能力發展的重要性來自於體認硬體設施與資金在援助計畫結束之後永續性不 足，因此本節首先處理永續性的定義及其如何操作的問題，再來講述能力在援助 與發展是以什麼樣的脈絡討論，及其如何成為分析工具。
2.2.1 永續是什麼？
永續性（sustainability）在英文字典18中有兩個意思與發展較為相關，第一個 是關乎維持(maintain)、支持(support)或持續(endure)的能力(ability)；第二個則是 環境科學面向，關於不會危害環境或消耗自然資源的特性，並且能維持生態系統 長期平衡。更進一步探討可以發現這兩種意涵與發展議題都有關連，首先 The Organization for Economic Cooperation and Development（經濟合作暨發展組織，簡 稱 OECD）中的 Development Assistance Committee (援助發展委員會，簡稱 DAC) 認為永續性對援助實作的定義是：
"A development project/programme is sustainable when it is able to deliver an appropriate level of benefits for an extended period of time after major
financial, managerial and technical assistance from an external donor is terminated (FAO, 2015)."
也就是說在援助者抽離資金、管理與技術的協助之後，發展計畫影響力的延 續。另一方面，永續性也是生態經濟學家為了修正獨尊經濟與社會發展，而忽視 環境問題與自然資源管理所提出。當中最重要的概念是指出環境（environment）
不只是貢獻人類福祉的一個因素（factor），而是關乎人類的所有發展行為包括社 會繁榮與經濟成長都鑲嵌於生物圈（biosphere）之上，也因此追求永續發展的時 候需要更有意識的調節與理解生物圈中地球系統動態的作用與回饋（ Folke、
Biggs、Norström、Reyers 與 Rockström，2016）。
本文探討案例的脈絡較接近第一種永續性的解釋，同屬援助機構對援助計畫 執行結束後的評估，後續的分析亦會延續此種邏輯。即使本研究之案例看似與第 二種永續性解釋相關聯，包括案例可被歸類為農業生產類型，且農業生產與環境 持續密切的互動。但是，本研究的核心關懷不在探討農業生產與經濟如何鑲嵌在 生物圈之上並與之反饋，而是援助的方案是否能夠持續地讓影響力發揮。因此下 一小節將會介紹援助機構
較沒有忽視環境的問題。環境本來就是農業生產中關心的一環，若要討論會 變成消極的以不破壞環境的方式增加生產數量，或是積極的透過生產過程貢獻於 達成永續發展的目標。本文的案例與分析著重在第一種永續性的解釋上。
2.2.2 永續性的操作型定義
世界銀行與 USAID 從 1980 年代中期開始探討永續性相關研究。而 DAC 進行 了最廣泛的研究，並且呼籲其會員國將永續性納入評估標準，用於總結計畫執行 時獲得的經驗（USAID，1988）。但是，一個計畫的永續性，只有在計畫結束之 後才能得知。不管在概念如何定義，終究是用於敘述援助停止之後的發展。因此 研 究 不 能 止 於 對 計 畫 未 來 永 續 性 的 推 測 ， 需 要 在 結 束 之 後 確 實 地 考 察 。 Stockmann（1997）整理出以下四種關於援助計畫永續性的定義：
（1）計畫導向（project-oriented）：計畫實施機構或目標族群在沒有外部援 助的情況下，於長時間內維持計畫實現的創新，就被歸類為永續的。
（2）生產導向（production-oriented）：在援助國的技術、管理與資金協助 終止的情況下，計畫能繼續提供服務或維持獲利。這種方法將永續性 轉化為「永久性受益流（permanent flow of benefits to beneficiaries）」
並簡化為可衡量為成果(outcome)，多用來描述計畫的實質效益，例 如：收入、畢業率、入學率、出生率等形式。
（3）系統導向（system-oriented）：指技術合作的目的是改變系統一個、多 個或所有組成部分的性質，例如：教學與衛生系統性的改變。可說是 將焦點關注於系統性的變化。
（4）創新導向（innovation-oriented）：涵括執行機構或目標群體（target population）對環境變化做出靈活反應的能力。服務不僅是以相同簡單 的方式再生產，而是目標族群、執行機構可以適應外在環境的變化。
此觀點下的關鍵在於能否使目標群體或執行組織具備能力，能夠獨立 持續推動計畫產生的創新和將改變擴散。
這四種永續性的面向範圍廣泛，從具有明確操作定義至描述整體系統性改 變。有些將永續性簡化成長時間可衡量的成果；有的則是把焦點放在計畫創新的 持續；也有關注計畫相關群體是否能靈活反應外在變化，並將改變擴散的。本研 究認為這些定義並不衝突只是觀察的重點不同，並且能夠有層次的搭配進而互 補，例如量化的成果可以作為描述系統性改變的一部分，對於組織適應能力的描 述可以補充計畫不受介入仍維持創新之觀點。因此本研究會採用以組織具備的能 力為主軸，搭配量化與系統性的描述來分析案例的永續性。下一節將會更近一 步，解釋為何談論永續性需要提到能力發展。
2.2.3 能力發展概念與援助歷史
能力發展（capacity development）的概念，在援助的歷史19上並不陌生，但一 直到 90 年代後期才成為援助與發展的主流。從時間序列上 50 年代至 90 年代分別 有著對能力不同的關注。首先 50 年代時打著助人自助（help for self-help）的發展 口號，以機構建設（institution building）為主要方案，嘗試建立能夠在開發中國 家實施發展計畫的公共機構，主要功能是執行援助機構的投資。此亦是效仿馬歇 爾計畫在歐洲取得的成功，認為有效率的公共機構可以替開發中國家帶來一樣的 結 果 。 接 著 ， 60 年 代 接 續 著 機 構 建 設 而 來 的 是 機 構 強 化 （ institution strengthening），此階段的重點就不是建立新的公共機構，而是加強及改組已有 的機構。目的是使這些機構能自己實施更複雜的發展計畫並負起責任。再來，70 年代在以人為本的發展（development is about people）口號之下，發展政策越來越 側重個人潛力的開發，人力資源的概念也漸漸成為發展計畫的主流。而後，80 年 代由於新制度主義（new institutionalism）的興起使得對於發展的關注，從對於個 別計畫的注意力轉移到發展計畫對經濟與政治情況之影響以及組織之間的相互作 用上。而後從 90 年代開始援助機構以能力建構（capacity building）取代前述之概 念，後來又被能力發展（capacity development）所替換。
另外，除了從時間序列來理解能力發展之外，還能從援助發展組織的目的做 補充。起初，這一系列措施是為了增強發展中國家內生性（endogenous）力量的 手段，以達成類似西歐復甦的發展成果。例如：50、60 年代建立的公共機構就是 實施發展計畫的基礎設施；而 60、70 年代則是強化公共機構實施發展計畫之管 理。但，在 70、80 年代對於人力資源開發所採用的介入措施（intervention）就不 再只是手段，專注於教育、職業培訓、健康計畫以及公民社會似乎開始成為目 的。也就是說，能力發展既是目標、方法也是結果，並且開始被認為是邁向發展 不可或缺的路徑（Kuhl，2009；Vallejo 與 Wehn，2016）。另外，也能將能力發 展視為隨時間改變的論述，對於實踐的實際改變並不明顯。而是隨著論述的變化
19 援助歷史之通常是以二戰之後的美國為了協助西歐發展的馬歇爾計畫計算起。
持 續 提 倡 所 謂 「 發 展 」 是 提 升 內 生 性 潛 力 （ endogenous capability ） 與 賦 權
（empowering）的過程（Wignaraja，2009）。
表 2-1 能力發展概念之論述與分類
概念 論述開展時期 意涵 目標 關注
機構建立
（Institution Building ）
50 至 60 年代 建立開發中國家
(Institutional Strengthening)
60 至 70 年代 強化與重組已存
（Human Resource Development ）
70 至 80 年代 專注在教育、醫
（New Institutionalism ）
80 至 90 年代 強化政府、非政
（Capacity Building &
Capacity Development ）
90 年代至當代 連結其他方法的
資料來源: 本研究修改自 Kuhl（2009）與 Lusthaus 等人（1999）
所以從能力發展多變的論述與實踐，對援助機構來說具體上的意義是什麼 呢？學者 Kuhl（2009）認同能力發展這個概念不僅超載，內容與定義亦不準確，
甚至包含爭議。但是對於援助組織來說，將能力發展論述與本身的實務結合在一 起，並進而從實務中重新提出組織自身的定義。不僅展現跟進援助潮流企圖同時
也是面對批評20時捍衛合法性（legitimacy）重要的方法。也就是說，即使援助組 織難以將能力發展論述與援助行動結合，但是為了改善援助效益還是值得嘗試。
於此，下一小節會說明能力發展如何成為介入措施影響援助實務。
2.2.4 能力發展作為介入措施及其評估
能力發展成為術語的集合（umbrella term）（Morgan，1998），從人員培 訓、行政部門以及企業組織發展的改革或是從地方法律的改善都被視為能力發展 的一部分。但單一的措施帶來的影響很容易消失，還需讓多種方法彼此相互連 結，講白了，能力發展預設介入措施必須更全面性的（comprehensive）。其類似 於學者 Potter 與 Brough（2004）從田野經驗提出了「能力金字塔」（pyramid of capacities）的構想。他們認為這些能力因素彼此間有邏輯上的順序，越是下層的 能力要改變就更是困難，例如：改變員工能力就比改變基礎設施來的容易且更快 速。他們透過技術援助過程之經驗資料做出模型，區分出九個獨立又相互依存的 能力，並以能力之間的影響關係組成有邏輯的階層（參考圖 2-1）。
圖 2-1 能力發展元素之階層關係（Potter 與 Brough，2004）
20 援助金費來自於人民稅金，必須對人民負責。表現出效率不足或是不符合預期的援助行動時，
會招致媒體或是政府部門的批評。
而能力發展與以組織為對象介入措施息息相關。若要支持個人、組織與系統 環 境 三 個 構 面 之 間 的 協 調 並 且 發 揮 功 能 、 解 決 問 題 以 及 設 定 實 現 目 標
（Wignaraja，2009）的話，組織介入就成為能力發展的基本單位。關於以組織為 對象的介入措施，文獻提及能力培養是為解決組織內部缺乏有效共識以及描述組 織內部複雜互動間的權重（Sobeck 與 Agius，2007），而 Linnell（2003）認為能 力可以聚焦在結果（outcome）上，是特定組織能力的表現，而組織能力是關乎
（Wignaraja，2009）的話，組織介入就成為能力發展的基本單位。關於以組織為 對象的介入措施，文獻提及能力培養是為解決組織內部缺乏有效共識以及描述組 織內部複雜互動間的權重（Sobeck 與 Agius，2007），而 Linnell（2003）認為能 力可以聚焦在結果（outcome）上，是特定組織能力的表現，而組織能力是關乎