美國與日本精神障礙就業政策發展歷程

et al., 1997)。

由於精神疾病患者的工作時常無法持久，加上發病時可能造成的功能損害，

許多患者每每在找工作時，又要從最低薪的職位開始做起，工作經驗與資歷難以 累積，更加強化精神疾病工作者的社會弱勢處境（鄭雅敏，2003）。

除此之外，精障者在就業上亦有工作類型的限制。研究指出，即使有大學以 上的學歷，大部分的精障者仍然只能從事藍領階級的工作，很難有白領或其他高 階的工作選擇；此現象與社會大眾對於精神疾病的刻板印象，以及傳統職業復健 和職業訓練的內容限制有關(O'Day & Killeen, 2002)。國內的質性研究亦發現，多 數雇主認為精神病患僅適合從事「簡單、重複性高、無進度壓力」的工作，因此，

不僅造成精障者工作機會限縮，也意味著雇主只提供其低薪低福利的勞動條件

（鄭雅敏，2003）。

第三節 美國與日本精神障礙就業政策發展歷程

由於我國精神障礙就業政策之發展，深受美國與日本制度之影響，因此回顧 此兩國相關政策發展歷程，應有其必要性。

一、 美國

19 世紀以前的美國，精神疾病患者大都被送至醫療機構，予以集中看管照 顧。雖然自19 世紀初期以來，一些醫療照顧工作者便發動道德運動（the moral movement），倡議較合理人道的精神治療方式，但大部分患者仍被強制監禁於醫 療院所，度過餘生。

美國政府對殘障者就業的重視最早源於第一次世界大戰後，為解決傷殘官兵

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返國後的失業問題開始。1918 年，聯邦政府基於補償對國家有貢獻的官兵，通 過「軍人復健法案（the Soldier Rehabilitation Act）」及「職業法案（the Vocational Act）」，幫助殘障者就業。然而，當時的服務對象，並不包括精神障礙者（戴鈴 容，2001）。1943 年，美國才首次在「職業復健法（Vocational Rehabilitation Act）」

中將心智障礙者以及精神疾病患者（mental illness）列為職業重建服務的對象 (Rubin & Roessler, 1995)。

二次世界大戰後，美國政府為了縮減國家財政負擔，同時也由於社會輿論壓 力以及促進勞動人口就業之考量，開始將長期居住於公立醫療機構的精神病患釋 出(Kirst-Ashman, 2007)。然而，在缺乏社會配套機制之下，大部分精神病患者離 開醫院院所後，反而成為無家可歸的遊民或罪犯，造成嚴重的社會問題。為因應 此問題，聯邦政府於1946 年通過「國家心理健康法案（National Mental Health Act）」，組成「國家心理衛生委員會（National Commission on Mental Hygiene）」，

並推動設立「國家心理衛生研究院」（National Institute of Mental Health；NIMH），

成為美國第一個以國家資源介入心理疾病預防與復健復工之研究組織(Johnson

& Schwartz, 1994)。1950 年，職能治療師開始進入社區復健機構，同時也於醫療 院所中開始僱用精神障礙者從事庇護性工作(Bruce & Borg, 2002)。

1960年代，在民權運動風潮之下，民間組織開始推動精神病患權益保護與去 機構化運動（deinstitutionalization movement）。在甘迺迪總統對社區心理衛生政 策支持下，「心智障礙與社區心理健康中心法案（Mental Retardation and

Community Mental Health Centers Act）」通過，社區心理衛生中心大量成立，精 障者在政策的引導下，離開醫療院所，回到社區生活(Moniz, 2007)。1973年，美 國政府公布「職業復健法修正案」，規定凡與政府定有2,500元以上合約的雇主，

必須僱用並訓練殘障者；若雇主拒絕或不積極僱用身心障礙者，聯邦政府可向其 提出告訴並終止契約合作（林芳如，2003）。除此之外，美政府也於1978年制定

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「營業稅抵減方案」，明訂凡是企業僱用並接受職業復健服務之身障者，即准予 抵減25~50%之營業稅(Bordieri & Comninel, 1987)。

1977 年，美國國家心理衛生研究院推動「社區支持計畫」，鼓勵州政府為 精障者在社區設立照顧體系，推動社區治療及精神復健，協助其在社區中獨立生 活。1984 年，新興的身心障礙者就業模式「支持性就業」於「發展性障礙者協 助及權益法」中被提出，強調於競爭性職場中提供身心障礙者永續性的支持服務；

之後於精障族群廣為使用。1990 年，美國國會通過「身心障礙者法案（Americans with Disabilities Act, ADA）」，該法被視為美國身心障礙者的人權法案(H. J. Rubin

& Rubin, 1995)，禁止雇主對有工作能力的身心障礙者在僱用、薪資、職業訓練、

升遷及解僱程序上的歧視和剝奪，並規範雇主義務為身心障礙員工在工作內容與 流程、職場空間配置及作業器具設備上做合理的調整。種種的政策方向，都顯示 美國政策對於身心障礙者就業權利及職業重建的重視。而此時的精神復健亦於心 理衛生照護體系中，占了重要的一席（花敬凱，1998）。

二、 日本

早在1940 年，日本厚生省便制定「身體障礙者福祉法」，其目的是為了促 進身心障礙者自立及參與社會經濟活動，但該法案的適用對象僅包含肢體障礙者 與一般疾病患者 （花敬凱，1998）。直至 1950 年，在精神病患家屬團體推動下，

制定的「精神保健福祉法」，才開始對精神疾病患者的更生援助與保護，提供進 一步的法源依據（林千惠、徐享良、張勝成、林宏熾，1996）；該法不僅旨在保 障精障者的醫療照顧資源與基本人權，更積極促進精障者獨立生活的能力，以回 歸社會。

1976 年日本修正頒佈「身體障礙者僱用促進法」，建立了「代（罰）金與 獎助金制度」（花敬凱，1998）。該修正案規定，企業有義務聘僱身心障礙者；

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若僱用身心障礙者人數不足，業主需繳納罰款；若僱用身心障礙者人數超過法定 比例（1.8%），政府則給予獎金，或提供業主改善工作機具設備之經費補助。此 外，依此修正案規定，政府主管機關得設立「身心障礙者僱用促進協會」，專責 身心障礙者職業訓練與就業輔導事宜（花敬凱，1998）。

1988 年，「身體障礙者福祉法」更名為「障礙者就業促進法」，首次納入 智能障礙者，成為「代（罰）金與獎助金制度」的適用族群（張勝成，1995）。

然而，一直至2007 年，精神障礙者才被正式納入「代（罰）金與獎助金制度」

的適用族群，其就業權益的法律保障，相較於一般身體障礙者足足晚了31 年。

由上述文獻可發現，近五十年來，不論是美國或日本，對於精神障礙的治療 與安置，均以「重返職場」、「回歸社會」為主要的政策方向，希望協助障礙者離 開療養機構，獨立生活。然而，在兩國的身心障礙者的就業政策中，精障者都是 最晚才被納入政府就業促進及進用保障的服務對象。足見精障者長久以來，在身 心障礙者中的弱勢地位，及在勞動市場裡始終受到邊緣化的處境。