社區照顧的意涵

本將針對我國社區發展史，社區照顧的定義、理念與服務模式等進行 說明，並藉以闡明社區照顧關懷據點與社區照顧之關連性。

壹、社區的發展

我國社區的發展最早從 1965 年的「民生主義現階段社會政策」中即將

「社區」列為該政策的七大措施之一，1968 年 5 月行政院又頒布「社區發 展工作綱要」，此時的社區發展工作偏重在基礎公程建設。同年 9 月，台灣 省政府公布「台灣省社區發展八年計畫」。1969 年後經外交部與經合會得聯 合國發展方案（UNDP）之協助，指派社區發展顧問來台協助社區發展研究 與訓練工作。1972 年「社區發展十年計畫」，始納入社會福利相關項目，此 時的社區工作仍是以社會救助為主軸，同時，政府乃將原先行之「基層民 生建設工作」、「國民義務勞動工作」合併改稱為「社區發展工作」，由社政 單位主管，正式以「社區發展」之名稱，由政府推動此項工作。

1980 年後，政府開始推動「社區發展後續第一期五年計劃」，逐漸發 展出敬老午餐與居家老人服務等工作，由社區針對民眾的福利需求，結合 社區資源加以協助。1994 年內政部所公佈的「社會福利政策綱領」反映出 福利多元主義的色彩，希望與民間共同推動社會福利，強調以「區域」作 為服利輸送單位來推展福利服務，形成目前社區發展協會之雛型，同年發 佈「社區總體營造計畫」，展開社區營造工作。

1996 年召開全國社區發展會議後，政府開始以「加強推展社區發展工 作實施方案」來推動實驗社區中的福利社區化，使各級政府思考如何將社 會福利落實在實驗社區中。同年，在「推動社會福利社區化實施要點」頒 佈之後，我國有了較為具體的社區照顧政策，透過結合「社區發展」與「社 會福利」的方式，將福利社區化的相關內容，採取實驗區方式進行實驗，

進而推動至今。1998 年時的「全國社會福利會議」中提出「廣設社區型老 人中心與日間托老設施，使老人照顧社區化」的結論，即具體透露了以「社 區照顧」的方式來進行社區型的照顧。近年來推動的「新故鄉社區營造計 劃」、「健康社區六星計劃」，更強調「照顧工作與社區營造結合」、「發展具 地方特色之社區照顧模式」、「引進民間參與機制，充實多元化照顧服務支

持體系」等社區工作的方法。

上述兩方案雖屬不同單位所推行，但也使近來老人照顧的政策漸漸趨 向長期照顧下的社區照顧的形式來制定，而社區照顧關懷據點亦是 2005 年 行政院推動「健康社區六星計畫」的發展重點之一，內政部規劃 3 年期程 設置 2000 個關懷據點（陳俊雄，2006），期以建立普及綿密的照顧服務網 絡，讓社區居民能互助關懷，老人在社區中也能就近取得照顧服務。

貳、社區照顧的定義、理念與服務模式 一、社區照顧的定義

「社區照顧」（community care）的概念，在不同學者有不同 的見解和定義，但大抵可歸納為：提供給因老年、心理疾病或身 心障礙者服務和支持，讓他們盡可能可以在自己家裡或社區中「家 庭式」的環境下過著獨立的生活。而社區照顧的構成要素或特色 如下（黃源協，2000）：

（一）長期照顧：社區照顧的服務對象最主要是需要長期照顧者，

它相對於短期或急性照顧，但有些人是在接受短期的急性醫 療照顧後，接著需要長期的照顧，特別是老人或精神疾病患 者。

（二）去機構化：去機構化為社區照顧中重要目的之一，即偏好以 機 構外的照顧替代機構式照顧；若照顧必須在機構內提供，也 應避免「全控機構」式的形式；即機構的組織和照顧的提供 應是開放、富彈性、非結構式的，且不能以一套固定的模式 為之。去機構化所著重的並不僅是情境，且是關係到整個供 給的方式。

（三）減少對公共照顧的依賴：政府企圖以鼓勵非正式部門提供社 區照顧的服務外，更欲透過民營化、市場化、強制性競標，

以及購買者與供給者分離等經營方式，以減少對公共部門的 依賴。進而達到提供符合需求的服務；增進選擇、彈性和創 新；促進效能、效率、責任和品質等目標。

（四）非正式照顧：社區照顧政策欲鼓勵或增強有照顧需求者的親 屬、鄰居和朋友等非正式網絡加入提供照顧的行列。這主要 是基於下列的理由：

1. 大部分的照顧為非正式的，但照顧者的巨大壓力卻為公共 社會服務所忽略。

2. 基於經濟因素的考量，因為專業的照顧者甚為昂貴。

3. 非正式的照顧較富彈性。

4. 被照顧者偏好非正式的照顧，此乃由於照顧者與被照顧者 彼此間是基於有情感性的相互責任和長期的關係。

（五）參與和選擇的增加：透過參與服務提供的設計，以讓人們有 選擇的自主權，是支持社區照顧重要的原則，它讓人們有權 為自己的生活作選擇。這種增進人們參與、選擇和自主的機 會，主要是基於下列的理由：

1. 提倡社會工作價值「案主自決」的專業理念。

2. 強調社會服務消費者運動，以避免公共部門對福利資源分 配不公平的問題。

3. 避免專業者忽略到照顧者與被照顧者的真正需求。

4. 案主「自我提倡」理念的發揮。

（六）需求導向的服務：人們有廣泛的需求，他們也許需要一些不 同的支持形式，以便能過著完整且獨立的生活，包括在自己 家裡過著獨立的生活，以及完全參與社區生活和廣泛的社會 網絡。因而，使用者和照顧者必須要以個體接受處 遇，他們 有個別的需求，服務必須要能充分地感受和彈性的反應其需 求。其主要理由除基於對個人的尊重外，也欲避免地方機構 以可用的資源作為評估案主的需求，而非以案主的真正需求 為考量，致使所提供的服務並非是人們所需要的。

（七）抑制成本：社區照顧最初倡導的原因，除基於人道的考量 外，經濟的考量亦為重要因素。它使得有些原本在機構內接 受照顧者，僅須提供便宜廉價的簡單服務便可在社區中生 活，如此可節省許多支出。此外，隨著人口的老 化而對機構 照顧需求遽增，使得潛在的支出壓力甚大，又因治療方式的

改善，使得有些照顧在社區或家裡進行即可。因而，機構照 顧成本的上揚、較佳治療方式及專 業者和個人的偏好，使得 重心由機構的照顧轉向較廉價的社區照顧

二、社區照顧的理念

社區照顧成為眾所矚目的議題始於福利國家危機的出現，而 在發展的轉變上，也由 70 年代與 80 年代初期的「在社區照顧」

（ care in the community），朝向 80 年代後期以後的「由社區 照顧」（ care by the community）（黃源協，2000），以及由政府、

專業者與社區合力照顧弱勢族群（care with the community）（引 自林蘭因、羅秀華、王潔媛，2004）。其中最重要的二個概念為「在 社區照顧」（care in the community）以及「由社區照顧」（care by the community）。「由社區照顧」是由福利國家危機所引發新 右派、新管理主義下「在社區照顧」的概念轉變至著重在動員社 區內的資源，來提供照顧者必要的服務，服務提供者包括志願組 織和非正式照顧者，這意味著照顧責任主要是來自於社區（引自 黃源協，2004）。由社區分擔的「由社區照顧」，亦即政府將社區 照顧的責任分散到社區中的非正式部門。這樣的政策轉變對於英 國以及我國後來社區照顧服務所提供的方式有極大的影響。

三、社區照顧的服務模式

老人的社區照顧形式分為「居家照顧」與「日間照顧」兩部 分，兩者的差異在於提供服務的地點不同。社區照顧主要提供服 務的地點在「家庭」與「機構」；而老人所處場域也因場域內的人 數而有「個人」與「團體」的對應（王增勇，1998）。一般而言，

若要依據不同失能程度老人來涵蓋照顧模式可分為機構式、居家 式及社區式（包含居家護理、居家服務、喘息服務、輔具服務、

無障礙設施設備修繕、緊急救援連線系統、日間照顧），此種分法 即是將居家式及社區式合併為一類（李憶君，2006），且上述的社 區照顧並非由家庭為主要提供者，而是由社區中的正式組織或第 三部門來提供社區照顧服務。

第三節 社區照顧關懷據點