預算策略

Rubin(1990)強調預算制度在組織中運作，因而預算制度的特徵會和組織與環 境發生互動的關係，指出預算環境影響預算產出可能是直接或者間接經由預算過 程、個別策略再影響預算結果。預算過程直接影響個別策略及預算結果，也可能 是個別策略影響預算過程再影響預算結果。假若很多的參與者在過程中力求表 現，以求得較好的結果。預算過程的變動會使參與者在預算過程中的權力關係發 生變化，從而改變預算結果。

從「社會學」的角色理論，對於政府部門的科室主管，就其角色必定涉及行 為或一套行為模式，也有人際互動的集體性，在整個預算決策過程中，參與者的 特定角色與行為，如政府預算主辦機關扮演守門員的角色，科室主管扮演著預算 請求者，其策略為達成目標期望而設計，更取決於不同的預算環境和制度。行政 部門常使用的策略，Wildavsky 及 Rubin 二位學者分別提出如下：

一、Wildavsky(1988)曾提出各機關首長為追求機關預算的最大化，經常使用的策 略計有 15 項：故意刪減預期將可被預算主管機關或民意機關恢復的熱門計 畫、當遇到刪減時，提出全數通過否則不做的意見、將新的或有爭議的計畫 合併入熱門計畫內，避免被質疑、聲稱新計畫為舊活動且已有基礎、力求維 持原預算額度再用於其他目的、先以小額度預算開始新計畫，預期以後年度 再擴大預算、聲稱一些支出是屬暫時性的、以工作負荷量增加為由增加預算 基礎、聲稱計畫可透過使用者付費自籌經費、聲稱現在支出可為將來節省開 支、趁危機或突發事件提出新計畫、故意虛增預算讓預算主管機關或民意機 關得以刪減、聲稱有爭議的預算要求是為了執行行政首長的承諾或以往核准 的計畫、以新瓶裝舊酒方式將有爭議的計畫更換新標籤、新名稱或配合熱門 目標，以爭取支持、聲稱計畫預算的負擔大部分來自上級政府。

二、Rubin(1997)提出支出的政治性仍必須歸結於如何選擇與取捨的問題，由於預 算過程中有許多不同的行動者，他們有各自不同的目的，所以，預算的選擇

必然導致行動者之間的相互競爭。在面對爭取預算資源的競爭時的方法有計 有六種：第一種方法為試圖突顯某一支出項目的優先地位，或是提高代表危 機或緊急情況支出項目的優先性。第二種方法可強調決策是基於技術性的原 因，如降低成本。第三種方法是強調現在如果不花費，以後會花費更多，或 某一種項目是最省成本，也就是每一元花在這個項目上產生的效益大於其他 項目。第四種方法是通過收費或其他方法來彌補支出。第五種方法是將支出 項目與無限價值連結，如生命的價值無法用金錢來衡量；或將項目的結果描 述成具有象徵意義，如創造一個良好的商業環境是一種象徵意義。第六種方 法是爭取支持的策略就是使項目的目標與首長的政策目標一致。

Rubin(1992)提出當前的預算過程與社會的關係更為密切，預算決策不再只是 官僚體系內部所制訂。行政首長可能先對外在環境作判斷，制訂更寬廣的政策議 題，在下達指令給各機關據此編列預算需求，這種決策方式稱為「階層理論」。

我國政府年度預算的編製作業是依據年度預算政策，包含施政方針、預算籌編原 則及預算編製作業手冊來進行，各機關在核定歲出概算額度內統籌編製預算，除 了必須考量達成施政計畫所需的人員、經費及購置資產等資源需求。在民主選舉 的機制下，年度施政方針往往會以首長過去的承諾為首要、新聞事件的輿論壓 力、特定利益團體及民意代表的訴求等等，各機關提報特殊、重大且政策上考量，

確有辦理必要者的額度外需求項目及新興計畫比比皆是，甚至超過核定年度概算 額度。

由於預算編製審議過程冗長，預算形成係在當年進行次一年度預算籌編，但 當年度的預算執行才開始，往往只能參考上一年度預算執行的資料，無法考慮目 前執行情形，績效的測量和目標在預算形成仍無法訂定，所處不確定性、資訊不 完全、時間及計算能力限制，縱使決策者理性的去作選擇，也無法獲致效益最大 化的目標，只能追求滿意的結果，亦即政府支出計畫並非皆能透過相互比較，以 追求每一元支出的最大效益，有時許多支出計畫是通盤考量下的產物(徐仁輝，

2006)。它所涉及的是價值的判斷而非事實的敘述，例如資源應配置在Ａ計畫而

非Ｂ計畫。各機關在編製其預算時就會進行內部分析與討論，預算過程許多情況 是變動，如機關核定歲出額度、施政計畫的優先順序及政策性考量，參與預算會 議是爭取的時機點，惟屬性為特殊、重大且政策上考量，確有辦理必要的計畫，

獲提報到年度計畫與預算審核會議，始有爭取增列額度的機會。

綜合以上的學理，本研究對預算策略下的定義：科室主管參與年度預算編製 過程所採行的預算策略。再以提出具體計畫成效、提出替代方案、利用時機，提 出能獲得支持的新計畫、尋求新計畫之利益關係團體的支持、試圖保有原預算額 度等等策略以驗證科室主管行使預算策略之偏好程度。