之子女養育、父母照護、未來養老等問題。因此當政府以污染 費或總量管制與交易等經濟誘因政策，管制產業之空氣污染時，並無法使產業在 決定減量目標時，考慮上述之社會成本。但因為行政管制可針對個別產業規範其 減量行為，因此我們得以先衡量各產業減少污染排放時所產生的社會成本，再以 行政管制分配各產業的減量責任。我們使減少污染排放所產生之社會成本較小之