預算參與

一、政府預算

預算的定義計有三種：1、是未來一定期間內，人們為了特定目的所作的收 支計畫書(徐仁輝，2006)；2、為達成特定政策目標之人類行為和財務資源的結合 (Wildavsky, 1988)。3、是結合所建議執行的任務及完成這些任務所需的資源(Rubin, 1990)。

政府的一切收入與支出均納入預算，依我國預算法總則第一條規定：預算以 提供政府於一定期間，完成作業所需經費為目的。換句話說，預算是對資源配置 的一種計畫書，各機關在編製預算時，即已開始所欲達成的政策目標進行資源配 置的決策。預算法第二條規定：各主管機關依其施政計畫初步估計之收支，稱概 算；預算之未經立法程序者，稱預算案，其經立法程序而公布者，稱法定預算。

預算法第三十二條規定：各主管機關遵照施政方針，並依照行政院核定之預算籌 編原則及預算編製辦法，擬定其主管範圍內之施政計畫及事業計畫與歲入、歲出 概算，送行政院。

公共預算是政府的財務收支計畫書，對於各項收入的來源會進行規劃、評估 及預測。各項計畫與支出用途，同時也會進行評估、比較及選擇，整個流程就是 預算籌編過程，它的最終目的在作資源的有效率配置，而最後定案預算內，所列 的各項支出皆是對資源使用的規劃。

二、預算理論

從學術發展的觀點來看，過去預算行為從理性預算、漸進預算、極大 化預算、階層理論、總體預算、個體預算及預算政治論等等，都曾受到學 者廣泛的討論與應用，並進行實證研究加以檢驗，其中，漸進預算主張行 政官僚不是追求機關預算的最大者，而是滿足條件者，他們認為預算的決 策過程中很少是理性的，參與者無法考量所有的可能替代方案，同時又缺 乏充分的資訊與明確的目標，因此會傾向於採取可接受的解決方案，而非 最適方案。而階層理論認為，行政體系中上級主管機關對下級機關預算的 編製影響甚大；在各下級機關編製預算之前，相關問題的確認、環境因素 的 評 估 及 政 策 大 綱 ， 皆 已 由 上 級 主 管 機 關 決 定 。 總 體 與 個 體 預 算 理 論 認 為，談判協商是不斷在預算過程中進行著，不過，更高層次或更廣闊的政 策議題明顯地影響預算的談判。預算政治論指出預算環境影響預算產出，

可能是直接或者間接經由預算過程、個別策略再影響預算結果。預算過程 直接影響個別策略及預算結果，也可能是個別策略影響預算過程再影響預 算結果(李允傑、孫克難、李顯峰與林博文，2007)。

三、參與

參與是指兩個或兩個以上的個人或團體共同制定決策的過程，參與的要素包 括 1、過程(process)指參與的行動，由此行動而產生可能的結果，2、內容(content) 指討論的主題，經由討論而產生積極或消極的態度。參與的行為幫助參與者彼此 溝通、了解，並產生互動，從而產生群體的凝聚力」(黃瑞祥，1986)，並促使員 工認同組織的治理機制，形成個人或部門間的共識。在組織中，員工心理上對程 序公正的重視，往往還高於分配公正。主要是程序公正代表一種社會交換，如果 組織在決策過程中，能夠讓員工知覺到公平正義，就能產生信任的感覺(Brockner and Siegel,1996)。

以代理人理論的觀點來看，員工因參與獲得的控制權，除降低管理者採取投 機行為的風險，更可以滿足員工的期望。參與和程序正義知覺有密切的關連性，

鼓勵員工參與的組織，組織具有比較高的信任氣氛(許道然，2001)。

三、預算參與的定義

在預算行為之研究中，依發展時期分為以下論點：Argyris(1952)主張高階管 理者為有效達成目標，應正式參加預算會議，以取得預算共識並喚起達成目標的 動機；Caplan(1971)為允許執行預算者參與建立預算的程度；Milani(1975)為下屬 參與預算擬訂編製之程度、上級對其意見之重視程度，以及其對預算目標設定之 影響程度；Collins(1978)為預算執行者有機會影響其所負責之預算目標設定的程 度；Kenis(1979)為管理者參與預算編製的程度，及影響本身所需負責之預算目標 設定的影響程度。邱炳乾(2001)歸納為當管理者對於預算編製及預算目標設定之 影響力愈大時，表示其預算參與程度愈高；反之，則表示預算參與程度愈低。

傳統的預算籌編過程是一個勞力密集的作業過程，各機關策略重心放在爭取 最大預算，就預算主辦機關而言，是一個資源競爭的過程，相互爭取經費的配置 比實現計畫目標更重要，最大缺點在於浪費太多的人力和時間在刪減或增加預算 的審查程序。

現今實施由上而下的歲出額度制，於年度預算籌編時，組設年度計畫及預算 審核會議，以高雄市政府為例，係由首席政務副市長擔任召集人，主計處處長、

財政局局長…等等權責機關首長為成員，以合理分配、有效運用全盤財力資源，

並審查協調各類計畫。在各機關設立計畫與預算統合協調組織，以機關首長或副 首長為主持人，由業務主管及會計、統計主辦人員及施政計畫主辦人員共同參 加，強調預算編製的效率與經濟，計畫與預算密切配合。由於歲出概算額度的限 制，遇有新興政事需求，勢必檢討原有計畫及預算以為因應。

政府機關已具有一個良好的參與式制度及競爭評比機制來分配其資源，然而 在預算籌編期間所有的機關或同機關內不同的部門，彼此都會為爭取資源而展開 竸合，這種競合對機關間或部門間產生了政治性的作用，同時，造成預算籌編期 間資源配置的激烈競爭。在財政艱困的情況下，須先建立支出的共識、強調分配 預 算 的 協 調 機 制 以 及 達 成 預 算 配 置 的 策 略 性 優 先 順 序 (Campos and Pradhan,1999)，在財政艱困的情況，為有效的運用有限的預算資源，則必須予以

授權，使各機關的預算決策者擁有資源使用的調整空間，更有誘因去進行資源的 重新配置」(蕭妃真，2002)。

綜合以上學理，本研究對預算參與所下的定義：預算參與定義為科室主管參 與正式預算會議的程度，包括會同會計人員編製預算的程度。並根據 Milani(1975) 的觀點，本研究在此將探討參加協調及審核機制的預算會議的基本成員：業務科 室主管、總務及會計行政主管，因正式參加預算會議，參與預算擬訂編製之程度、

上級對其意見之重視程度，以及其對預算設定之影響程度。