第一節 研究緣起
本研究之背景為因應災害變遷與社會需要，內政部建築研究所自 1995 年起，陸續進行 各項都市及建築防災之研究，建構都市防災規劃理論，更嘗試進一步將都市防災規劃落實 於都市規劃中，遂於 2000 年起推動一系列示範性防災計畫；並於 2002 年起推動「都市防 災空間系統規劃示範計畫」，擇定縣市都市計畫地區，進行示範性規劃案，作為都市計畫通 盤檢討之參考。且為使計畫推行順利，內政部建築研究所於 2000 年，因應 1999 年台灣遭 受九二一地震災害之重大衝擊，依規劃內容與程序等項目，編纂「都市計畫防災作業規劃 手冊彙編」，其內容包括都市防災規劃之基本原則、規劃範圍擬定、都市防災資源之調查與 確認、防災空間系統之規劃與劃設、資源與設施之評估與檢討及擬定都市防災建設計畫等 項次；爾後因應社會變遷之需求，於 2003 年將「都市計畫防災作業規劃手冊」修訂為「都 市防災空間系統手冊」，除承襲 2000 年版本之內容外，新增了災損評估模擬、避難需求之 供需量檢討、整合非都市地區之防災空間、防災空間系統圖繪製、建築物耐震評估、災害 防救據點防災力之評估、防災通道現況之評估、研擬防救災通道整備計畫與研擬防災建設 計畫等項次，開始有了「災害風險」及「潛勢模擬」等概念，但依然以地震災害為核心；
2007 年再次增訂為「都市防災空間系統手冊彙編增修」，其內容為將 2003 年版本整併，並 新增災害情境設定模擬與風險損失評估、防救災設施與資源提供及供給現況之檢討，以及 課題與對策之研擬等。
因 1999 年九二一大地震之故，自 2000 年之「都市計畫防災作業規劃手冊彙編」至第 三版都市防災空間系統手冊中所探討之都市防災空間均花費較多篇幅、甚可說其核心價值 在於地震災害發生時之應變，與為做好應變工作而進行災前之整備，如著重於老舊建物之 環境調查、地震損失評估系統(TELES)推估，及相關防救災道路、避難據點與收容場所之規 劃等。就災害管理四階段而言，前版手冊大都聚焦於災時應變與整備，而減災與復原重建
然而，自 2001 年納莉颱風起、歷經 2004 年敏督利颱風(72 水災)、2005 年 612 水災、
2008 年的卡玫基與辛樂克颱風、2009 年莫拉克風災(88 水災)、2010 年梅姬颱風，2013 年 康芮颱風等，台灣承受多次水災災害衝擊，其造成低窪地區及特別是高密度發展之都市嚴 重水患。為因應近年來之都市水患，內政部營建署於 2011 年發布都市計畫定期通盤檢討實 施辦法之修正，其中第六條規定「都市計畫通盤檢討時，應依據都市災害發生歷史、特性 及災害潛勢情形，就都市防災避難場所及設施、流域型蓄洪設施及滯洪設施、救災路線、
火災延燒防止帶等事項進行規劃及檢討，並調整土地使用分區或使用管制。」此次條文修 正載明往後實施都市計畫通盤檢討時，需考量歷史災害、災害潛勢、災害特性、避難場域、
流域型蓄洪與滯洪設施、雨水下滲與貯留規劃、水資源與綠色資源管理維護及水與綠色網 絡系統串聯等項目；且包含了基地保水、海綿城市等低衝擊開發(Low Impact Development, LID)概念，均為日本、德國與美國等先進國家對於土地利用決策之思維趨勢。由此可知於 2011 年後之都市防災空間系統規劃重心，已由原本著重於火災、地震災害，逐漸轉向水災 災害管理。
雖內政部建築研究所迄 2013 年已推動 32 處示範計畫，然而 32 處示範計畫僅有 12 個 都市計畫區將都市防災空間規劃應用於定期通盤檢討中，其他尚有 20 處示範計畫因對災害 特性不熟悉或災害分析方法所知有限等因素，未能將都市防災空間分析成果落實於都市計 畫內；因此，本研究將檢討未將都市防災空間規劃落實於通盤檢討之 20 處示範計畫，探究 其無法將防災空間規劃應用於通盤檢討之因素，並回顧都市防災空間規劃，於全臺 438 個 已公告實施之都市計畫區通盤檢討中之執行成效。另外，因應「都市防災空間系統手冊彙 編增修」修訂已屆滿六年，本研究將配合 2011 年修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法，
整合近年來防災研究之成果，導入減災規劃於都市防災空間規劃、研擬更新版「都市防災 空間系統手冊」之修訂方式及架構建議。
第二節 研究目的
有鑑於距上次編修已屆六年，以及內政部營建署於 2011 年修正都市計畫定期通盤檢討 實施辦法等因素，更新版都市防災空間系統手冊之增修；故本研究欲透過專家問卷、訪談，
以及專家座談會等方式，檢討 20 處都市防災空間系統示範計畫，以及全臺 438 個都市計畫 通盤檢討案，落實都市防災空間規劃之成效與課題；並納入水災災害減災規劃等災害管理 概念，將減災概念落實於現行都市計畫通盤檢討於土地使用計畫、交通運輸計畫與公共設 施使用計畫…等各部門計畫中，其研究目的包含下列三項：
壹、現行都市計畫通盤檢討中都市防災空間規劃落實之探討
依據 1997 年修訂之都市計畫定期通盤檢討實施辦法第七條「都市計畫通盤檢討時，應 就都市防災避難場所、設施、消防救災路線、火災延燒防止地帶等事項進行規劃及檢討」
之規定，研擬評估項目及評分標準，針對 20 處都市防災空間系統示範計畫，就其落實都市 防災空間規劃之執行成效進行檢討；並針對全臺各縣市政府已公告實施之 438 個都市計畫 通盤檢討案，就其都市防災空間規劃進行評估，以釐清全臺都市計畫通盤檢討案之都市防 災空間系統規劃現況及其執行成效。
另依專家問卷分析所得之數據，將其之各項都市防災空間規劃項目所獲權重應用於評 估結果，以了解各都市防災空間系統規劃項目之重要性排序。
貳、探討都市防災空間系統規劃與減災規劃等內容，與現行都市計畫土地使 用計畫、公共設施使用計畫等部門計畫間之關係
以往都市計畫於章節編列上，均將都市防災空間規劃獨立撰寫，透過探討現行都市計 畫之土地使用計畫、公共設施使用計畫等各部門計畫間之關係，以利日後將都市防災空間 規劃落實於各部門計畫中，避免因將此章節獨立所導致其規劃項目與內容無法實質落實至 各部門計畫中有效運用之情形。