空間計畫體系與災害防救體系之關係

「國土計畫法」草案已於 2014 年 7 月經行政院會通過，現於立法院審議中。依據國土 計畫法草案架構，未來空間計畫體系將調整為「全國國土計畫」、「直轄市、縣(市)國土計畫 (含區域計畫)」，及「鄉(鎮市區)層級四大功能分區」等三層級計畫(請參見圖 6-1)。在中央 層級，現行不具法定效力之「國土綜合開發計畫」及「全國區域計畫」等二計畫，將整併 為具法定效力之「全國國土計畫」；而縣(市)層級之「直轄市、縣(市)區域計畫」則轉變為

「直轄市、縣(市)國土計畫」，以落實地方自治之精神、引導縣市層級之土地利用與都市空 間發展，並且因應氣候變遷等議題，針對都市防災等理念做出回應。

在鄉(鎮市區)層級，原於「直轄市、縣(市)區域計畫」轄下之「國家公園」、「都市計畫」

及「非都市土地使用計畫」等計畫，未來將劃分為「直轄市、縣(市)國土計畫」轄下之「國 土保育地區」、「農業發展地區」、「城鄉發展地區」等三大功能分區，並增列「海洋資源地 區」，共四大功能分區。

過去，都市計畫土地與非都市計畫土地為兩套獨立系統，經未來整併後，非都市計畫 土地中，屬於發展用地的土地則會與都市計畫一同併入四大功能分區之「城鄉發展地區」，

同圖 6-1 可知，未來空間計畫架構下，在中央層級為「全國國土計畫」；縣(市)層級則 為「直轄市、縣(市)國土計畫」，但二者間似乎缺乏跨行政區界之區域型計畫，如流域型或 功能型的區域計畫。從「國土計畫法」第三條第五款「特定區域係指跨直轄市、縣(市)行政 區域，或中央主管機關指定之未跨越行政區域之地區，其範圍內具有特殊性質，且所產生 之影響涉及全國，而有進行整體規劃之需要。其類型包括河川流域、經濟、原住民族土地 等。」及第六條第八項「特定區域應考量重要自然資源、文化特色、特殊區位、河川流域 及其他特定條件，實施整體規劃。」等規定可知，流域綜合治理與特定區域等跨行政區界 的區域型計畫，對於都市防災、災害管理等，均為重要的一環，尤其「流域綜合治理計畫」， 更是未來都市對於洪患治理的重要參考依據。

圖 6-1 現行與未來空間計畫體系

資料來源：本研究繪製

貳、現行災害防救體系

台灣於 2000 年通過「災害防救法」，配合現行行政體系，中央層級制定綱要性之災害 防救基本計畫；地方(直轄市縣市、鄉鎮市)則必須分別擬定「地區災害防救計畫」。又，我 國採用單一災害的管理模式(single-hazard approach)，由不同部會管理不同災害，因此不同 部會須依其主管之災害別，分別擬定其「災害防救業務計畫」。

現行災害防救計畫體系以中央之「災害防救基本計畫」為最上位之計畫，指導地區災 害防救計畫，為一綱要計畫，其下轄之縣(市)地區災害防救計畫及鄉(鎮、市)地區災害防救 計畫系依災害防救法第二條規定「災害防救計劃：指災害防救基本計劃、災害防救業務計 劃及地區災害防救計劃。」、「地區災害防救計劃：指由直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)災害防 救會報核定之直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)災害防救計劃。」而生之計畫，包括健全地方災 害防救體系，提昇減災、預防應變重建等災害防救各個階段工作之執行能力，達到減少災 害發生與民眾生命財產損失，進而建立低災害低風險的生存環境等目的。

地區災害防救計畫依縣(市)層級與鄉鎮市層級等，劃分為「縣(市)地區災害防救計畫」

與「鄉(鎮、市)地區災害防救計畫」等二層級之計畫；台灣自 2003 年起，開始操作縣市層 級之地區災害防救計畫至今；2007 年後則開始鄉鎮市層級之地區災害防救計畫操作。台灣 地區災害防救計畫發展至今，雖尚未完全成熟，其內容及規劃程度亦無統一，但全臺各縣 市與鄉鎮皆已完成各自「地區災害防救計畫」，且依據災害防救法第 20 條規定，「地區災害 防救計畫」每二年依視其需要、進行檢討修正。故，在此階段與防災空間規劃手冊之內容 作連結，應為較適宜之作法。

參、未來空間計畫體系與災害防救計畫體系之關係

透過深度訪談、專家問卷與專家座談可知，「地區災害防救計畫」對於許多都市計畫從 業人員是陌生的，使用者與規劃者無法釐清「地區災害防救計畫」之定位，及其與都市計 畫的關係。可知目前空間計畫體系與災害防救計畫體系，二者之間缺乏溝通與對話(請參見 圖 6-2)。

為中央、縣市，與地方等三個層級，二這是能夠乎相對應的(請參見圖 6-2)。且，此二者之 空間分析與災害潛勢分析，其內容均具有高度相關性。然礙於目前空間計畫體系與災害防 救體系間，缺乏呼應與對話，造成在空間分析、災害潛勢分析上，均有一定程度之差異性，

如其分析資料來源不同、設定之災害規模不同等課題。

依據都市計畫法第二十六條規定，都市計畫經發布實施後，擬定計畫之機關每三年內 或五年內至少應通盤檢討一次；而依據災害防救法規定，「地區災害防救計畫」每二年應檢 討修正一次。由此可知，都市計畫定期通盤檢討為一落實都市防災空間規劃之良好時機。

綜上，故應將「地區災害防救計畫」中署空間計畫之調查與分析成果，直接應用於都 市計畫中，使二者能夠溝通、對話。

圖 6-2 空間計畫體系與災害防救計畫體系關聯性圖

資料來源：本研究繪製