目次
表次 ... III
圖次 ... IV
摘要 ... 1
第一章 緒論 ... 5
第一節 研究緣起 ... 5 第二節 研究目的 ... 7第二章 文獻回顧 ... 9
第一節 都市計畫與防災 ... 9 第二節 都市防災空間規劃手冊編修歷程 ... 19 第三節 都市總合治水與都市規劃 ... 25第三章 研究設計 ... 35
第一節 研究範疇 ... 35 第二節 研究方法 ... 35 第三節 研究流程 ... 38第四章 現行 32 個防災空間系統規劃示範計畫落實狀況分析 ... 41
第一節 都市防災空間系統權重項目分析 ... 41 第二節 32 個防災空間系統規劃示範計畫之沿革 ... 51 第三節 示範計畫於都市計畫通盤檢討落實之成效 ... 55 第四節 示範計畫落實於通盤檢討應用之課題 ... 63 第五節 示範計畫落實與空間系統規劃程序應用之評估 ... 64第五章 現行台灣都市計畫通盤檢討落實防災空間規劃之分析 ... 65
第一節 現行都市計畫通盤檢討內容落實防災空間規劃成果 ... 65 第二節 地方政府之訪談意見整理與分析 ... 77第六章 未來「都市防災規劃手冊」之定位與架構研擬 ... 105
第一節 空間計畫體系與災害防救體系之關係 ... 105 第二節 未來「都市防災規劃手冊」之定位 ... 109 第三節 「都市防災規劃手冊」之架構研擬 ... 111第七章 結論與建議 ... 115
第一節 結論 ... 115 第二節 建議 ... 117附錄 ... 121
附錄一 專家問卷 ... 121 附錄二 地方政府訪談問題大綱 ... 133 附錄三 顧問公司訪談問題大綱 ... 135 附錄四 第一次專家座談會議記錄 ... 137 附錄五 第二次專家座談會議記錄 ... 143 附錄六 第三次專家座談會議記錄 ... 145 附錄七 期中審查委員意見回應表 ... 149 附錄八 期末審查委員意見回應表 ... 159參考書目 ... 171
表次
表 2-1 不同災害類型可用之非結構式減災措施表 ... 10
表 2-2 不同害類型常用土地使用減災措施表 ... 12
表 2-3 現行都市計畫法與減災規劃之關係 ... 13
表 2-4 都市計畫定期通盤檢討實施辦法與減災規劃之關係 ... 15
表 2-5 建築技術規則與減災規劃之關係 ... 16
表 2-7 都市防災六大空間系統內容 ... 20
表 2-7 歷年「都市防災空間系統手冊」之規劃程序比較 ... 24
表 2-8 導入生態城市概念之都市計畫通盤檢討執行方式調整關係表34
表 3-1 訪談名單編號表 ... 36
表 3-2 專家座談會參與人員名單 ... 37
表 3-3 層級分析專家問卷受訪群一覽表 ... 38
表 4-1 層級分析專家問卷回收統計表 ... 45
表 4-2 都市防災空間規劃項目權重表 ... 46
表 4-3 第一層級權重表 ... 47
表 4-4 第二層級權重表 ... 48
表 4-5 第一層級與第二層級串聯權重表 ... 50
表 4-6 示範計畫各年度一覽 ... 54
表 4-7 成果已納入都市計畫通盤檢討－已公告實施 ... 56
表 4-8 已公告實施地區評分一覽 ... 58
表 4-9 成果已納入都市計畫通盤檢討－法令程序尚未完成 ... 60
表 4-10 都市計畫通盤檢討尚未研擬完成 ... 61
表 5-1 評分項目與權重表 ... 66
表 5-2 各縣市都市計畫通盤檢討案數 ... 68
圖次
圖 2-1 都市防災設施關係圖 ... 19
圖 2-2 手冊編修與相關法令修正歷程 ... 22
圖 2-3 低衝擊開發概念示意圖 ... 30
圖 2-4 以生態基盤為轉化的生態城市概念 ... 31
圖 3-1 研究流程圖 ... 39
圖 4-1 都市防災空間規劃項目架構圖 ... 44
圖 5-1 都市防災空間規劃應用分布 ... 67
圖 5-2 總體落實程度分布圖 ... 69
圖 5-3 都市防災空間規劃落實成效分布 ... 71
圖 5-4 各縣市落實成果 ... 72
圖 5-5 扣除 10 計畫區以下之縣市落實成果 ... 72
圖 5-6 都市防災空間系統落實程度趨勢圖 ... 74
圖 5-7 32 個示範計畫落實程度分布圖 ... 76
圖 6-1 現行與未來空間計畫體系 ... 106
圖 6-2 空間計畫體系與災害防救計畫體系關聯性圖 ... 108
圖 6-3 空間計畫體系與災害防救體系關係圖 ... 110
圖 6-4 空間計畫體系與災害防救體系關係圖 ... 111
圖 6-5 地區災害防救計畫與都市規劃程序之關聯 ... 112
圖 6-6 通盤檢討規劃底圖之層次 ... 113
摘要
關鍵詞：都市防災空間規劃、都市計畫通盤檢討、都市防災空間系統手冊壹、研究緣起
內政部建築研究所迄 2013 年已推動 32 處示範計畫，然而 32 處示範計畫僅有 12 個都 市計畫區將都市防災空間規劃應用於定期通盤檢討中，其他尚有 20 處示範計畫因對災害特 性不熟悉或災害分析方法所知有限等因素，未能將都市防災空間分析成果落實於都市計畫 內；因此，本研究將檢討未將都市防災空間規劃落實於通盤檢討之 20 處示範計畫，探究其 無法將防災空間規劃應用於通盤檢討之因素，並回顧都市防災空間規劃，於全臺 438 個已 公告實施都市計畫區通盤檢討中之執行成效。 另，因應「都市防災空間系統手冊彙編增修」修訂已屆滿六年，本研究將配合 2011 年 修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法，整合近年來防災研究之成果，導入減災規劃於都 市防災空間規劃、研擬更新版「都市防災空間系統手冊」之修訂方式及架構建議。貳、研究方法及過程
本研究為檢討示範計畫及全臺都市計畫之都市防災空間規劃落實於都市計畫通盤檢討 之執行成效，並回應都市計畫定期通盤檢討實施辦法第六條之規定，將水災災害管理等內 涵加以納入應用，整合近年防災成果、研擬更新版「都市防災空間系統手冊」之修訂方式 及架構建議，研究方法如下： 一、文獻回顧 透過文獻回顧掌握都市計畫與防災之關係、都市防災空間規劃手冊之編修歷程，以 及都市總合治水內涵與都市規劃之關聯性等，以作為後續工作之參考。 二、訪談 透過訪談 32 處示範計畫之都市計畫通盤檢討工作相關人員，來協助研究工作推動， 包含都市防災空間系統示範計畫無法落實應用之原因、實際執行面臨之問題與困難等；三、專家座談 於 2014 年 6 月 19 日舉辦第一場專家座談會，初步掌握第三版都市防災空間系統手 冊不易落實於都市計畫通盤檢討的原因；於 2014 年 9 月 5 日舉辦第二場、10 月 9 日舉 辦第三場專家座談，確認未來「都市防災規劃手冊」必須一定程度與「地區災害防救計 畫」相互呼應對話，亦針對未來手冊之架構與配套措施等議題有所深入探討與建議。 四、專家問卷 以 1997 年修訂都市計畫定期通盤檢討實施辦法之第七條規定，設計兩層級之專家問 卷，並透過層級分析法，彙整各專家之意見，掌握各都市防災空間規劃項目之重要性排 序，並將其數據分析所得之權重，應用於現行都市計畫通盤檢討之防災空間規劃評估分 析中。
參、重要發現
根據內政部於 2012 年之統計數據，全臺灣之都市計畫區總數為 438 處，然因部分都市 計畫區在 1997 年後至今，扣除尚無發布實施通盤檢討，以及查無部分通盤檢討計畫書之計 畫，本研究所檢視之計畫區總數為 350 處，且經研究分析，其中 28%具有少許都市防災空 間規劃、31%具有一定程度之都市防災空間規劃；其中有 3%的都市計畫具備了較良好的都 市防災空間規劃。由此研究成果可知，台灣現行都市計畫中之防災空間規劃，共 62%之地 區具有規劃都市防災空間系統，38%則無任何都市防災空間系統規劃；可知現行台灣都市 計畫通盤檢討落實防災空間規劃上，已有 62%之通盤檢討案具備都市防災空間系統規劃， 可見都市防災空間已逐漸落實。 又透過三次專家座談與深度訪談等方法，掌握防災空間規劃落實於都市計畫通盤檢討 之課題；本研究於 2014 年 6 月 19 日舉辦第一場專家座談會，透過第一場專家座談會，初 步掌握第三版都市防災空間系統手冊不易落實於都市計畫通盤檢討的原因與課題，這些課 題包括都市計畫審議過程並不注重防災規劃，如少有具備災害管理背景之審議委員、僅依 都市計畫定期通盤檢討實施辦法逐條審議，但未就其規劃程度多做討論，導致大部分計畫 案中都市防災空間規劃過於薄弱、流於文字；又，規劃團隊普遍缺乏防災專業訓練，對於 許多技術性之內容，如逕流量等水理運算、TELES 地震模擬、海嘯等模擬等，甚為畏懼、請具防災專業背景人員參與；近年來，隨著災害防救體系的「地區災害防防救計畫」逐漸 完成，許多人不清楚都市計畫之防災空間規劃與「地區災害防救計畫」定位之差異；於 2014 年 9 月 5 日舉辦第二場專家座談會，可了解目前台灣兩體系間缺乏溝通與對話，而此二者 均為「中央」、「直轄市、縣(市)」，與「鄉鎮市區」等三層級架構，在架構層面，應能互相 對話。且許多分析內容存在高度關連性，甚至很大程度上，「地區災害防救計畫」之內容， 如地理條件、自然生態環境、降雨型態，災害防救資源分布等基礎空間分析；易致災因子、 災害潛勢、歷史災害資料、災損模擬評估，以及災害脆弱度等災害潛勢分析；六大空間系 統、防救災設施之空間分布與供需量估算等整備計畫，以及減災策略之減災計畫等，均能 夠直接應用於通盤檢討之中。其深度討論之結論聚焦於未來都市計畫通盤檢討需與「地區 災害防救計畫」做呼應與對話；最後，於 2014 年 10 月 9 日舉辦第三場專家座談會，深度 討論對於未來減災規劃如何落實於都市防災空間程序，以及對於更新版都市防災空間系統 手冊內容修訂等議題有所深入探討與建議。於專家座談之過程中，亦討論到關於上述之議 題，奠基於此，本研究提出未來「都市防災規劃手冊」應包含「全災型災害管理概念」、「從 『整備規劃』到『減災規劃』」、「通盤檢討之防災規劃，需奠基於『全市型都市防災規劃』 之上」，以及「利用『地區災害防救計畫』中之既有成果」等，共五大定位；而未來「都市 防災規劃手冊」之架構，則應包含「確認規劃底圖(研究範圍與規劃範圍之界定)」、「資料蒐 集與調查分析」、「檢討分析」、「整體發展構想與課題、對策研擬」，以及「檢討計畫後內容」 等五項，並配合「地區災害防救計畫」之相關空間調查與分析成果，發展未來「都市防災 規劃」手冊之架構。
第一章 緒論
第一節 研究緣起
本研究之背景為因應災害變遷與社會需要，內政部建築研究所自 1995 年起，陸續進行 各項都市及建築防災之研究，建構都市防災規劃理論，更嘗試進一步將都市防災規劃落實 於都市規劃中，遂於 2000 年起推動一系列示範性防災計畫；並於 2002 年起推動「都市防 災空間系統規劃示範計畫」，擇定縣市都市計畫地區，進行示範性規劃案，作為都市計畫通 盤檢討之參考。且為使計畫推行順利，內政部建築研究所於 2000 年，因應 1999 年台灣遭 受九二一地震災害之重大衝擊，依規劃內容與程序等項目，編纂「都市計畫防災作業規劃 手冊彙編」，其內容包括都市防災規劃之基本原則、規劃範圍擬定、都市防災資源之調查與 確認、防災空間系統之規劃與劃設、資源與設施之評估與檢討及擬定都市防災建設計畫等 項次；爾後因應社會變遷之需求，於 2003 年將「都市計畫防災作業規劃手冊」修訂為「都 市防災空間系統手冊」，除承襲 2000 年版本之內容外，新增了災損評估模擬、避難需求之 供需量檢討、整合非都市地區之防災空間、防災空間系統圖繪製、建築物耐震評估、災害 防救據點防災力之評估、防災通道現況之評估、研擬防救災通道整備計畫與研擬防災建設 計畫等項次，開始有了「災害風險」及「潛勢模擬」等概念，但依然以地震災害為核心； 2007 年再次增訂為「都市防災空間系統手冊彙編增修」，其內容為將 2003 年版本整併，並 新增災害情境設定模擬與風險損失評估、防救災設施與資源提供及供給現況之檢討，以及 課題與對策之研擬等。 因 1999 年九二一大地震之故，自 2000 年之「都市計畫防災作業規劃手冊彙編」至第 三版都市防災空間系統手冊中所探討之都市防災空間均花費較多篇幅、甚可說其核心價值 在於地震災害發生時之應變，與為做好應變工作而進行災前之整備，如著重於老舊建物之 環境調查、地震損失評估系統(TELES)推估，及相關防救災道路、避難據點與收容場所之規 劃等。就災害管理四階段而言，前版手冊大都聚焦於災時應變與整備，而減災與復原重建然而，自 2001 年納莉颱風起、歷經 2004 年敏督利颱風(72 水災)、2005 年 612 水災、 2008 年的卡玫基與辛樂克颱風、2009 年莫拉克風災(88 水災)、2010 年梅姬颱風，2013 年 康芮颱風等，台灣承受多次水災災害衝擊，其造成低窪地區及特別是高密度發展之都市嚴 重水患。為因應近年來之都市水患，內政部營建署於 2011 年發布都市計畫定期通盤檢討實 施辦法之修正，其中第六條規定「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性 及災害潛勢情形，就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪設施及滯洪設施、救災路線、 火災延燒防止帶等事項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制。」此次條文修 正載明往後實施都市計畫通盤檢討時，需考量歷史災害、災害潛勢、災害特性、避難場域、 流域型蓄洪與滯洪設施、雨水下滲與貯留規劃、水資源與綠色資源管理維護及水與綠色網 絡系統串聯等項目；且包含了基地保水、海綿城市等低衝擊開發(Low Impact Development, LID)概念，均為日本、德國與美國等先進國家對於土地利用決策之思維趨勢。由此可知於 2011 年後之都市防災空間系統規劃重心，已由原本著重於火災、地震災害，逐漸轉向水災 災害管理。 雖內政部建築研究所迄 2013 年已推動 32 處示範計畫，然而 32 處示範計畫僅有 12 個 都市計畫區將都市防災空間規劃應用於定期通盤檢討中，其他尚有 20 處示範計畫因對災害 特性不熟悉或災害分析方法所知有限等因素，未能將都市防災空間分析成果落實於都市計 畫內；因此，本研究將檢討未將都市防災空間規劃落實於通盤檢討之 20 處示範計畫，探究 其無法將防災空間規劃應用於通盤檢討之因素，並回顧都市防災空間規劃，於全臺 438 個 已公告實施之都市計畫區通盤檢討中之執行成效。另外，因應「都市防災空間系統手冊彙 編增修」修訂已屆滿六年，本研究將配合 2011 年修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法， 整合近年來防災研究之成果，導入減災規劃於都市防災空間規劃、研擬更新版「都市防災 空間系統手冊」之修訂方式及架構建議。
第二節 研究目的
有鑑於距上次編修已屆六年，以及內政部營建署於 2011 年修正都市計畫定期通盤檢討 實施辦法等因素，更新版都市防災空間系統手冊之增修；故本研究欲透過專家問卷、訪談， 以及專家座談會等方式，檢討 20 處都市防災空間系統示範計畫，以及全臺 438 個都市計畫 通盤檢討案，落實都市防災空間規劃之成效與課題；並納入水災災害減災規劃等災害管理 概念，將減災概念落實於現行都市計畫通盤檢討於土地使用計畫、交通運輸計畫與公共設 施使用計畫…等各部門計畫中，其研究目的包含下列三項：壹、現行都市計畫通盤檢討中都市防災空間規劃落實之探討
依據 1997 年修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第七條「都市計畫通盤檢討時，應 就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討」 之規定，研擬評估項目及評分標準，針對 20 處都市防災空間系統示範計畫，就其落實都市 防災空間規劃之執行成效進行檢討；並針對全臺各縣市政府已公告實施之 438 個都市計畫 通盤檢討案，就其都市防災空間規劃進行評估，以釐清全臺都市計畫通盤檢討案之都市防 災空間系統規劃現況及其執行成效。 另依專家問卷分析所得之數據，將其之各項都市防災空間規劃項目所獲權重應用於評 估結果，以了解各都市防災空間系統規劃項目之重要性排序。貳、探討都市防災空間系統規劃與減災規劃等內容，與現行都市計畫土地使
用計畫、公共設施使用計畫等部門計畫間之關係
以往都市計畫於章節編列上，均將都市防災空間規劃獨立撰寫，透過探討現行都市計 畫之土地使用計畫、公共設施使用計畫等各部門計畫間之關係，以利日後將都市防災空間 規劃落實於各部門計畫中，避免因將此章節獨立所導致其規劃項目與內容無法實質落實至 各部門計畫中有效運用之情形。參、提出更新版都市防災空間系統手冊之修訂方式及架構建議，以期防災規
劃的精神，能夠落實於都市計畫通盤檢討
第二章 文獻回顧
第一節 都市計畫與防災
吳杰穎等人(2006)將災害(Disaster)定義成一連串社會機能的崩解，導致人類、物材、 經濟或環境的損失，而這些損失亦超過社區或社會使用其既有之資源所能應付。而這些 災害若是發生在無人居住之地區，將僅是危害(Hazard)，為一種自然現象。都市防災的成 效往往取決於都市計畫之規劃方向(何明錦、黃定國，2007)，而在國際上，關於都市規劃 與都市災害之研究，也都認為都市災害的形成，與土地使用規劃有高度相關(Hewitt,1997)。 因此在著手擬定都市計畫初，即應將安全考量落實於都市計畫中(陳建忠、黃定國、黃志 弘，1999)。壹、非結構式減災與都市規劃
Federal Emergency Management Agency (FEMA)(1986)指出，減災是「可以降低或去
除危害及對人民財產影響之長期風險的永續行動」，且主要是以政策、規劃與管理，以長 期降低災害對生命財產的破壞，為災害管理四階段中的一環。 Godschalk(1991)將減災措施歸納為「結構式減災(Structural mitigation)」與「非結構 式減災(non-structural mititgation)」等兩種，結構式減災包括了堤防、水壩、攔沙壩等工 程措施，為傳統上常見之減災措施；而非結構式減災則包含土地使用計畫等土地管理方 式或財政、保險、監測預警及災害防救教育等。然，在天然災害衝擊下，各國亦發現傳 統結構式減災措施降低風險之效益有其限度(Brikland, et. al, 2003; Faisal, et. al, 1999)，即 以工程為主的結構式減災措施並非如我們所想，能夠保全都市、免其風險。對此，Schwab et al. (2006)亦表示，若僅仰賴結構式減災措施，無法有效降低災害風險；空間規劃卻是 相當有效益的非結構式減災工具。而都市規劃中之「土地使用管理」即為非結構式減災 手段中，最具有潛力的減災工具(Berke and Beatley，1992；Burby and Dalton, 1994)；對於 土地使用管理如何應用於非結構式減災、降低都市面臨之災害風險等方面，Burby(1998)
這樣的土地使用管理方式非但能夠避免都市發展進入高風險區域、降低災害風險，且其 減災效果亦能快速地反應在都市空間上，是有效的非結構式減災方法。吳杰穎等人(2006) 亦說明，災害防救計畫著重於災害管理四階段，即減災、整備、應變及復原重建之規劃， 然而減災階段之相關措施卻十分薄弱、無法將災害潛勢等風險分析有效地運用於都市空 間規劃上。細究都市防災之定義，其在狹義上，乃建立在有關都市空間、都市設施、公 用設備及建築設備，對所有災害所規劃之減災、災前準備、緊急應變及災後重建的相關 工作；廣義則指國土空間保安規劃及建設等工作(蕭江碧、黃定國，1996)。總體來說，都 市防災與空間規劃有密切相關。Godschalk et al. (1998)則認為，災害管理之減災有必要介 入空間規劃，以面對與安全相關的複雜問題。 由上述文獻可知，減災是災害管理中之重要關鍵，而土地使用管理是減災最好之手 段(Burby, 1998；Olshansky and Kartez, 1998；吳杰穎等人，2006)。且都市防災應與都市 計畫體系緊密結合(何明錦、洪鴻智，2002)。吳杰穎、李玉生(2010)整理過去的文獻，歸 納出以空間規劃手段達成非結構式減災目標，因應不同災害類別，可包含緊急應變、規 劃工具、土地使用分區工具、細部計畫管制、設計管制、財務工具及管理工具等面向(請 參見表 2-1 與表 2-2)。如災損評估、禁限建、土地徵收、地役權、洪水平原管理、密度控 制、開放空間、植被、借貸政策、遷村協助、再發展計畫、發展權轉移、公共教育…等。
表 2-1 不同災害類型可用之非結構式減災措施表
空間規劃工具 水災 颱風 地震 坡地災害 緊急應變 災損評估 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 禁限建 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 臨時修復建照 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 臨時住宅使用分區 ⋁ ⋁ ⋁ - 公共設施修復優先化 ⋁ ⋁ ⋁ - 規劃工具 土地徵收 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地役權 ⋁ ⋁ - ⋁ 公共設施政策 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 洪水平原管理計畫 ⋁ ⋁ - - 環境影響說明 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 都市計畫區擴大計畫 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁續上表 土地使用 分區工具 未符合 現行法令(Nonconforming)之使用 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 分區執行標準與特殊使用許可 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 歷史保存 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 密度控制 ⋁ ⋁ ⋁ - 浮動分區 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 垂直(Overlay)分區 ⋁ ⋁ - ⋁ 海岸管理規則 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 洪泛平原分區 ⋁ ⋁ - - 退縮 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 敷地計畫檢視 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 高度及量體管制 ⋁ ⋁ - ⋁ 濕地發展規則 ⋁ ⋁ - - 細部計畫管制 (Subdivision Controls) 細部計畫規則 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 路寬/可及性 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 供水 - - ⋁ - 坡地發展規則 - - - ⋁ 開放空間需求 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 設計管制 植被 ⋁ ⋁ - ⋁ 設計檢視 ⋁ ⋁ ⋁ - 建築標準(Buliding codes) ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 財務工具 特殊目的基金與借貸政策 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 搬遷/遷村協助 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 特殊發展區 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 再發展計畫 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 發展權轉移 ⋁ ⋁ - ⋁ 管理工具 跨行政區整 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地理資訊系 ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ 地質調查 - - ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ ⋁ ⋁
表 2-2 不同害類型常用土地使用減災措施表
災害 土地使用減災措施 颱風 1. 限制暴潮區之開發 2. 使建築物退縮於會被侵襲的海岸線 3. 嚴格強化建築法規，以抵擋強風的侵襲 洪水 1. 限制洪泛平原之開發 2. 徵收位於洪水平原上之建物及土地 3. 將建物遷出洪泛平原 4. 於行水區兩側劃設綠帶 5. 提高建物以減少洪水的損害 地震 1. 限制地震風險區之開發 2. 將建築物退縮於斷層線之後 3. 強化建築法規，使建築物能夠承受地震時的晃動 4. 劃定斷層帶分區 5. 降低地震高危害之土地利用強度 森林大火 1. 在都市與郊區土地的界線限制其發展 2. 防火的景觀規劃 3. 設計多重逃生路線 4. 強制規定防火巷中的植栽 坡地災害 1. 限制陡峭坡地之開發或開發強度 2. 坡地等級的界定 3. 徵收高坡地危害敏感區之土地 4. 坡地開發加註但書 海嘯 1. 劃設海嘯淹水區 2. 限制海嘯淹水區內之土地 3. 使用類型鼓勵種植特殊植物以降低海嘯能量 資料來源：吳杰穎、李玉生(2010)貳、都市計畫與建築法令與防災之關係
本研究未來研擬之更新版「都市防災空間系統手冊」主要依據為 2011 年修訂之都市計 畫定期通盤檢討實施辦法，而 2011 年修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法為因應莫拉克 風災所做的條文修正，內容包含考量歷史災害、災害潛勢、災害特性、避難場域、流域型 蓄洪與滯洪設施、雨水下滲與貯留規劃、水資源與綠色資源管理維護及水與綠色網絡系統 串聯等項目，此次修正著重在水災災害管理。因此將近年營建署推行之都市總合治水觀念理」。總合治水之規劃係因應都市土地開發引致逕流增加及氣候變遷、降雨集中、強度增加 之現象，應透過利用都市中各類可利用空間，設置雨水入滲、貯留，滯洪設施，增加開發 基地之保水效果，或透過都市計畫之手段，檢討土地使用分區配置，或經由土地使用分區 管制之變更，以增加都市空間之滯洪能力。又都市總合治水綱要計畫提到，治水措施的部 分，非工程措施可分為「建築管理」、「都市計畫土地管理」、「監測預警與避災防災體系之 建置」(內政部營建署，2013)。其中與本案相關的部分為「建築管理」、「都市計畫土地管理」， 因此相關法令僅探討都市計畫法、都市計畫通盤檢討辦法及建築技術規則中與減災及保水 有關之條文。 一、都市計畫法 減災規劃可透過都市計畫法之第 26 條與第 27 條達成(法規內容請參表 2-3)，即利用 第 26 條針對都市計畫進行通盤檢討，並於通盤檢討過程納入減災規劃及都市防災空間規 劃；以及利用第 27 條第一項第一款之因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變 遭受損壞時，及第一項第二款之為避免重大災害發生時，等兩款規定，進行個案變更。 透過都市計畫之通盤檢討與個案變更，可調整土地使用分區，避免高度發展進入高 敏感災害潛勢區，並可將其作為滯洪池或低利用土地使用區等，達到都市防洪之目的(內 政部營建署，2013)。
表 2-3 現行都市計畫法與減災規劃之關係
條文 法條內容 第 26 條 都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每三年 內或五年內至少應通盤檢討一次，依據發展情況，並參考人民建議作必 要之變更。對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。 前項都市計畫定期通盤檢討之辦理機關、作業方法及檢討基準等事項之 實施辦法，由內政部定之。 第 27 條 都市計畫經發布實施後，遇有左列情事之一時，當地直轄市、縣(市)(局) 政府或鄉、鎮、縣轄市公所，應視實際情況迅行變更： 一、因戰爭、地震、水災、風災、火災或其他重大事變遭受損壞時。 二、為避免重大災害之發生時。 三、為適應國防或經濟發展之需要時。二、都市計畫通盤檢討辦法 依據都市計畫法第 26 條規定，都市計畫每 3~5 年內至少應通盤檢討一次。而在都市 計畫通盤檢討辦法中之第 5 條、第 7 條與第 8 條，則與災害災害潛勢及減災規劃有關。 包含第 5 條第一項第二款之都市計畫於通盤檢討時須針對災害發生歷史及特性、災害潛 勢情形等進行描述；第 7 條第一項第二款之都市計畫於通盤檢討時應針對公共設施用地 及其他開放空間之水與綠網絡，擬定發展策略或計畫，以及第一項第五款之針對都市水 資源及其他各種資源之再利用，擬定土地使用發展策略或計畫；以及第 8 條第一項，辦 理細部計畫通盤檢討時，應視實際需要擬定下列各款生態都市規劃原則，其第一款至第 三款之內容，包含水與綠網絡系統串聯規劃設計原則，雨水下滲、貯留之規劃設計原則， 以及計畫區內既有重要水資源及綠色資源之管理維護原則等。 為因應 2009 年 8 月，台灣遭受莫拉克風災之重大衝擊，內政部營建署於 2009 年 10 月，通過都市計畫定期通盤檢討實施辦法修正，其中第 6 條即明訂：「都市計畫通盤檢討 時，應依據都市災害發生歷史、特性及災害潛勢情形，就都市防災避難場所之設施、流 域型蓄洪及滯洪設施、救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討，並調整土 地使用分區或使用管制。」意即藉由通盤檢討的方式，系統性的規劃都市滯洪與調整土 地使用、達到都市防洪的目的(內政部營建署，2013)。 然而都市計畫定期通盤檢討辦法第六條之規定係為 2011 年修訂，大多數都市計畫區 之防災空間規劃仍以 1997 年修訂之第七條「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場 所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討」之規定為原則； 故 1997 年之修訂版本亦為本研究所用，作為評估全臺 438 個都市計畫通盤檢討案中防災 空間規劃之依據。
表 2-4 都市計畫定期通盤檢討實施辦法與減災規劃之關係
條文 法條內容 第 5 條 都市計畫通盤檢討前應先進行計畫地區之基本調查及分析推計，作為通盤 檢討之基礎，其內容至少應包括下列各款： 一、自然生態環境、自然及人文景觀資源、可供再生利用資源。 二、災害發生歷史及特性、災害潛勢情形。 三、人口規模、成長及組成、人口密度分布。 四、建築密度分布、產業結構及發展、土地利用、住宅供需。 五、公共設施容受力。 六、交通運輸。 都市計畫通盤檢討時，應依據前項基本調查及分析推計，研擬發展課題、 對策及願景，作為檢討之依據。 第 6 條 都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性及災害潛勢情形， 就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪及滯洪設施、救災路線、火災延 燒防止地帶等事項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制。 第 7 條 辦理主要計畫通盤檢討時，應視實際需要擬定下列各款生態都市發展策 略： 一、自然及景觀資源之管理維護策略或計畫。 二、公共施設用地及其他開放空間之水與綠網絡發展策略或計畫。 三、都市發展歷史之空間紋理、名勝、古蹟及具有紀念性或藝術價值應予 保存建築之風貌發展策略或計畫。 四、大眾運輸導向、人本交通環境及綠色運輸之都市發展模式土地使用配 置策略或計畫。 五、都市水資源及其他各種資源之再利用土地使用發展策略或計畫。 第 8 條 辦理細部計畫通盤檢討時，應視實際需要擬定下列各款生態都市規劃原 則： 一、水與綠網絡系統串聯規劃設計原則。 二、雨水下滲、貯留之規劃設計原則。 三、計畫區內既有重要水資源及綠色資源管理維護原則。 四、地區風貌發展及管制原則。 五、地區人行步道及自行車道之建置原則。三、建築技術規則 建築技術規則管制範疇主要為建築物管理與開發基地之保水等，如建築技術規則建 築設計施工編，於 2013 年修訂第 4-3 條條文，規範建築物應設置雨水貯集滯洪設施(請 參見表 2-5)，並依建築技術規則第 307 條，訂定建築基地保水設計技術規範，以供作基 地保水設計之參考。
表 2-5 建築技術規則與減災規劃之關係
條文 法條內容 施工編 第 4-3 條 都市計畫地區新建、增建或改建之建築物，除本編第十三章山坡地建築 已依水土保持技術規範規劃設置滯洪設施、個別興建農舍、建築基地面 積三百平方公尺以下及未增加建築面積之增建或改建部分者外，應依下 列規定，設置雨水貯集滯洪設施： 一、於法定空地、建築物地面層、地下層或筏基內設置水池或儲水槽， 以管線或溝渠收集屋頂、外牆面或法定空地之雨水，並連接至建築基地 外雨水下水道系統。 二、採用密閉式水池或儲水槽時，應具備泥砂清除設施。 三、雨水貯集滯洪設施無法以重力式排放雨水者，應具備抽水泵浦排 放，並應於地面層以上及流入水池或儲水槽前之管線或溝渠設置溢流設 施。 四、雨水貯集滯洪設施得於四周或底部設計具有滲透雨水之功能，並得 依本編第十七章有關建築基地保水或建築物雨水貯留利用系統之規定， 合併設計。 資料來源：內政部營建署(2013)參、示範計畫落實成效文獻回顧
自 2002 年起內政部建築研究所開始辦理都市防災空間示範計畫後，迄 2013 年已有 32 處示範計畫，推動期間亦有相關文獻檢討推動的成效。如吳維庭、李怡先(2005)就指出，對 地方政府而言，都市防災系統規劃僅為通檢一部分而非重通檢點，加上經費及防災規劃專 業能力不足、現有基礎資料不足以精準進行風險分析等因素，加上除非有相當明顯而可預 測的結果，否則實務上規劃所顯示災害潛勢資訊若公告周知，大眾恐將影響重大爭議等因 素，導致目前通盤檢討計畫案無法真實呈現當地潛在災害威脅的對應，僅為聊備一格。同 時藉由成果運用調查發現，建研所示範計畫的成果多數被採納參考，顯示示範計畫有其應述原因未改善前，建研所即未再協助規劃，可能會回到過去的方式，導致防災系統不健全。 而吳秉宸(2010)也有相關論點，他指出建研所人力及資源有限，無法對所有台灣所有區域進 行相關示範計畫，且由建研所規劃之示範計畫可能會與地方政府觀點不同，地方政府所擁 有的資源與相關資訊建研所亦無法全然掌握，因此防災空間規劃若由地方政府自主進行， 方能收到最大功效；但有鑑於地方政府進行防災工作之相關人員並非相關領域背景或具相 關經驗，因此提升地方相關人員之專業能力有其必要。由上述文獻可歸納出防災空間示範 計畫未能落實於都市計畫通盤檢討的原因有：都市計畫通盤檢討實施辦法未強制規定要將 防災空間納入檢討重點、地方政府經費不足及地方政府相關人員防災規劃專業能力不足等， 因此未來修訂之都市防災空間規劃手冊，欲讓防災空間示範計畫有效納入都市計畫通盤檢 討，需考量通盤檢討經費與地方相關人員之專業能力的提升，才能有效地應用都市防災空 間示範計畫。
第二節 都市防災空間規劃手冊編修歷程
1995 年日本發生阪神大地震，此次地震造成 6,434 人死亡，43,792 人受傷，房屋受創 而必須住到組合屋的有 32 萬人。日本阪神大地震的教訓，使得都市防災研究如火如荼展開 (張益三、李佩瑜，1999)，與日本自然條件相似的臺灣亦頻繁學術交流，從日本引進防災空 間系統的概念，將相關觀念納入都市計畫中，如火災防止延燒帶等。李威儀、錢學陶、李 咸亨(1997)即利用日本國土聽大都市整備局的都市防災設備關係圖，建立都市防災空間系 統，規劃都市防災六大空間系統，同時依據此六大空間系統，劃設防災生活圈之基本規模 及範圍。表 2-7 都市防災六大空間系統內容
空間系統名稱 空間系統內容 避難據點 緊急避難場所 臨時避難場所 臨時收容場所 中、長期收容場所 道路 避難通道 救援、輸送通道 緊急通道 消防據點 指揮所 臨時觀哨所 醫療據點 臨時醫療場所 中、長期收容場所 物資據點 物資接收場所 物資發放場所 警察據點 指揮所 情報收集據點 資料來源：李威儀、錢學陶、李咸亨(1997) 此後，李威儀、何明錦(1998)針對防災六大空間系統的防救災項目，透過研究區的環境現況 調查，檢討都市防災系統中各項變數的防災能力，提出相關規範。 隔年，內政部建築研究所整合過去數年來都市防災相關研究成果，參酌國外都市防災計畫 擬訂與操作的方式，完成「都市計畫防災規劃手冊彙編」，除擬訂手冊的整體架構外，亦明確界 定整體防災空間系統規劃的操作方法與程序。同時，內政部建築研究所為協助地方政府落實都 市防災思維，於 2001 年將規劃手冊頒布各級政府單位參考，並於 2002 年選定 921 重建區作為 其示範計畫(李威儀、丁育群，2003)，使得都市防災空間一詞有其明確定義且開始廣泛使用。為配合內政部建築研究所自 1995 年起進行之各項都市及建築防災研究，以及 1999 年 台灣遭受九二一大地震之衝擊等因素，內政部建築研究所於 2000 年依據規劃內容與程序等 項目，編纂「都市計畫防災作業規劃手冊彙編」(即第一版手冊)，並於 2001 年開始辦理示 範性計畫；爾後歷經災害防救法的發布，以及都市計畫通盤檢討辦法修正等因素，於 2003 年將第一版手冊修訂為「都市防災空間系統手冊」(即第二版手冊)；後因應社會變遷，於 2007 年再次增訂為「都市防災空間系統手冊彙編增修」(即第三版都市防災空間系統手冊)。 都市計畫定期通盤檢討實施辦法修正部分，1994 年行政院研擬之「災害防救方案」通 過，方案中定義災害預防、災害應變及災害重建等三階段中各機關應執行得項目與工作， 同時要求都市計畫通盤檢討實施辦法依據災害防救方案進行修正。因此於 1997 年增訂第七 條「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止 地帶等事項進行規劃及檢討」之規定，成為都市防災空間規劃之原始依據；而第七條之規 定於 2011 年修訂，增修為第六條「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性 及災害潛勢情形，就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪及滯洪設施、救災路線、火災 延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制。」增列災害發生 歷史、特性及災害潛勢情形等分析；以及流域型蓄洪及滯洪設施、調整土地使用分區與使 用管制等減災手段。而第三版都市防災空間系統手冊推行至今，歷經了 2009 年莫拉克風災 等天然災害衝擊，以及 2009 年、2011 年等兩次都市計畫定期通盤檢討實施辦法之修正 (請 參見圖 2-2)。
圖 2-2 手冊編修與相關法令修正歷程
資料來源：本研究彙整壹、都市計畫防災作業規劃手冊彙編(第一版)
第一版手冊之內容包括都市防災規劃基本原則、規劃範圍與設施的擬定、都市防災資 源之調查與確認、防災空間系統之規劃與劃設、資源與設施之評估與檢討，以及擬定都市 防災建設計畫等五個步驟，擬定出手冊之初步架構。第一版手冊將都市防災空間系統分為 三種次系統，分別為防災避難圈之劃設、防災據點指定以及防救災動線系統劃設(吳杰穎、 楊礎毓，2011)，著重於防災空間之劃設與防災資源供給量，無災害風險與潛勢模擬等概念， 災害類別亦以地震災害為主，水災等其他災害則較無著墨，且多為整備階段，尚缺乏減災 觀念。貳、都市防災空間系統手冊(第二版)
內政部建研所於 2003 年將第一版手冊「都市計畫防災作業規劃手冊彙編」之內容新 增，編修並更名第二版手冊為「都市防災空間系統手冊」。第二版手冊除承襲第一版手冊之 內容外，新增災損評估模擬、避難需求與供給量檢討、繪製防災空間系統計畫圖、實施建 物耐震評估作業等內容。 第二版手冊強調整合非都市地區之防災空間，以及防救災道路與空間之整備計畫，如 替代道路規劃等；且開始有了災害風險與災害潛勢模擬的概念，但仍多著重於地震災害， 且對於減災規劃仍少有著墨。參、都市防災空間系統手冊彙編增修(第三版)
前兩版本之都市防災空間系統手冊，主要奠基於都市計畫通盤檢討辦法第七條、台北 都市計畫防災系統之規劃與日本地域防災計畫。這些相關法令與計畫，仍偏重於供給面的 實質規劃(何明錦、洪鴻智等，2007)。為因應前兩版本之實質規劃著重於供給面、對於需求 面較缺乏之情形，以及將災害防救法第 17-18 條，與第 20 條關於地區災害防救計畫擬定的 精神，均納入編修考慮；2007 年編修之「都市防災空間系統手冊」著重於區域性之防災空 間系統規劃、強化全災型(天然災害)之災害潛勢與風險分析、強化防救災設施需求估計與分 析、強化減災與相關配合措施等。 第三版手冊強調「區域性的防災空間系統規劃」、「強化災害潛勢與風險分析」、「強化 需求估計」等部分；在區域性的防災空間系統規劃中，納入以單一鄉鎮市或跨鄉鎮市的角 度，以「區域」的觀點建立防災空間系統，並配合地區災害防救計畫操作；於強化災害潛 勢風險分析中，納入地震損失評估(TELES)、淹水潛勢、情境模擬、土石流潛勢溪流、坡地 敏感區等相關分析；而強化需求估計部分，考量項目包含了災害潛勢與風險、地區的需求 特性、防救災設施的需求特性等，其估計結果則作為第七步驟「防災空間系統之配置與劃 設」的依據。(請參見表 2-7)表 2-7 歷年「都市防災空間系統手冊」之規劃程序比較
第一版(2000 年) 都市計畫防災 作業規劃手冊彙編 第二版(2003 年) 都市防災空間系統手冊 第三版(2007 年) 都市防災空間 系統手冊彙編增修 都 市 防 災 空 間 規 劃 程 序 1. 第一步驟：都市防災 規劃基本原則、規劃 範圍與設施的擬定。 2. 第二步驟：都市防災 資源之調查與確認。 3. 第三步驟：防災空間 系統之規劃與劃設。 4. 第四步驟：資源與設 施之評估與檢討。 5. 第五步驟：擬定都市 防災建設計畫。 1. 第一步驟：制定防災規劃指導 原則。 2. 第二步驟：劃定規劃範圍。 3. 第三步驟：確認防災環境資源。 4. 第四步驟：進行災損評估模擬。 5. 第五步驟：避難需求與供給量 檢討。 6. 第六步驟：進行防災空間系統 之配置與劃設。 7. 第七步驟：整合規劃非都市化 地區之防災空間。 8. 第八步驟：繪製防災空間系統 計畫圖。 9. 第九步驟：實施建物耐震評估 作業。 10. 第十步驟：評估災害防救 據點之防災力。 11. 第十一步驟：評估防救災 通道系統之現況。 12. 第十二步驟：研擬防救災 據點整備計畫。 13. 第十三步驟：研擬防救災 通道整備計畫。 14. 第十四步驟：研擬防災建 設計畫。 1. 第一步驟：制定防災 規劃之規劃目標與 指導原則。 2. 第二步驟：劃定規劃 (計畫)範圍。 3. 第三步驟：防災環境 資源之調查、確認與 分析。 4. 第四步驟：災害情境 設定模擬與風險損 失評估。 5. 第五步驟：防救災設 施需求分析。 6. 第六步驟：防救災設 施與資源提供與供 給之現況檢討。 7. 第七步驟：防災空間 系統之配置與劃設。 8. 第八步驟：課題發掘 與配合對策之研擬。 資料來源：內政部建築研究所(2007)第三節 都市總合治水與都市規劃
壹、都市總合治水
「都市總合治水」係為結合各項水患的方法和建設的綜合性計畫，為先進國家治理水 患、減輕洪災之主要方式，其以流域為單元，運用各種工程與非工程手段，採取流量分擔 與淹水風險管理方式，進行內水排除、外水治理及暴潮防禦等工作，同時配合土地利用的 規劃與管制，達到降低區域淹水風險的全方位治水；而總合治水計畫係為透過土地利用管 制、防災策略、工程措施、非工程措施與相關技術規範規劃等方法，達成地區保護基準下 之洪水分配與出流管制之目標(內政部營建署，2013)。 傳統以渠道排放為內水治水方式，此做法反而將大量雨水排入河道中、下游，加上區 域排水不及造成洪峰流量時間之重疊衝擊，而使水患更加劇烈。因此，都市內水防治對策 遂逐漸轉變為總合治水方式，利用減洪、滯洪、滲透等方式降低洪峰流量，避免都市土地 開發後逕流較開發前過度增加及都市內水災害之發生(廖朝軒、邱奕儒, 2012)。內政部營建 署(2013)提出，都市總合治水可透過擬定都市計畫(新訂)或通盤檢討時，配合擬訂「都市水 空間需 求 計 畫」 或「 都 市暴 雨管 理計 畫 」 等 ，並導 入低衝擊開 發 與綠色 基盤 (Green Infrastructure, GI)等概念；且應納入都市計畫通盤檢討之審議制度，以落實總合治水理念於 都市計畫內(柳文成、卓昱宏等，2013)。 由於都市總合治水是一個整合性的概念，探討的範圍廣泛，是以整個流域觀點來看， 上游地區是保水；中游地區是減洪；下游地區是防洪。訂定總體量化的短、中、長期目標， 依據流域及土地利用規劃各分擔量，加上工程措施及非工程的總合治水措施來達到治水的 效果。治水措施的部分，工程措施可分為「河川排水系統治理」、「下水道系統治理」；非工 程措施可分為「建築管理」、「都市計畫土地管理」、「監測預警與避災防災體系之建置」。其 中與本案相關的部分為「建築管理」、「都市計畫土地管理」。其中都市計畫土地管理的內容 包括：都市計畫開發區位限制、都市計畫出流管制、增加都市地區滯洪空間、都市計畫區 高程管理、轉化都市設計概念和公共設施多功能使用以及導入低衝擊開發設施；而建築管薩支平、陳亮全(2002)、詹士樑、鄧慰先(2002)、何明錦、廖朝軒(2009)、陳瑞鈴、蔡 燿隆(2010)、宋長虹(2012)以管理面向探討都市總合治水，提出都市洪災管理、都市地區洪 水管理、都市雨洪綜合管理及都市暴雨管理計畫，認為各項管理應賦予法源依據，進而推 動相關減洪規範。詹士樑、鄧慰先(2002)參考(Federal Emergency Management Agency, FEMA) 及(Wisconsin Disaster Management Center, WDMC)所建構的都市洪災管理，提出適用於台灣 的都市洪災管理。其中減災的步驟主要任務為繪製洪災地圖、洪災高風險地區指認、易受 損害社區指認，指認出各種高風險洪災地區，作為後續限制開發或是加強防洪能力重要參 考；且應有主要計畫管制、人口最大規模限制、每年發展限制及提高建築物防洪能力，透 過都市計畫、成長管理與建築管制手段來限制高風險地區之開發強度與建築物的防洪能力。 並透過宣傳與教育方式使民眾能夠體認遵守這些管制規定。並設置排水溝渠與滯洪設施， 藉由各種引導、治洪功能之工程設施，降低洪災的危害強度。 薩支平、陳亮全(2002)指出都市地區洪水管理課題理積極有效的制度面方法是應用土 地使用規劃於都市地區，透過創新式的土地利用規劃與管制方法，考量既有的土地使用管 理與規劃的架構之下，運用淹水潛勢資料於土地使用與建築規劃中，納入以自然資源容受 力為考量的管制方法，誘導適當的土地利用規劃與行為，例如透過以生態為主要考量的規 劃方法。 何明錦、廖朝軒(2009)認為政府應研擬「社區或基地開發都市雨洪綜合管理策略」，將 涉及社區與基地之開發、容量設計、小型滯洪設施與建物、都市排水設計等整合，以增加 都市之抗災能力。陳瑞鈴、蔡燿隆(2010)進一步指出社區或基地開發都市雨洪綜合管理策略 將著重在三種設計標準：1. 零排放：以完全消減尖峰流量或逕流量為減洪目標進行設計； 2. 零增量：以削減開發增加之雨洪為減洪目標進行設計；3. 區域減洪：依據現有設施設置 容量評估減洪效果。宋長虹(2012)則是認為應賦予「都市暴雨管理計畫」法源依據，將依據 現行法規，推動「使用公共設施用地」、「利用法定空地」、「建築物增加雨水貯留設施或採 綠建築設計」、「透過土地使用分區變更」四項策略，以達成都市地區增加滯洪空間之目標。 對達成都市地區滯洪空間之整體規劃提出相關法修訂建議，以現行法規中增加提升公共設 施、法定空地、建築物之滯洪功能之規範。
詹士樑、鄧慰先(2002)、劉清峰(2011)、何明錦、柳文成(2012)則利用災害潛勢資料或 風險地圖，透過空間分析和疊圖分析的方式建立完善的洪災風險地圖，進而最適合區域的 防災減災方式，提供防災決策者參考。詹士樑、鄧慰先(2002)指出未來都市規劃工作一定要 將淹水空間分布的概念納入都市洪災管理與規劃工作中，淹水潛勢資料將這個構想付諸實 現是最佳工具之一。在淹水潛勢之模擬部分，不但可以利用數值方法模擬協助繪製淹水潛 勢的空間分布地圖，還可以將都市開發之程度利用量化的方式，計算出對淹水情況的改變。 在未來利用績效為基礎的管制方式時，土地開發或規畫者可以依適當的計算方式，得到開 發地區合理的開發水準。劉清峰(2011)則是指出政府有義務依豪雨預測而製作淹水假想區 域圖、災害地圖，並公告「淹水經驗圖」，告知地區居民地區發生水災的危險性。同時建立 淹水資料庫，供流域總合治理、建築開發設計、法規研修、擇定重點治理土地或示範區等 不同作業時利用。何明錦、柳文成(2012)因應都市區獨特的水文和地文因素，參考都市洪災 風險度指標，訂出最適合區域的防災減災方式，並建立脆弱度因子及風險地圖等相關資料， 另外配合水利署既有災害潛勢資料，透過空間分析和疊圖分析的方式配合社會脆弱度分析 資料，建立更為完善的洪災風險地圖，同時持續脆弱度因子研究並擬定都會區治水策略， 以提供防災決策者及民眾參考。 而國內許多學者則是認為要從都市土地利用著手，薩支平、陳亮全(2002)認為以自然資 源容受力為考量的管制方法，配合適當的獎勵與罰則，誘導適當的土地利用規劃與行為， 應能減少長期的洪災損失。詹士樑、鄧慰先(2002)利用淹水潛勢模擬資料，用量化的方式， 計算出淹水情況的改變應用於以績效為基礎的管制方式時，對於高淹水潛勢地區之建築或 土地使用，透過特別的規範，以達到減低洪災損失的目的。李泳龍、薩支平(2003)指出對於 高淹水潛勢地區之土地，應儘速根據淹水潛勢資料的分析結果，按洪水災害的機率與影響 範圍，分級分區修正土地使用管制原則，包括允許使用類別、發展強度規模以及特別管制 事項等；既存建築物使用方面，則是以重新訂定使用類別的方式，減少使用的強度，提高 地面空間的淨空程度，並面與衝擊，方足以建構安全、可居的生活環境。
驗與資訊，以供決策層面之參據，以致影響都市計畫周全性與完整性，導致發布實施後， 隨著都市化的程度與範圍加大且加深，進而影響都市環境日益惡化。因此應利用通盤檢討 實施辦法中與建築物減洪措施技術有相關連之法條，將雨水貯集措施「技術規則」納入都 市計畫說明內予以法制化。宋長虹(2012)指出在總合治水原則下，透過土地使用分區變更來 增加都市地區的滯洪空間，透過導入流域分擔風險概念，以流域防災觀點審視都市發展定 位及設計規範考慮之滯洪空間之可行性分析， 並研提都市地區滯洪空間整體性規劃設計方 案及其因應策略提升都市防災能力，以供各縣市政府進行都市計畫通盤檢討或辦理防洪治 水之參考。而增加都市地區滯洪空間之四大策略為使用公共設施、利用法定空地、建築物 增加雨水貯留設施或採綠建築設計以及透過土地使用分區變更來增加都市地區的滯洪空間。 柳文成、卓昱宏(2013)指出政府應辦理都市計畫通盤檢討實務操作手冊，以評估模擬技術及 實做經驗務法規操作為基礎，透過模式及歷史資料，界定示範區易淹水區域，研議如何尋 求淹水地區合適之改善策略，以完備實務操作手冊內容。同時將綜合治水理念納入都市設 計及土地使用開發許可，以銜接都市計畫與建築階段，形成完整的空間系統之治水工作， 透過從管理者及技術者雙方的觀點對現行之都市設計準則及規則提出增修建議，及操作手 冊或指引，以深化綜合治水理念與都市設計之結合。陳建忠、廖朝軒(2011)、廖朝軒(2012) 等人更進一步進到社區及建築基地，認為應擬定社區或建築基地開發減洪設施配置規定， 新案開發不得有增加洪峰流量或危害鄰近地區之規定，且固定面積以上需設有減洪設施。 而依工業區、商業區或不同密度住宅區等，應各別規定固定面積以上需設有減洪設施等相 關應變配套規定，且應在都市設計中加入公共設施用地設置減洪設計配置規定。
貳、低衝擊開發
低衝擊開發(LID)以於國外推廣行之有年，有別於過去著重都市發展之開發方式，低衝 擊開發則強調「將每棟建築物變成一顆樹；將城市變成森林」(林鎮洋, 2011)，即著重於基 地保水與滯洪能力，可透過定義開發行為、減少不透水總面積、分割不透水面積、增加排 水路徑等方式進行，其目標係希望透過分散式的小規模逕流機制，如植生窪地、雨水花園、 透水滲透路面、草溝、綠屋頂…等點狀之綠化貯水空間與帶狀之滲透保水設施(請參見圖 2)， 連結成為面狀之貯留滲透系統，有效抑制雨水出流量、分擔流域中的雨水逕流量體(內政部 營建署，2013)。如林鎮洋(2011)提及，低衝擊開發最重要的即是針對都市、社區、交通運 輸及承受水體，均能夠透過採用植栽、透水材料、滲透與貯留設施，讓雨水保留於土體內， 不致造成過多地表逕流，且能間接補充地下水。而草溝、草帶、綠屋頂、植生滯留槽與滲 透排水管等，均為常見之低衝擊開發設施。而林鎮洋(2011)也提出，不論是何種設施，低衝 擊開發設施最適合設置於公共設施，如道路、人行道、分隔島與停車場(格)等；又，在內政 部建築研究所於 2012 年之研究報告亦指出，公共空間應搭配以滯洪、蓄洪與入滲為主要原 則，如公園綠地、道路兩側、分隔島及學校與停車場等。因此，低衝擊開發之概念，應於 土地使用計畫及公共設施使用計畫擬定時即提出，正如柳文成(2013)所述，必須將保水滯洪 等觀念引入都市規劃中之土地使用規劃上，才能發揮土地之最大效益。行政院經濟部(2014) 則強調「土地開發利用或土地變更使用計畫，應優先採納低衝擊開發方式，如增加透水面 積、滯洪與綠地面積，且以不增加下游河川、排水系統之負擔為原則」。經濟部(2014)亦提 出台灣未來針對開發行為、都市或非都市土地使用分區之變更等，均應導入「低衝擊開發」 與「海綿城市」等概念，以「滯洪」、「減洪」及「分洪」等方式作為未來辦理之原則。圖 2-3 低衝擊開發概念示意圖
資料來源：The American Institute of Architects參、生態城市規劃
生態城市(eco-city)為目前都市發展論述中最熱門的話題，也是全球都市規劃的趨勢。 孟曉蘭和劉國慶(2011)提到「為因應日益嚴峻的全球環境變遷及資源枯竭的衝擊，以強調兼 顧社會公平、經濟發展及環境保育的「永續發展」理念作為城市發展方向，已經成為全球
不同，故在定義上也有所分歧，李玉生、何友鋒(2008)綜合各學者對於生態城市的理念與定 義，歸納整理生態城市的特徵表現在幾個方面：(1)生態城市是以人工環境為基底，是朝向 生態文明的優質環境。(2)生態城市以人、人居環境、環境生物與物質間達到永續發展為目 標(3)生態城市追求社會的綠色正義(4)生態城市是三度空間的，不是僅由平面進行規劃(5)生 態城市為包含自然、經濟、社會的複合生態系統(6)生態城市可以透過技術與方法達到結合 生態與健康的城市生活環境。並進而將台灣生態城市設計的目標定為：生態城市是遵循生 態學原理建立起來的一種社會─經濟─自然複合共生系統、全面持續發展健康的城市。以建 立符合本土化、資源高效率運用、師法自然的原則建立舒適、永續、健康的理想城市。
圖 2-4 以生態基盤為轉化的生態城市概念
資料來源：The American Institute of Architects最初提出生態城市構想的是上世紀 80 年代末的德國學者，主要是針對城市的循環機 制，包含能源、水、廢棄物、物質排放等生態基盤項目，結合交通動線系統、土地使用分 區和公共設施設備，經過二十多年的演進，發展成現在生態城市的理念(李彥頤，2012)。生 態基盤後來更延伸出專注減碳、城市綠化及雨水貯留利用等的綠色基盤。Chris Blandford Associates(2007)將綠色基盤界定為：以多功能網絡的自然區域綠地和都市地區開放空間相 互連接的綠色廊道、濕地、公園、森林保護區，和當地植物植被等。綠色基盤是一個自然
生態城市這個理念普遍被運用，始於 1971 年聯合國教育科學暨文化組織(UNESCO)的 「人與生物圈計畫」(MAB)提出，內容包含包括城市生態、氣候、人類活動、居住及演替 過程等課題，開啟後續生態城市的研究發展，喚起國際間對生態環境的重視。會議中建立 城市生態規劃的五個原則，包含(1)生態保護策略；(2)生態基礎設施；(3)居民的生活標準； (4)文化歷史之保存；(5)將自然融入城市(李玉生、何友鋒，2008)。許多國家紛紛將生態城 市的建設列入國家發展政策及計畫中。國內對於生態城市的研究約在 90 年代以後，生態城 市的觀點最早出現於 1991 年的國政研究報告的永續發展議題，到了 2008 年才有政府部門 提出相關概念。 生態城市討論的面向多元，因本案研究議題為防災空間操作手冊，且將其應用於都市 計畫中，因此文獻回顧僅探討生態城市與都市計畫之間的關係。施鴻志、盧友義(2010)指出， 未來臺灣落實生態城市理想的主要時機點為都市計畫通盤檢討，且生態城市涉及之議題廣 泛，納入都市計畫後，關切面相將奠基在傳統都市計畫制度的變革，如都市空間結構、土 地利用、公共設施計畫、交通運輸規劃等，其中公共設施計畫將聚焦在都市綠地的保存與 規劃配置。陳瑞鈴、王小璘(2008)將都市計畫通盤檢討與生態城市概念結合，提出都市計畫 定期通盤檢討實施辦法加入生態城市概念後應修改的章節。都市計劃定期通盤檢討實施辦 法共七個章節，第三章公共設施用地之檢討標準的第 16 條為兒童遊樂場、公園、體育場所 等遊憩設施用地檢討標準之標準值是以人口規模作為基準；對應至都市計畫第四章公共設 施用地時，可發現兩者皆以人口密度為劃設依據，故人口密度與對應之綠地面積之比例顯 得格外重要，可比對國外人口密度與我國都市人口密度鄉紡織生態城市，經由案例來檢視 我國人口密度所對應之綠地是否增減。而第三章第 23 條規定道路用地按交通量、道路設計 標準、綠地按自然地形或其設置目的，其他公共設施用地按實際需要檢討之。由此可知， 若要達到生態交通目標之一，「減低交通用地」，則需由減少交通量做起。同章，第 26 條規 定污水處理廠用地或垃圾處理場(廠)用地應配合污水下水道系統、垃圾焚化廠或衛生掩埋 場之興建計畫及期程，於適當地點檢討劃設之，由此可知，污水下水道發展、水資源開發、 管理及利用皆與水質改善有密切關係。
第 27 條規定計畫道路以外之既成道路應衡酌計畫道路之規劃情形及實際需求，檢討其 存廢，由此可知若針對大眾運輸中既成道路，調整其可行性需依循通盤檢討做檢討。另外 第四章土地使用分區之檢討標準第 33 條為各土地使用分區之檢討，應以自然地形(如綠地、 河川)或人為地形(如道路、鐵路)為界線予以調整，其中應加入保護敏感地區之規定，使土 地使用分區檢討標準更納入生態城市之觀念。 而林國昌、吳綱立(2010)以綠色基盤為導向，認為透過適當配置留設植栽綠化帶能降低 都市環境負荷，同時建立防災生態綠色網絡系統，亦可發揮都市防災與安全之機能，包括 可作為人為災害之預防、防災避難場所與路線、水災與風害以及土石流之防範、石化工業 汙染隔離、斷層兩側限建作用等；鄭志明、吳濟華(2011)則是從綠色生態城市規劃角度檢視 當前城市規劃方式提出生態城市的規劃論點，包括減少人為開發與污染(集中發展、綠色交 通、循環經濟等)、遵重生態系統與自然紋理(環境優先、生態保育、生態工法等)、促進城 市生態多樣化(生態區劃、生態廊道、環境綠美化等)、調整重構城市規劃單元(鄰里單元的 不足與生態區劃的應用)、檢討城市聚落佈局與發展密度(集中發展與容積率政策檢討)等； 施鴻志、盧友義(2010)則因應加入生態城市規劃觀念的都市計畫通盤檢討實施辦法，認為通 盤檢討計畫目標應重新調整，內容為回應生態城市發展特種面向需求，充分了解計畫範圍 內及周邊環境原有的各項生態資源與其特性，並使其結構化，藉由藍綠帶網絡系統的建構， 標示重要的棲息地、災害危險區或需要保護、維護及修補的地點，並於此基礎重新檢視河 岸發展、開放空間系統的規劃等等，包含針對綠帶、藍帶、地質、重要生態棲地等做出系 統性的指認，因此綠帶的紋理脈絡、河道歷次改道與水位的消漲的記錄、斷層帶的活動與 範圍、土石流潛在發生地區、動植物重要繁衍或移動的路逕等等，皆需要在生態結構系統 中被呈顯出來。在謀求藍綠帶的最佳化整合過程中，也同時在預防災害的發生。積極的針 對危害的對應找出一條出路，因此某種程度上也將防災計畫的制定考量在一切實質計畫尚 未擬定之前。
