研究背景與研究動機

第一節 研究背景與研究動機

我國中央政府為合理分配、有限運用全盤財力資源，對年度總預算案採行 由上而下的資源總額分配作業制度(即歲出額度制)，核定分配各主管機關歲出概 算額度，作為各機關籌編年度預算之準據。各主管機關於編製預算時，往往會 透過內部預算會議進行分析與討論，惟預算過程許多情況是變動的，例如機關 核定歲出額度、施政計畫的優先順序及政策性考量。Rubin(1997)指出公共預算反 映政府的作為與不作為、支出的優先權，預算的實質在於配置稀少的資源，經 由決策過程在支出目標間進行選擇，最終的結果決定誰獲得多少政府資源。

按歲出額度制的優點計有四點：1、讓各機關於籌編年度預算時，可事先掌 握其概算規模，遇有新興政事需求時，由於歲出概算額度之限制，勢必檢討原有 計畫及預算方式因應，即刪除已完成計畫、不必要計畫或減列現有項目經費，以 容納編列新興計畫。2、透過資源由上而下分配之程序，預算之編列將可與政府 年度施政重點緊密結合，以落實計畫預算制度。3、增加機關預算編列彈性，尊 重政務官施政理念，調整經費運用，確立政治責任，加強政務推動績效。4、節 省預算主辦機關概算冗長審核作業之時間及減輕同仁工作負荷。

再舉高雄市政府為例，以往總預算案之籌編，係訂頒「高雄市地方總預算編 製作業手冊」分行所屬機關作為編製各機關年度預算之準據，惟因編製作業手冊 多為原則性、項目編列標準及相關行政作業程序之規範，對於各機關所編報之概 算數額並無限制，因此每年各機關所提報歲出概算數額遠超過總預算主辦機關主 計處依據財政局估測歲入所確立之總預算規模，為求收支平衡，均需耗費人力及 時間作審查及大幅度刪減，每年 6~8 月預算審查期間所召開工作小組會議及預算 審核會議次數曾高達 60 餘次，造成人力、物力之浪費及主辦機關主計處預算審

核作業的沈重負荷。

境下所提供之誘因與限制的反應，就可瞭解官僚行為與私部門的員工之不同。

由於有關政府機關預算籌編的研究甚少，故本研究偏向探索性研究；基於考量 參與機關預算籌編的人員主要為科室主管，以及政府機關並無民間企業的財務 績效等明確目標，只能藉由私部門行為會計相關研究來建構有那些因素。Birnberg, Shields, and Young(1990)強調預算制度有兩個課題：第一是預算形成過程與方 法，第二是預算對人的影響。是以，檢視上述兩個課題，我國政府預算制度共 有三項值得探討的議題：第一是預算參與，第二是預算知覺及第三是預算策略。

另預算編製過程，組織的成員皆有其自身的需要，如何彼此溝通意見，形成共 識的情境因素－人際關係，是很值得重視的。

政府機關現行由上而下的歲出額度制，於年度預算籌編時，組設年度計畫及 預算審核委員會；在各機關設立計畫與預算統合協調組織，以進行合理分配、有 效運用全盤財力資源，並審查協調各類計畫。在預算行為之研究中，Argyris(1952) 主張高階管理者為有效達成目標，應正式參加預算會議，以取得預算共識並喚起 達成目標的動機；Milani(1975)為下屬參與預算擬訂編製之程度、上級對其意見之 重視程度，以及其對預算目標設定之影響程度；邱炳乾(2001)歸納為當管理者對 於預算編製及預算目標設定之影響力愈大時，表示其預算參與程度愈高；反之，

則表示預算參與程度愈低。故政府機關科室主管人員的預算參與是否影響預算策 略是一個待探討的課題。

預算知覺可能導致科室主管人員行使預算策略。Lewin(1951)提出「場地理 論」，指出瞭解人類行為就需考慮行為發生的整個情境，而這個情境便是指個人 和環境，所以人類行為是個體與其環境的函數，對個人的動機和行為的決定是非 常重要的，個體與組織互動形成了知覺。Irvine(1979)提出預算編製與人類行為間 之關係，即員工對一連串環境刺激的反應，如預算作業，依據員工對預算作業的 認知，所產生某種特定的反應。故而預算知覺可能會影響科室主管人員行使預算 策略。

人際關係可能影響預算參與及預算知覺。人際關係建立與否係由人際需求理

論和交換理論二個理論決定，人際需求理論主張一種關係是否開始、建立或維 持，全賴雙方所符合的人際需求程度。交換理論認為關係可藉由互動所獲得的報 酬和代價的互換來加以瞭解(曾端真、曾玲珉，1997)。華人企業組織中的領導者，

會受到關係取向與權威取向兩種價值的影響，會以關係、忠誠及才能三項指標來 區分員工，分成自己人和外人兩種差序團體，在資源分配，會因自己人或外人之 關係類別的不同，而採取不同的對待方式，(鄭伯勳、姜定宇，2006)。故預算參 與對預算知覺的影響可能會由於人際關係不同而有所差異。

上述問題是個很重要的課題，如果可以了解我國政府機關實施歲出額度制，

影響機關提出預算策略的因素，將有助於改善每年額度外需求居高不下的情況。

故而此課題值得研究。此外，相較於現有很多以民間企業人士為對象的研究，本 研究在學術上亦可以彌補政府部門人員行為面研究的缺憾。