第二章 文獻回顧
第二節 都市防災空間規劃手冊編修歷程
1995 年日本發生阪神大地震，此次地震造成 6,434 人死亡，43,792 人受傷，房屋受創 而必須住到組合屋的有 32 萬人。日本阪神大地震的教訓，使得都市防災研究如火如荼展開 (張益三、李佩瑜，1999)，與日本自然條件相似的臺灣亦頻繁學術交流，從日本引進防災空 間系統的概念，將相關觀念納入都市計畫中，如火災防止延燒帶等。李威儀、錢學陶、李 咸亨(1997)即利用日本國土聽大都市整備局的都市防災設備關係圖，建立都市防災空間系 統，規劃都市防災六大空間系統，同時依據此六大空間系統，劃設防災生活圈之基本規模 及範圍。
表 2-7 都市防災六大空間系統內容
空間系統名稱 空間系統內容
避難據點
緊急避難場所 臨時避難場所 臨時收容場所 中、長期收容場所
道路
避難通道 救援、輸送通道
緊急通道
消防據點 指揮所
臨時觀哨所 醫療據點
臨時醫療場所 中、長期收容場所 物資據點 物資接收場所
物資發放場所 警察據點
指揮所 情報收集據點 資料來源：李威儀、錢學陶、李咸亨(1997)
此後，李威儀、何明錦(1998)針對防災六大空間系統的防救災項目，透過研究區的環境現況 調查，檢討都市防災系統中各項變數的防災能力，提出相關規範。
隔年，內政部建築研究所整合過去數年來都市防災相關研究成果，參酌國外都市防災計畫 擬訂與操作的方式，完成「都市計畫防災規劃手冊彙編」，除擬訂手冊的整體架構外，亦明確界 定整體防災空間系統規劃的操作方法與程序。同時，內政部建築研究所為協助地方政府落實都 市防災思維，於 2001 年將規劃手冊頒布各級政府單位參考，並於 2002 年選定 921 重建區作為 其示範計畫(李威儀、丁育群，2003)，使得都市防災空間一詞有其明確定義且開始廣泛使用。
為配合內政部建築研究所自 1995 年起進行之各項都市及建築防災研究，以及 1999 年 台灣遭受九二一大地震之衝擊等因素，內政部建築研究所於 2000 年依據規劃內容與程序等 項目，編纂「都市計畫防災作業規劃手冊彙編」(即第一版手冊)，並於 2001 年開始辦理示 範性計畫；爾後歷經災害防救法的發布，以及都市計畫通盤檢討辦法修正等因素，於 2003 年將第一版手冊修訂為「都市防災空間系統手冊」(即第二版手冊)；後因應社會變遷，於 2007 年再次增訂為「都市防災空間系統手冊彙編增修」(即第三版都市防災空間系統手冊)。
都市計畫定期通盤檢討實施辦法修正部分，1994 年行政院研擬之「災害防救方案」通 過，方案中定義災害預防、災害應變及災害重建等三階段中各機關應執行得項目與工作，
同時要求都市計畫通盤檢討實施辦法依據災害防救方案進行修正。因此於 1997 年增訂第七 條「都市計畫通盤檢討時，應就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止 地帶等事項進行規劃及檢討」之規定，成為都市防災空間規劃之原始依據；而第七條之規 定於 2011 年修訂，增修為第六條「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性 及災害潛勢情形，就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪及滯洪設施、救災路線、火災 延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制。」增列災害發生 歷史、特性及災害潛勢情形等分析；以及流域型蓄洪及滯洪設施、調整土地使用分區與使 用管制等減災手段。而第三版都市防災空間系統手冊推行至今，歷經了 2009 年莫拉克風災 等天然災害衝擊，以及 2009 年、2011 年等兩次都市計畫定期通盤檢討實施辦法之修正 (請 參見圖 2-2)。
圖 2-2 手冊編修與相關法令修正歷程
資料來源：本研究彙整
壹、都市計畫防災作業規劃手冊彙編(第一版)
第一版手冊之內容包括都市防災規劃基本原則、規劃範圍與設施的擬定、都市防災資 源之調查與確認、防災空間系統之規劃與劃設、資源與設施之評估與檢討，以及擬定都市 防災建設計畫等五個步驟，擬定出手冊之初步架構。第一版手冊將都市防災空間系統分為 三種次系統，分別為防災避難圈之劃設、防災據點指定以及防救災動線系統劃設(吳杰穎、
楊礎毓，2011)，著重於防災空間之劃設與防災資源供給量，無災害風險與潛勢模擬等概念，
災害類別亦以地震災害為主，水災等其他災害則較無著墨，且多為整備階段，尚缺乏減災 觀念。
貳、都市防災空間系統手冊(第二版)
內政部建研所於 2003 年將第一版手冊「都市計畫防災作業規劃手冊彙編」之內容新 增，編修並更名第二版手冊為「都市防災空間系統手冊」。第二版手冊除承襲第一版手冊之 內容外，新增災損評估模擬、避難需求與供給量檢討、繪製防災空間系統計畫圖、實施建 物耐震評估作業等內容。
第二版手冊強調整合非都市地區之防災空間，以及防救災道路與空間之整備計畫，如 替代道路規劃等；且開始有了災害風險與災害潛勢模擬的概念，但仍多著重於地震災害，
且對於減災規劃仍少有著墨。
參、都市防災空間系統手冊彙編增修(第三版)
前兩版本之都市防災空間系統手冊，主要奠基於都市計畫通盤檢討辦法第七條、台北 都市計畫防災系統之規劃與日本地域防災計畫。這些相關法令與計畫，仍偏重於供給面的 實質規劃(何明錦、洪鴻智等，2007)。為因應前兩版本之實質規劃著重於供給面、對於需求 面較缺乏之情形，以及將災害防救法第 17-18 條，與第 20 條關於地區災害防救計畫擬定的 精神，均納入編修考慮；2007 年編修之「都市防災空間系統手冊」著重於區域性之防災空 間系統規劃、強化全災型(天然災害)之災害潛勢與風險分析、強化防救災設施需求估計與分 析、強化減災與相關配合措施等。
第三版手冊強調「區域性的防災空間系統規劃」、「強化災害潛勢與風險分析」、「強化 需求估計」等部分；在區域性的防災空間系統規劃中，納入以單一鄉鎮市或跨鄉鎮市的角 度，以「區域」的觀點建立防災空間系統，並配合地區災害防救計畫操作；於強化災害潛 勢風險分析中，納入地震損失評估(TELES)、淹水潛勢、情境模擬、土石流潛勢溪流、坡地 敏感區等相關分析；而強化需求估計部分，考量項目包含了災害潛勢與風險、地區的需求 特性、防救災設施的需求特性等，其估計結果則作為第七步驟「防災空間系統之配置與劃 設」的依據。(請參見表 2-7)