以能力發展角度探討台灣技術團駐宏都拉斯養豬計畫

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國立臺灣大學理學院氣候變遷與永續發展國際學位學程碩士論文

International Degree Program in Climate Change and Sustainable Development College of Science

National Taiwan University Master Thesis

以能力發展角度探討台灣技術團駐宏都拉斯養豬計畫 A Case Study of Pig-Rising Project from Capacity

Development Perspective

湯立成 Li-Cheng Tang

指導教授：簡旭伸博士 Advisor: Shiuh-Shen Chien, PhD

中華民國 109 年 7 月

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誌謝

論文終於寫完，似乎可以給碩士班這幾年游移不定的自己一個交代。論文作為一種因著研究所產生的文體，所有發生在研究過程但與研究本身無關的經驗，不被這種文體記錄。然而，我個人認為在研究過程中的感受，才是這段寫作過帶給我最多收穫的。論文反而成為這段過程與感受的副產物。當然，這並不是說這本論文不重要，而是這本論文本身就尷尬。既非完整的知識出版品，又看似揉合許多確實的證據與訪談。所以，碩士生涯畢業，可以看作是用一個尷尬的產物交換尷尬身份的結束。

獲得碩士的身份仰賴論文寫作完成，在這背後有著數不清的支持與鼓勵。首先，需要感謝指導教授簡旭伸老師在書寫時諸多的提醒與鞭策，還有以握手與拍肩代替鼓勵的話語。再來感謝口試委員高小玲老師與湯京平老師，對此論文提出重要的修改意見與寫作風格上的建議。接著還要感謝國際援助與發展讀書會的成員，奕辰學長、一中、夢凡、駿傑還有國正，每週期刊文章與實務經驗的對話是寫作的精神糧食。再來還要感謝替代役時期受到許多照顧的台灣駐宏都拉斯技術團，特別是養豬計畫的李春芳專家，以及同是替代役男的雲傑與博文。接下來還要感謝一同渡過寫作惡夢的 G208 好室友威融與博深，以及不離不棄陪吃飯以及聊天的 CFT 在校成員宛真、姿宇跟右銓。最後，家人與支持團體給予的陪伴與支持，是陷在情緒低落泥淖裡，可以爬出來繼續前進的動力。最後的最後，此本論文的完成除了對得起自己以外，其實也需要特別感謝自己做了極度任性的選擇，

並且練習承擔這個任性的後果。

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摘要

台灣對外援助實行長期駐點的技術合作模式，並以協助友邦提升農業生產力著稱。2010 年，國際合作發展基金會推行技術合作模式的轉型，將技術團執行的援助計畫移轉給當地合作夥伴經營。然而，移轉後合作夥伴面臨計畫成果難以維持的問題。於此，有研究認為援助組織忽視合作夥伴的能力建構，只考慮計畫執行當下的產出，是計畫結束後無法發揮中長期影響力的原因。因此，本研究以能力發展概念探討長期駐點的技術合作模式，如何協助合作夥伴能力的培養。

本研究選擇台灣駐宏都拉斯技術團之養豬計畫為案例，透過養豬計畫歷史資料與檔案紀錄爬梳，建構計畫於當地的影響力。並從援助現場的田野觀察，以及訪談計畫駐外專家與當地合作夥伴，整理及分析其能力建構的缺陷。研究結果顯示，養豬計畫擁有自給自足的營運資金與畜牧專家駐點輔導，是計畫過去長期發揮影響力的關鍵。然而，計畫移轉後之經營困境，則是來自移轉過程忽視農業生產流程，所導致的核心技術流失。再來以能力發展觀點來說，專家長期駐點的制度，僅止於個人層次的技術性能力培養。並且，專家主導計畫的常態，是合作夥伴組織層次能力無法提升的主要原因。

關鍵字：國際援助與發展、能力發展、台灣技術團、畜牧計畫

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Abstract

Taiwan's foreign aid adopted a long-term technical cooperation model to assist diplomatic allies in improving agricultural productivity. In 2010, the International Cooperation and Development Foundation(ICDF) pursued the transformation of the technical cooperation model. Furthermore, ICDF gradually phased out of the assistance project and had local partners to take ownership. However, the partners faced the difficulty of maintaining the results. Some researchers believed that developmental agencies neglected local partners' capacity building and only facilitated the output of the project implementation, which is why the impact cannot continue in the long term.

Therefore, this study uses the capacity development perspective as an analysis method to examine how long-term technical cooperation cultivated capacity.

In order to examine the long-term technical cooperation model, this study takes a pig-raising project of the Taiwan technical mission in Honduras as a case. This study collects historical data and technical records of the pig-raising project to construct the context. Moreover, this study sorts out the shortcomings of its capacity building from field observations and interviews with overseas experts and local partners. The result shows that the project had a self-sufficient fund and on-site guidance by experts, which is the key to the long-term impact. However, the project's dilemma was due to the neglect of the agricultural production process, which led to the loss of core technology. From the perspective of capacity development, the long-term model is limited to technical capacity training at the individual level. Furthermore, due to the Taiwan expert seized the leading role of the project makes it impossible for local partners to improve their functional capacity at the organizational level.

Keyword: Development aid, Capacity development, Taiwan technical mission and

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圖目錄

圖1-1 本研究流程示意圖 ... 12

圖2-1 能力發展元素之階層關係（POTTER與 BROUGH，2004） ... 21

圖2-2 能力發展流程（WIGNARAJA，2009） ... 26

圖2-3 問題樹 ... 27

圖3-1 養豬產業生產關係圖 ... 31

圖3-2養豬計畫設置地點 ... 32

圖3-3COMAYAGUA新建之種豬中心 ... 34

圖3-4養豬計畫產銷班推廣戶分佈 ... 36

圖 3-5養豬計畫演變 ... 38

圖3-6宏都拉斯豬隻在養頭數（單位：萬頭） ... 46

圖3-7宏都拉斯豬隻單位面積產肉量（單位：百克/公頃） ... 46

圖3-8宏都拉斯豬肉屠體重量（單位：公噸） ... 46

圖3-9宏都拉斯豬肉屠宰數量（單位：萬頭） ... 47

圖3-101993 年至 2013 年宏國人年平均豬肉食用量（單位公斤） ... 49

圖3-11國產進口豬肉比較及宏國豬肉產量佔比 ... 50

圖3-12 產銷班班員飼養情形 ... 51

圖4-1 歷年淘汰豬比例 ... 56

圖4-2管理架構變化 ... 64

圖4-3 養豬中心生產流程圖 ... 70

圖4-4 經營困境原因之問題樹 ... 71

圖5-1 經營困境之問題樹 ... 81

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表目錄

表2-1 能力發展概念之論述與分類 ... 20

表2-2 關於能力評估的兩種思維 ... 25

表2-3能力發展目標 ... 28

表3-12001 至 2012 年養豬計畫預算執行情形 ... 40

表3-22007 年至 2012 年養豬計畫基金收支情形（單位：宏幣） ... 41

表3-32007 年至 2012 年產銷班基金收支情形（單位：宏幣） ... 42

表3-4豬場經營成本比例分析 ... 44

表3-52002 年宏國種豬購買來源調查 ... 48

表3-62017 年宏國生產規模與生產者佔比 ... 49

表4-12011 年與 2017 年養豬中心豬隻產出（單位：隻） ... 55

表4-2場內豬隻數量比較（單位：隻） ... 57

表4-3養豬計畫工作獎金之賞罰規定 ... 66

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緒論

1.1 研究動機與背景

1.1.1 研究動機

（技術團）把台灣農業的獨特「產銷班」制度帶到這裡，教當地的農民擁有產銷觀念以及儲蓄習慣，以前的「強盜村」現在已經轉變成為「養豬 村」（林海音，2005）

駐外技術團是台灣對友邦提供援助時最主要的實施模式，實際改善當地人民生活的描述，則是援助發揮功效的寫照。由於，我國外交處境特殊，對外要面對中國於國際空間的打壓，對內正在經歷政黨政治輪替及國家認同的轉變。而，外交作為台灣國家主體對外發聲重要管道的同時，其多數內容極為機密，僅有對外援助的紀錄屬於政府資料相對公開的部分。對外援助不僅是友邦與我國實際接觸的機會，也成為台灣對內推廣所謂「做外交」的模範。從光華雜誌可以發現這類敘事的典型模式，「離鄉背井，千里迢迢遠赴異國工作，農技團團員前往的動機各不相同。有不少是想藉此肯定自己的技術與能力，希望能為國家揚名異域，希望能爭取他國更多的友誼與支持（關麗嘉，1987）」確實台灣以農業技術團為名，多數邦交國也的確是相對陌生的「異域」，這類敘事有效的形塑台灣對外援助的印象。然而，這種敘事模式強調援助過程團員的辛勞以及帶給友邦的益處，

卻沒說明背後效率、成本以及目標的模糊。筆者認為對外援助並不只有技術官僚視角的農業生產，透過國際發展的視角探討扶貧（pro-poor）對友邦人民以及國家發展帶來的影響。

即使台灣對外援助的資料取得相對困難，相關研究依然從歷史資料、書面資料與深度訪談的研究方式探討，亦有來自友邦留學生研究題目為台灣對其母國的援助案例（薩卡羅，2017），還有援助從業人員以自己執行的援助計畫為對象之

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研究（黃天行，2001；官俊位，2002）。這些研究不僅填補學術上的空白，亦有助於對台灣的對外援助帶來更全觀的理解。而本研究的動機與上述最後一種相當類似，同樣來自於援助現場的實際參與。筆者擔任外交替代役期間偶然參與援助計畫的重新啟動¹，「重新」顧名思義是之前執行一段期間停止後又再度啟動。筆者在整理計畫歷史文件與盤點計畫設施運作狀況的工作過程裡，發現重新啟動的時間點非常適合檢驗援助計畫在停止期間是否持續發揮影響力。簡單來說，探討計畫結束撤離後的經驗現象，是筆者關於此研究的主要動機。

1.1.2 台灣的對外技術援助

戰後的馬歇爾計畫又稱為歐洲復興計畫，美國大約以四年的時間和一百三十億美元為代價，透過使西歐各國在經濟管理上系統地學習和適應美國經驗，達成了對戰後殘破經濟的修補（Milward，1985）。這項進行經濟援助、協助重建的計畫對歐洲國家的發展和世界政治格局產生了深遠的影響，儘管計畫已在 1951 年宣告結束，但此後美國對歐洲國家的其它形式的援助卻始終沒有停止過。在這四年內，歐洲迅速的經濟復甦帶給了包括世界銀行（World Bank）、國際貨幣基金會（International Monetary Fund）、聯合國糧食及農業組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，簡稱 FAO）、美國國際合作發展總署（US Agency for International Development，簡稱 USAID）在內的國際援助專業機構信心，從此扶助落後地區，使其與已發展國家共享經濟成果在過去半個世紀以來成為一種普遍的共識（劉曉鵬，2009）。

當台灣還在接受每年一億美援之時，就開始對外援助的工作。於 1965 年美援結束，台灣從受援與援助同時進行，轉型為援助國。當時對外援助是在二戰後

「反共」與「發展」為基調的國際氛圍下展開的。台灣在「自由世界」的隊伍中

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以推銷「自傳統農業發展起來的經驗」為形式，替受援助的發展中國家提供了一套發展的範本（林德昌，1999）。台灣一方面促使受援國政府相信只要照著臺灣經驗去作就可以走向豐衣足食，另一方面以輸出援助換取受援國的國際承認（王彩雲，2003；劉曉鵬，2005；劉曉鵬，2009）。可以說，援助發展中的盟國是台灣外交歷史不容忽視的主軸。

援外具體起源於 1959 年成立之「駐越南農業技術服務團」，隨後在 1960 年代，十七個非洲國家相繼宣布獨立並加入聯合國，當局遂以美國提供之資金於 1961 年成立「先鋒案執行小組」主持技術援助的推動，並於 1962 年擴大改組為

「中非技術合作委員會」。在中南美洲方面，則以 1963 年成立的「拉丁美洲農業技術合作小組」負責，其後於 1968 年擴張為「外交部海外技術合作委員會」。

然而，以技術援助換取對國際承認的企圖，在 1971 年中華民國退出聯合國後宣告失敗，各邦交國紛紛轉向支持迅速崛起的中共。此後台灣將技術合作之重點轉移到中南美洲及南亞太平洋地區，於 1972 年將中非技術合作委員會與外交部海外技術合作委員會合併為「海外技術合作委員會（海外會）」，負責國際技術合作事宜。1980 年代後期，新興工業化的成功使台灣累積大量外匯存底，於 1989 年又成立「海外經濟合作發展基金管理委員會（海合會）」專責對友好的開發中國家提供經濟援助。而後基於援外業務日益專業，為整合援外資源，於 1996 年成立

「國際合作發展基金會（國合會）」，海合會及海外會分別裁撤（王彩雲，

2003）並於 2010 年三讀通過《國際合作發展法》，確立了我國在國際合作發展事務上的各項目標、原則與執行方法。

即使外交部底下之海外會已裁撤，負責技術合作之組織經歷改組、重組與裁撤，至目前為止仍然是由外交部主導。由外交部主導的現象，可從國合會的設置條例發現。國合會秘書長職位由外交部長兼任之國合會董事長提名，再由董事會同意聘任，所以秘書長受到董事會監督，在策略上則受到外交部指揮。接著預算

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部分，技術合作事宜多數並不是以國合會內部財源辦理，而是承接外交部以委辦² 的形式並依照技術合作協議內容進行。雖然國合會主要受到外交體系的指揮與監督，但還是盡力爭取空間建立發展援助專業以及自主的運作模式。國合會盡力發展專業時，曾發生外交專業與發展專業的衝突，例如：國合會首任秘書長羅平章對援外專業與外交部有所衝突，因而離開職位³；以及 2007 年時任秘書長陳正忠與外交部於對外援助之理念不合，於公開場合出言批評後去職⁴。而後，於 2010 年時任秘書長陶文隆上任時，為使國合會能符合援外機構之專業，即針對國合會業務編組以及人事布局進行改造⁵。總體而言，台灣的對外援助持續由外交部主導，並且在歷任秘書長的爭取下逐漸成為專職對外援助機構。

2010 年是國合會邁向專業化重要的一年，一方面是《國際合作發展法》的通過使得國合會在夥伴國執行的技術合作計畫具有法源依據，另一方面時任秘書長陶文隆上任之後，除了國合會內部業務與人事組織的改造外，亦落實過去技術合作模式轉型討論於駐外技術團的援助計畫中。學者 Atkinson（2014）認為《國際合作發展法》的通過與當時的外交休兵政策有關。此期間中國停止拉攏台灣友邦，於是政府不必擔心斷交問題，可以對於援助政策稍作調整。例如 2009 年外交部發布的《援外政策白皮書》與 2010 年於立法院通過的《國際合作發展法》皆是在此氛圍之下對外援助改革的進程。與此同時，國合會亦落實技術合作模式的轉型。其實，早在 1997 年國合會開始承接外交部委辦之技術合作計畫時，就已開始討論技術合作轉型方向。且於 2000 年倡導「計畫導向」的重要性以及計畫必須兼顧效益及效率，並使計畫設計回歸價值創造，納入市場導向的產銷一元化以及具

2 國合會 109 年度預算，2019/9/20。網址：

https://www.icdf.org.tw/public/Data/992013403671.pdf?&mp=mob，搜尋日期：2020/6/14。

3 蘇永耀，＜國合會秘書長羅平章請辭援外體系將改組＞，自由電子新聞網，2001 年 6 月 27 日。

網址：http://old.ltn.com.tw/2001/new/jun/27/today-p7.htm，搜尋日期：2020/6/14。

4 范正祥，＜槓上外交部？國合會秘書長走人＞，自由電子新聞網，2007 年 11 月 20 日。網址：

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成本回收概念之小農貸款。接著，於 2005 年、2006 年國合會針對技術合作轉型的評估也提出相關配套措施以及計畫轉型方向，例如：計畫淡出時程規劃、派遣農產行銷人員以建立產品後端銷售。由此可見，技術合作業務轉型是國合會成立初期就啟動討論且等待落實，其中最重要的項目包括：盤點與結束不具效益之計畫、檢視計畫內容是否符合夥伴國需求、明確訂出計畫起迄時程以及加強計畫在規劃時期的準備（國合會，2015）。

在 2010 年國合會時任秘書長陶文隆時推動技術合作模式的改革，除了先前模式轉型討論過的援助計畫整體檢討並移轉給當地政府，以及落實計畫循環模式之外。另外，還推行「計畫經理人制⁶」取代長期實施的「駐團制」。陶文隆秘書長說道改革會內制度最重要的目的是將過去派遣大型農耕團隊時空背景遺留下來的

「急就章」，依據目前受援國家需求以及國際援助潮流重整⁷。雖說是會內改革，

但其擴及層面相當廣泛。有立委認為執行計畫數量減少、駐外人員遞減以及計畫合約結束期間已近，卻沒有新計畫接替是技術團撤離友邦的象徵⁸。部分使館還透過拒絕批准計畫移轉公文，表達不認同結束計畫，並且擔心設備移交之後友邦無法妥善利用。另外也有技術團成員雖擔心計畫關閉與開啟的空窗期，依然對計畫移轉抱持著肯定態度。國合會面對爭議，承認過去外交艱難之下駐團制是當時最好的選項。但強調時空演變之下，受援國需求亦改變，幾十年執行相同農業技術合作的方式，已漸無法因應所需。並以改革是為符合＜巴黎宣言＞之原則⁹強化改的正當性，亦如同學者 Kuhl（2009）提及援助組織會以增強援助有效性之論述來

6 由具專案管理能力之計畫經理人，以專案管理模式協調、整合計畫所需之顧問與技術專家，強調專業分工、各司其職。

7國合會，＜針對媒體報導邱華滿先生回應國合會陶文隆秘書長之說法，特此澄清＞，國合會新聞稿，2012/10/23。網址：

http://www.icdf.org.tw/ct.asp?xItem=11847&ctNode=30647&mp=mob，搜尋日期：2020/6/14。

8台北訊，＜國合會終結農技團？立委不解＞，人間福報，2012.06.10。網址：

https://www.merit-times.com.tw/NewsPage.aspx?unid=264378，搜尋日期：2020/6/14。

9國合會，＜國合會的 2010-2011＞，秘書長訊息，2011/01/12。網址：

http://www.icdf.org.tw/ct.asp?xItem=19729&ctNode=30150&mp=1，搜尋日期：2019/06/10。

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面對質疑。最後，國合會推動的技術合作轉型於 2012 年開始發酵，原本由技術團主導的援助計畫逐漸轉移給當地政府接手。

戰後台灣對外援助組織雖持續變動，而外交目的始終是援助的核心。伴隨對外援助超過 50 年技術合作模式「駐團制」正式走入歷史，台灣對外援助開始與國際主流援助接軌走上專業化的步伐，目前可說是位於台灣對外援助的交叉點上。

站在轉捩點上是檢討援外過去經驗及制度的好時機，畢竟所有新的制度都無法憑空創造勢必來自過去經驗的學習與檢討。下一節，將回顧過去畜牧計畫執行方式以及解釋為何養豬計畫值得做為案例探討。

1.1.3 對外技術援助之養豬計畫

台灣的養豬產業歷經美援大力推動以及中國農村復興聯合委員會相應政策措施的扶植，從 50 年代的後院養豬模式轉型，進入 60 年代的現代化養豬模式（劉志偉，2009），在 70 年代持續累積飼養實力，在 80 年代成為台灣養豬的黃金年代，以生鮮豬肉佔據日本市場重要地位，直至 1997 年的口蹄疫暴發。養豬技術可以說是台灣農業技術不可或缺的一部分，以至於此外交機構在訂定技術合作協約時皆會將其納入考量，從技術團合作紀錄皆能發現養豬計畫的蹤跡。

從過去海外技術合作委員會（1997）出版的工作紀錄，可發現養豬計畫已在多個國家進行試驗、示範及推廣的工作，也有協助豬瘟疫苗製造及現場豬瘟調查的獸醫工作。另外，從全國法規資料庫亦紀錄台灣過去簽署的技術合作協定，從簽訂的數量與相關條約內容亦可看出養豬計畫的重要性。例如：1973 年與巴拉圭簽訂的農業技術團換文¹⁰，表示出當時派出的六名農技人員，包含兩位養豬專家，以及其餘四位園藝專家。另外中華民國駐哥國農業技術團也特別與哥斯大黎

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加共和國農牧部簽訂發展養豬合作協議書¹¹，來保障彼此在養豬產業發展的權利與義務。根據國合會 1997 年至 2018 年之年報紀錄，台灣技術團曾在 25 個邦交國或理念相符國家推動畜牧計畫，其中包括 16 個養豬計畫、6 個養雞計畫、2 個養牛計畫、2 個養羊計畫、3 個獸醫服務計畫。目前還正在執行的畜牧計畫的國家，

包括史瓦帝尼、宏都拉斯、貝里斯、諾魯、馬紹爾，近十年結束計畫（包含斷交）的有聖多美、巴拉圭、尼加拉瓜、海地、索羅門、吉里巴斯、斐濟。根據地區可分成三個部分：非洲地區有邦交國的史瓦帝尼與已斷交的聖多美；中南美洲與加勒比海地區，有宏都拉斯、貝里斯、巴拉圭與海地；南太平洋島國有斐濟、

諾魯、馬紹爾、索羅門與吉里巴斯。從各個技術團與援助國的技術合作協定與各國派團經歷，可以知道養豬技術的援助計畫在早期直至今日都是技術團不可或缺的項目。而目前尚在執行的養豬計畫可分成兩種類型：

（1）太平洋島國模式：

推動養豬產業目的在於滿足傳統文化慶典需求，慶典中重要的宴會以烤全豬方式宴客表示隆重。宴客豬隻之供應在體型與肉質均有特殊要求。但太平洋島國受到自然環境限制，包括：環礁地形、土地面積狹小、人口密度高。

即使擁有久遠的豬隻飼養歷史，每戶養豬頭數僅約 1 至 3 頭，並以傳統養殖方式的小規模放牧為主。除索羅門群島外，其他國家皆低於一千頭之規模。

台灣技術團主要協助當地豬隻品種改良，將當地體型短圓、換肉率低、屠體背脂厚度高之當地品種，改良成為適合宴客豬隻性狀。並且提供仔豬與種豬於整個島國。

（2）中南美洲模式：

在傳統上食用牛肉為主，近期則以雞肉為主要蛋白質攝取來源。政府大力推動養豬計畫協助農村振興與消滅貧窮，其考量的是豬隻生長較牛羊育成速

11 ＜中華民國駐哥國農業技術團與哥斯大黎加共和國農牧部間發展養豬合作協議書（譯文）＞，

全國法規資料庫。網址：https://law.moj.gov.tw/LawClass/LawAll.aspx?pcode=Y0110051，搜尋日期：2020/07/05。

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度快，現金投入後週轉週期短。例如：尼加拉瓜政府積極推動消滅貧窮計畫，振興鄉村地區發展。駐尼加拉瓜技術團的豬隻產銷班計畫，目的即是改善尼國鄉村地區小農之貧窮問題，而宏都拉斯技術團的養豬計畫亦抱持相似動機。此外，與太平洋島國不同中南美洲國家因為市場較大、人口基數較多，養豬產業具有發展前景，以企業化經營的養豬計畫，對當地產業具有示範效果。

受援國家大多缺乏現代化飼養技術，屬於後院養豬模式。普遍擁有豬種品系不清、缺乏飼養管理、設備簡陋、衛生條件差、技術人員不足及飼料成本高昻等情況。一般來說，技術團引進飼養管理後，就能使養豬情況改觀。接著，再根據駐在國的類型，視實際規模需求推廣養豬作為小農副業、輔導成立繁殖場、或是經營大型「一貫場¹²」。

在所有畜牧計畫中，宏都拉斯養豬計畫於時間跨度與重要性來說，都適合作為技術合作代表案例進行討論。在時間跨度上，雖沒經歷 60 年代的大型農耕時期，以及 70 年代的援外地區轉換，但是養豬計畫作為 80 年代援外從耕耘進入收穫的代表，並且持續跨度 90 年代直至千禧年之後技術合作模式轉型期。從 1982 年養豬計畫創立，替宏國政府維持既存「國家農業試驗站¹³」並且發揚推廣工作，亦透過「基金制度」替技術團樹立「以計畫養計畫¹⁴」之典範（高小玲，

2005）。計畫實施於台灣援助重鎮 Comayagua 谷地¹⁵設立之「養豬中心」，相較其他技術合作，維持更長的時間並且未因營運不善而關閉¹⁶。養豬中心的貢獻不

12 全稱是一貫式飼養模式，台灣俗稱「一貫場」。指豬場內同時飼養種豬、保育豬與肉豬，工作內容從仔豬飼養、配種與肥育一手包辦。

13 位於宏國農務處畜牧課北部（San Pedro Sula）與中部（Comayagua）之核心種豬繁殖中心

14 以先前生產計畫結餘投入新計畫開創之資金。

15 同時也作為宏都拉斯技術團團部所在，技術團其他多項計畫曾在此地區實施。稻米計畫、東方

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只於扶植 Comayagua 谷地的飼養戶，從國外進口改良之種豬更銷售至全國各地提升整體養豬產業（薩卡羅， 2017），甚至提供種豬至全國 47％以上養豬場

（Cárdenas V 等人，2002）。養豬計畫在畜牧計畫類別中算是相當具有代表性的案例，於挑選計畫移轉時也被放在預先名單中，移交歷程及後續發展是台灣對外援助轉型經驗中值得探討的一部分。

1.1.4 國際援助視野中的台灣對外援助

前述整理台灣對外技術援助沿革以及養豬計畫在技術合作項目中的重要性，

此小節進一步將台灣的對外援助放入國際援助與發展視野。有別與歐美國家的傳統援助大國，台灣被歸類在新興援助者(emerging donor)的行列（Chan，1997）。

而 Atkinson（2018）認為台灣的援助模式符合典型東亞模式下的新興援助者，此類型援助者的特色與西方國家最大的差別在於提供援助時沒有針對社會與經濟改革的附加條件（Stallings 與 Kim，2015）。此類新興援助者雖沒有附加條件，但為實現國家安全，對外援助依然為援助國的政治與經濟利益服務。然而，相較於日本與韓國的援外政策政治與經濟的驅動下，台灣的援外政策則以外交動機為主，通常以外交承認作為交換（Rich，2009）。為此目的，台灣的投入大量國家稅金以維護外交盟友數量的方式被批評是「金援外交」（Lee，1993）。

台灣對外援助除了以經濟援助交換政治承認以外，特殊的外交處境也影響到其技術合作模式。東亞新興援助者在推廣援助時，通常強調官僚主義主導的出口、技術導向發展以及農業生產力提升計畫（Sato 與 Shimomura，2013），台灣也不例外，特別是過去在非洲地區、現在在拉丁美洲與大洋洲地區相當著名的農業技術團。而農業技術團為首的技術合作同樣是強烈外交動機下的產物，林德昌

（2002）認為其特殊性是援助與受援的權力關係顛倒。也就是說，台灣作為援助國反而依賴受援國在國際場合的支持與發聲¹⁷。另外簡旭伸與吳奕辰（2016）亦稱台灣為被受援國實行「條件式援助」的對象，必須先答應援助條件再來談政治

17 如重返聯合國與加入世界衛生組織的倡議。

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承認。因此，台灣技術團發展出「駐團制」的農業援助計畫來協助外交機構穩定邦交。在此制度下的農業技術團依照外交機構的指示執行與友邦的技術合作，並且長期駐在固定地點執行計畫。然而長時間執行計畫，並非為了達成中長期目標，許多時候僅是連續執行短期見效之計畫。總而言之，在台灣特殊外交脈絡之下，農業援助計畫表現出有別於其他國家援助計畫的時間週期與特性。

1.2 研究目的與問題

1.2.1 研究目的

本研究藉由台灣對外援助的案例：宏都拉斯養豬計畫探討長期駐點的援助如何協助在地夥伴能力發展，並評估計畫影響力，以透過此經驗案例深入探討長期駐點制度對於能力發展之影響。

1.2.2 研究問題

（一）如何將台灣駐宏都拉斯技術團執行的技術合作養豬計畫放入宏都拉斯鄉村發展脈絡裡理解？計畫執行帶來的成效是什麼？援助計畫有其介入邏輯與地區性影響力嗎？

（二）計畫結束並移轉給受援國政府之後，所面臨的營運問題是什麼？這些問題與計畫執行過程及計畫移轉過程有什麼關聯？能否從能力發展角度來解釋？

（三）在此案例中台灣技術團長期駐點的執行援外計畫，是在協助當地建立可持續的發展模式或是助長援助依賴？

1.3 研究方法

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（一）透過文獻建立基礎認識

首先以國際發展、技術援助、技術合作與能力發展作為關鍵字，爬梳國際援助潮流在不同年代價值觀、假設以及援助工具的轉變。第二，關鍵字以宏都拉斯、中美洲、鄉村發展以及契約農業為主，蒐集目的是透過期刊論文拼湊當地發展脈絡，並理解國家政策與商業行為如何形塑鄉村發展。最後一組關鍵字則是中華民國台灣的對外援助、政策形塑與發展歷程，此段文獻是以回顧我國長久以來對外援助模式的目的與作法，釐清我國對外援助的轉變以及其受國際援助潮流的影響。

（二）計畫歷史資料

本研究從以下方式得知計畫執行成果與歷史資料。首先從當地期刊、剪報與過往報告裏，略知過去技術團計畫在宏都拉斯留下的成果。並在整理過去紀錄與數據的過程，逐漸得知養豬計畫過去的飼養規模與計畫執行策略。最後，透過查閱技術團過去的技術合作紀錄，得知相關計畫在不同年代、不同地區的差異。

（三）觀察與訪談

本研究透過參與式觀察與民族誌方式書寫。係因為筆者在田野中兩種不同的身份，在立場上有些許差異，前者是以協助計畫執行的角色專注於如何推動計畫的角度，後者則是筆者透過援助實踐過程的記錄關於自我想法與反思。另外，本研究亦透過深度訪談，來補充當地人對於計畫的觀點以及有經驗的援助執行者於對外援助的觀點，訪談重點包括計畫在當地社區的影響以及變化，及技術人員在不同援外政策援助計畫重點與目標。

關於當地人訪談以西班牙文為主，且訪談方式不只是在當地面對面的半結構式訪談，另外也使用通訊軟體作為介面進行半結構式訪談。得以使用通訊軟體為訪談工具係因為筆者在田野時已經建立起人脈，待回國整理資料與閱讀文獻並整理出問題後，再約定時間透過通訊軟體與受訪者聯繫。除此之外，透過通訊軟體對話節奏較慢，不管是在回饋問題或是近一步追問的時候，筆者能夠更游刃有餘的面對受訪者提出的意見。

(19)

圖 1-1 本研究流程示意圖資料來源：本研究繪製

(20)

1.4 章節安排

首先本章緒論介紹研究動機與背景還有研究發問與研究方法。接著，第二章以文獻回顧闡述國際援助研究中永續性（sustainability）的定義以及能力發展

（capacity development）用來形塑檢視援助計畫之觀點。再來，第三章交代宏都拉斯養豬計畫的發展歷程及援助效益，作為研究案例的脈絡介紹。以及，第四章以能力發展的視角分析研究案例在計畫結束之後面臨的困境以及計畫執行邏輯與能力發展的衝突。最後，第五章提出研究之結論。

(21)

文獻回顧

2.1. 國際援助發展

外援（Foreign aid）是否導致受援國家發展，一直佔據學術辯論中重要地位。Burnside 和 Dollar（2000）發現外援確實刺激了經濟發展，但僅限於那些擁有優良體質的國家，例如：低通貨膨脹、低預算赤字和擁有多方貿易夥伴。此研究延伸出三種類型的研究方向：一、強調外援並不導致經濟發展的批判研究

（Dalgaard 與 Hansen，2001；Easterly、Levine 與 Roodman，2004；Banerjee 等人，2006；Rajan 與 Subramanian，2008；Doucouliagos 與 Paldam，2010）；二、

認為外援就像醫藥模式，如果適度給予便會起作用，過量攝取則有害

（Dalgaard、Hansen 與 Tarp，2004；Arndt、Jones 與 Tarp，2009；Doucouliagos and Paldam，2010）；三、援助樂觀主義者認為要實現均衡的經濟增長，所有改變必須同時進行（Sachs，2005）。

尤其以援助樂觀主義者，很大程度地影響援助策略的方向，如：80 年代結構調整方案（ Structural adjustment programs ）及 90 年代的休克療法（ Shock therapy）。另一方面，外援批判者認為，提供大量資金推行改革讓貧窮國家陷入泥淖之中，發展的核心被化約成基礎設施與貨幣資源（Rostow，1990）。批判者透過案例說明外援提供不正當措施鼓勵「竊國統治」（Kleptocratic rule）和推行劣質制度，例如：外援注入限制受援國問責制度並扭曲公民與政府之間的社會契約；外援帶給受援國政府道德風險，選擇維持貧窮，而喪失執行政策動力 (Kanbur、Sandler 與 Morrison，1999；Svensson，2000)。

不過，不管是樂觀主義者、外援批判者和援助執行者在實踐中創造有援助改革的可能。90 年代中期學者認為夥伴關係（Partnership）概念進入外援的實踐，

(22)

對應於條件性援助（Conditionality Aid）的反省，包括，援助具侵略性、問責對象歸屬、還有援助機構本身缺乏動機等(Kanbur 等人，1999)。而世界銀行

亦於 1988 年，發表援助新架構的看法：「該由受援國政府及其人民來決定他們的優先順序是什麼，我們不能、也不應該從高高在上的角度或從外國的角度強加發展於他們身上(Wolfensohn，1998)。」也就是說，發展中國家接受信貸、補貼、專家建議、培訓方案、組織發展等等援助發展形式的服務，卻沒有把援助發展視為真正亟需解決的問題（Jaycox，1993）。另外 OECD 的 DAC 指出過往援助發展的服務聚焦在創造微觀成功，例如：更好的基礎設施、健康保險、教育、居住與生計以及農業生產力的改善（OECD，2006），但這些與當地機構的合作不足以使發展中國家建立自己的能力（Nair，2003）。世界銀行亦指出過去四十年發展援助的做法對於取得永續的成果相當不微不足道（World Bank，1998）。於此，世界銀行開始倡導援助機構於在地化（Ownership）的精神之下採取行動，也就是當援助夥伴國真誠的希望這些計畫納入援助項目時，才能真正提高發展援助的效率（Kuhl，2009）。也就是說，援助新共識是敦促援助發展組織與夥伴國，

發揮在地化精神讓夥伴國自己擁有援助活動。

接著，為了達成千禧年發展目標（Millennium Development Goals，MDGs）

發展援助組織重新透過數次會議凝聚共識。這些高階論壇（High Level Forum）分別在羅馬（Rome，2003）、巴黎（Paris，2005）、阿克拉（Accra，2008）、與釜山（Busan，2011）舉辦，一系列論壇目的是建立國際對於發展實踐的原則與承諾。尤其是 2005 年的＜巴黎宣言＞重新定義發展效能，並訂定五項原則：在地化（Ownership）、一致性（Alignment）、協調性（Harmonization）、成果管理

（Result management）以及相互責信制（Mutual accountability），並且由援助國和夥伴國家共同承諾監測這些領域（OECD，2006）。還有＜釜山承諾＞，奠定援助與發展在效率、有效性以及全球夥伴關係實質上的進展（OECD，2011），

近一步透過具體、可測量、具優先性的目標於 2015 年來實現 MDGs。然而，即使 MDGs 扭轉過去援助共同的問題並透過量化方式來呈現各個項目的達成率，批判者依然認為 MDGs 僅快速解決發展不足的症狀（ symptoms of under- development），並對於個人與社區的承諾及其背後複雜的社會制度並沒有提供手

(23)

段（Nelson，2007）。另外，有研究指出可持續的發展模式並不存在，一旦援助者完成計畫並離開執行國家或組織，中長期成果相當難以維持（Clark、Hall、

Sulaiman 與 Naik，2003；Godfrey 等人，2002）。還有學者認為發展的實踐需要從可輕易量化、可預期結果的基礎建設投資轉移到相對軟性（Soft）的能力發展

（Capacity Development）議題上（Vallejo 與 When，2016；Roberts，2013)，唯有此才能解決只有共識而沒有實際作為，以及認知與實作之間的斷層。也就是說，

在地化精神促使援助行動轉變成協助夥伴國能力發展，並且成為援助發展機構必須在實踐上的必經之路而不只是眾多策略的選擇。

2.2. 能力發展

能力發展的重要性來自於體認硬體設施與資金在援助計畫結束之後永續性不足，因此本節首先處理永續性的定義及其如何操作的問題，再來講述能力在援助與發展是以什麼樣的脈絡討論，及其如何成為分析工具。

2.2.1 永續是什麼？

永續性（sustainability）在英文字典¹⁸中有兩個意思與發展較為相關，第一個是關乎維持(maintain)、支持(support)或持續(endure)的能力(ability)；第二個則是環境科學面向，關於不會危害環境或消耗自然資源的特性，並且能維持生態系統長期平衡。更進一步探討可以發現這兩種意涵與發展議題都有關連，首先 The Organization for Economic Cooperation and Development（經濟合作暨發展組織，簡稱 OECD）中的 Development Assistance Committee (援助發展委員會，簡稱 DAC) 認為永續性對援助實作的定義是：

"A development project/programme is sustainable when it is able to deliver an appropriate level of benefits for an extended period of time after major

(24)

financial, managerial and technical assistance from an external donor is terminated (FAO, 2015)."

也就是說在援助者抽離資金、管理與技術的協助之後，發展計畫影響力的延續。另一方面，永續性也是生態經濟學家為了修正獨尊經濟與社會發展，而忽視環境問題與自然資源管理所提出。當中最重要的概念是指出環境（environment）

不只是貢獻人類福祉的一個因素（factor），而是關乎人類的所有發展行為包括社會繁榮與經濟成長都鑲嵌於生物圈（biosphere）之上，也因此追求永續發展的時候需要更有意識的調節與理解生物圈中地球系統動態的作用與回饋（ Folke、

Biggs、Norström、Reyers 與 Rockström，2016）。

本文探討案例的脈絡較接近第一種永續性的解釋，同屬援助機構對援助計畫執行結束後的評估，後續的分析亦會延續此種邏輯。即使本研究之案例看似與第二種永續性解釋相關聯，包括案例可被歸類為農業生產類型，且農業生產與環境持續密切的互動。但是，本研究的核心關懷不在探討農業生產與經濟如何鑲嵌在生物圈之上並與之反饋，而是援助的方案是否能夠持續地讓影響力發揮。因此下一小節將會介紹援助機構

較沒有忽視環境的問題。環境本來就是農業生產中關心的一環，若要討論會變成消極的以不破壞環境的方式增加生產數量，或是積極的透過生產過程貢獻於達成永續發展的目標。本文的案例與分析著重在第一種永續性的解釋上。

2.2.2 永續性的操作型定義

世界銀行與 USAID 從 1980 年代中期開始探討永續性相關研究。而 DAC 進行了最廣泛的研究，並且呼籲其會員國將永續性納入評估標準，用於總結計畫執行時獲得的經驗（USAID，1988）。但是，一個計畫的永續性，只有在計畫結束之後才能得知。不管在概念如何定義，終究是用於敘述援助停止之後的發展。因此研究不能止於對計畫未來永續性的推測，需要在結束之後確實地考察。 Stockmann（1997）整理出以下四種關於援助計畫永續性的定義：

(25)

（1）計畫導向（project-oriented）：計畫實施機構或目標族群在沒有外部援助的情況下，於長時間內維持計畫實現的創新，就被歸類為永續的。

（2）生產導向（production-oriented）：在援助國的技術、管理與資金協助終止的情況下，計畫能繼續提供服務或維持獲利。這種方法將永續性轉化為「永久性受益流（permanent flow of benefits to beneficiaries）」

並簡化為可衡量為成果(outcome)，多用來描述計畫的實質效益，例如：收入、畢業率、入學率、出生率等形式。

（3）系統導向（system-oriented）：指技術合作的目的是改變系統一個、多個或所有組成部分的性質，例如：教學與衛生系統性的改變。可說是將焦點關注於系統性的變化。

（4）創新導向（innovation-oriented）：涵括執行機構或目標群體（target population）對環境變化做出靈活反應的能力。服務不僅是以相同簡單的方式再生產，而是目標族群、執行機構可以適應外在環境的變化。

此觀點下的關鍵在於能否使目標群體或執行組織具備能力，能夠獨立持續推動計畫產生的創新和將改變擴散。

這四種永續性的面向範圍廣泛，從具有明確操作定義至描述整體系統性改變。有些將永續性簡化成長時間可衡量的成果；有的則是把焦點放在計畫創新的持續；也有關注計畫相關群體是否能靈活反應外在變化，並將改變擴散的。本研究認為這些定義並不衝突只是觀察的重點不同，並且能夠有層次的搭配進而互補，例如量化的成果可以作為描述系統性改變的一部分，對於組織適應能力的描述可以補充計畫不受介入仍維持創新之觀點。因此本研究會採用以組織具備的能力為主軸，搭配量化與系統性的描述來分析案例的永續性。下一節將會更近一步，解釋為何談論永續性需要提到能力發展。

(26)

2.2.3 能力發展概念與援助歷史

能力發展（capacity development）的概念，在援助的歷史¹⁹上並不陌生，但一直到 90 年代後期才成為援助與發展的主流。從時間序列上 50 年代至 90 年代分別有著對能力不同的關注。首先 50 年代時打著助人自助（help for self-help）的發展口號，以機構建設（institution building）為主要方案，嘗試建立能夠在開發中國家實施發展計畫的公共機構，主要功能是執行援助機構的投資。此亦是效仿馬歇爾計畫在歐洲取得的成功，認為有效率的公共機構可以替開發中國家帶來一樣的結果。接著， 60 年代接續著機構建設而來的是機構強化（ institution strengthening），此階段的重點就不是建立新的公共機構，而是加強及改組已有的機構。目的是使這些機構能自己實施更複雜的發展計畫並負起責任。再來，70 年代在以人為本的發展（development is about people）口號之下，發展政策越來越側重個人潛力的開發，人力資源的概念也漸漸成為發展計畫的主流。而後，80 年代由於新制度主義（new institutionalism）的興起使得對於發展的關注，從對於個別計畫的注意力轉移到發展計畫對經濟與政治情況之影響以及組織之間的相互作用上。而後從 90 年代開始援助機構以能力建構（capacity building）取代前述之概念，後來又被能力發展（capacity development）所替換。

另外，除了從時間序列來理解能力發展之外，還能從援助發展組織的目的做補充。起初，這一系列措施是為了增強發展中國家內生性（endogenous）力量的手段，以達成類似西歐復甦的發展成果。例如：50、60 年代建立的公共機構就是實施發展計畫的基礎設施；而 60、70 年代則是強化公共機構實施發展計畫之管理。但，在 70、80 年代對於人力資源開發所採用的介入措施（intervention）就不再只是手段，專注於教育、職業培訓、健康計畫以及公民社會似乎開始成為目的。也就是說，能力發展既是目標、方法也是結果，並且開始被認為是邁向發展不可或缺的路徑（Kuhl，2009；Vallejo 與 Wehn，2016）。另外，也能將能力發展視為隨時間改變的論述，對於實踐的實際改變並不明顯。而是隨著論述的變化

19 援助歷史之通常是以二戰之後的美國為了協助西歐發展的馬歇爾計畫計算起。

(27)

持續提倡所謂「發展」是提升內生性潛力（ endogenous capability ）與賦權

（empowering）的過程（Wignaraja，2009）。

表 2-1 能力發展概念之論述與分類

概念論述開展時期意涵目標關注

機構建立

（Institution Building ）

50 至 60 年代建立開發中國家的基礎功能性機構，如同西歐模式

管理公共投資計畫並有效利用資金

個別機構

機構強化

(Institutional Strengthening)

60 至 70 年代強化與重組已存機構

管理公共投資計畫並有效利用資金

個別機構

人力資源發展

（Human Resource Development ）

70 至 80 年代專注在教育、醫療以及公民發展

賦予公民發展的能力

個人

新制度主義

（New Institutionalism ）

80 至 90 年代強化政府、非政府組織與私營機構，以及彼此之間的相互關聯性以及外部情況

以機構為始，透過綜合性方法實現永續發展

機構間網絡互動以及經濟、社會與政治條件

能力建構與能力發展

（Capacity Building &

Capacity Development ）

90 年代至當代連結其他方法的一般性概念；

支持個人、機構和系統層級能力

以全面內生性方法實現永續發展

個人、機構與系統環境，以及經濟、社會與政治條件

資料來源: 本研究修改自 Kuhl（2009）與 Lusthaus 等人（1999）

所以從能力發展多變的論述與實踐，對援助機構來說具體上的意義是什麼呢？學者 Kuhl（2009）認同能力發展這個概念不僅超載，內容與定義亦不準確，

甚至包含爭議。但是對於援助組織來說，將能力發展論述與本身的實務結合在一起，並進而從實務中重新提出組織自身的定義。不僅展現跟進援助潮流企圖同時

(28)

也是面對批評²⁰時捍衛合法性（legitimacy）重要的方法。也就是說，即使援助組織難以將能力發展論述與援助行動結合，但是為了改善援助效益還是值得嘗試。

於此，下一小節會說明能力發展如何成為介入措施影響援助實務。

2.2.4 能力發展作為介入措施及其評估

能力發展成為術語的集合（umbrella term）（Morgan，1998），從人員培訓、行政部門以及企業組織發展的改革或是從地方法律的改善都被視為能力發展的一部分。但單一的措施帶來的影響很容易消失，還需讓多種方法彼此相互連結，講白了，能力發展預設介入措施必須更全面性的（comprehensive）。其類似於學者 Potter 與 Brough（2004）從田野經驗提出了「能力金字塔」（pyramid of capacities）的構想。他們認為這些能力因素彼此間有邏輯上的順序，越是下層的能力要改變就更是困難，例如：改變員工能力就比改變基礎設施來的容易且更快速。他們透過技術援助過程之經驗資料做出模型，區分出九個獨立又相互依存的能力，並以能力之間的影響關係組成有邏輯的階層（參考圖 2-1）。

圖 2-1 能力發展元素之階層關係（Potter 與 Brough，2004）

20 援助金費來自於人民稅金，必須對人民負責。表現出效率不足或是不符合預期的援助行動時，

會招致媒體或是政府部門的批評。

(29)

而能力發展與以組織為對象介入措施息息相關。若要支持個人、組織與系統環境三個構面之間的協調並且發揮功能、解決問題以及設定實現目標

（Wignaraja，2009）的話，組織介入就成為能力發展的基本單位。關於以組織為對象的介入措施，文獻提及能力培養是為解決組織內部缺乏有效共識以及描述組織內部複雜互動間的權重（Sobeck 與 Agius，2007），而 Linnell（2003）認為能力可以聚焦在結果（outcome）上，是特定組織能力的表現，而組織能力是關乎如何有效完成任務與長期維護組織本身。為避免組織相關的能力太過於抽象以及廣泛難以描述，Lusthaus、Anderson 與 Murphy（1995）將組織能力分為八種類型

21，並定義能力發展的目的是提高組織的潛在表現，並且反映在組織的資源管理上。換言之，若要對能力發展有更全面的影響，組織能力是介入時重要的影響對象。

接著，評估是描述介入帶來的改變的重要方法。沒有評估的能力發展就沒有經歷完整的學習週期(Drew 與 Smith，1995)，援助者將會不斷重複過去的選擇與經驗，並且可能使受援對象遭譴責。而一份能提供可信賴及可靠數據的評估需要許多前置作業，例如：評估背財務與政治的支持、利害關係人參與的目標、描述現況量化及質化的數據、技術介入時的應用、過程團隊成員之溝通等（Baker，

2000）。

目前關於能力發展的評估，主要有兩種的思想流派。Watson（2010）稱為技術官僚主義思想（technocratic thinking）與復雜適應性系統（complex adaptive system）。兩種評估方法各有優點及用途，應用情況取決於能力發展背後的介入原因。國際主要援助者多是採用第一種方法，因為自身問責以及必須解釋資金使用有效性（Watson，2010）。此種方法下，援助機構有三個能力發展介入理由

21 八種類型分別是策略領導（strategic leadership）、組織架構（organisational structure）、人力資

(30)

（ Wignaraja ， 2009 ）。首先，受援國家政府制定的國家發展戰略（ national development strategies）；再來，第二個是以援助者及地方政府之目標，例如：糧食安全、水資源、教育、環境是許多援助者涉入的領域；最後，第三個則是國際議程的主題：氣候變遷（climate change）、減少災害風險與回復力（disaster risk reduction and resilience）、國家執行能力（national implementation capacities）和性別賦權（gender empowerment）等，是國際議程上最常被提起的議題，同時也是援助者最常解決的問題（UNDP，2009）。

這種方法通常使用邏輯框架（logical frameworks 簡稱 logframe）作為規劃與監控的工具（Watson，2010；FAO，2015）。Logframe 訂出評估能力發展實現目標進度的指標。例如：Logframe 訂定能力發展指標時常會以提昇組織表現為代理目標（Watson，2010），此邏輯定義輸入（input）與輸出（output）之間存在線性關聯，透過這樣的假設來確定能力發展有隨著組織表現改善並實現能力發展的目標。順帶一提，此方法也稱「結果導向管理」（results-based management）。

然而，在實際操作上，由於時間和資源的限制，這些指標時常變成目標本身，而不是用來評估能力發展介入措施設定代理目標（proxy），這樣會使介入措施將重點放在達成預設的指標而忽略維持介入措施的結果（Vallejo 與 Wehn，2016）。

結果導向管理方法中由四個部分組成：策略規劃（strategic planning）、影響力（impact）、成果（outcomes）以及產出（outputs）。策略規劃是明確定義影響力、成果和產出在能力發展計畫中的開發目標。為了實現開發目標，策略規劃應定義系統中可見的具體變化，然後與計畫利害關係人協調（UNDP，2010）。

影響力則是由人民福祉實際變化來衡量，至於成果會從介入情況於表現及穩定性的變化來衡量。以及產出指的是計畫短期開發出基於能力發展介入的產品或服務。

近幾年，另一種模式評估方法「復雜適應性系統」常由非政府組織採用，特別強調經驗學習是改變能力的重要手段。相比於技術官僚主義評估具參與性，並且鼓勵利害關係人參與、管理能力發展過程，以及針對改變的假設提出討論與反思。基於經驗轉化而成的知識和意識是改變的基礎，與能力發展的要素具有關聯

(31)

性，其特徵是難以線性規劃（Watson，2010）。可以用來評估的方法有改變理論

（theory of change）與成果地圖（outcome mapping）（Stachowiak，2009；Jones 與 Hearn，2009）。此類評估方法，會根據利害關係人的行為、互動、思維和動機的改變，來定義目標和指標，而此處所指的改變通常來自週期、重複及反身性的活動來學習。另外利害關係人的參與及其對關係和責任的反思，是帶來自願性改變重要的因素，而非透過集體的控制與分配。Barton 和 Sutcliffe（2009）則認為持續微小的適應，可以避免廣泛系統性障礙發生。而這種微小調整的線索，需要從即時（real-time）且連續（continuous）的評估得到線索，若是從技術專家與有限書面資料之離散（discrete）的評估，則無法反應出為適應產生的改變。目前廣泛使用的評估方法是歐洲發展政策管理中心（European Centre for Development Policy Management’s，簡稱 ECDPM）的能力框架。此框架透過五個核心能力評估整個組織或系統的表現及其變化：（1）生存和行動的能力；（2）產生成果的能力；（3）以實現目標的能力；（4）自我更新以及與先前連結的能力；（5）表現連貫的能力（Engel、Keijzer 與 Land，2007）。

學者 Vallejo 與 When（2016）認為是混合結果導向與複雜適應系統方法的元素，可以提供評估時實用的立場，既允許深入理解利害關係人的交互作用以及意料之外的改變，同時又盡力產出可預期、可管理的結果。

(32)

表 2-2 關於能力評估的兩種思維

資料來源：本研究製作名稱技術官僚思維

（Technocratic thinking）

複雜適應系統方法

（Complex adaptive system approach）

採用者國際援助者非政府組織以及援助發展機構

目的替資金之責信提供有效性評估捕捉參與者在行為上或是關係中的改變，並透過經驗學習改善能力

介入理由國家發展策略

援助者與地方政府優先目標國際議程的主題

鼓勵利害關係人在復雜環境中管理和評估能力發展時的動態情況

使用工具邏輯框架（logical frameworks，

logframe）

改變理論（theory of change）與成果地圖

（outcome mapping）（Stachowiak，2009；

Jones 與 Hearn，2009）

實作困難進度指標不再是評估能力提升的代理指標(Proxy)，而是成為目標（Vallejo 與 Wehn，2016）

優先完成預定的成果，導致介入終止後的組織財務堪憂（Eyben，2011）

拒絕嚴格定義能力的指標，採用廣義概念來描述能力，會預先設定改變已經存在

（Vallejo 與 Wehn，2016）

運作邏輯以組織表現（performance）作爲能力的代理指標，並以線性的方式認定輸入（input）與產出（output）之間的關係。

根據行動者行為、互動、思維與動機的改變作為指標。而改變來自週期、重覆以及反思性的學習。

方法與指標結果導向（result-based）方法：策略規劃（strategic planning）、影響力

（impact）、成果（outcomes）與產出

（outputs）（UNDP，2010）

European Centre for Development Policy Management’s (ECDPM)

(1)存活與行動；(2)產生結果；(3)目標關聯性；(4)適應、自我更新以及連結先前功能；

(5)實現連貫性（Engel 等人，2007）

(33)

2.2.5 能力發展：一套關於改變的管理學

前一小節提到能力發展作為介入措施時，通常以組織作為執行的基本單位。從援助機構執行的角度採取能力發展作為介入措施時，通常會與組織過去的經驗有所連結。Wignaraja（2009）則認為在能力發展觀點下不追求把最好實踐

（best practice）的案例平行移植到其他地方，因為在實踐上沒有放諸四海一體適用（one size does not fit all）的方式，而是要找出個別案例最適合（best fit）的實踐方式。操作上，介入措施無法如同過去移植援助國擅長領域至受援國的單純仿效。而是必須立基在當地既有的人員、技術與機構基礎上，以能力發展作為介入措施增強國家或地方政府系統未來在面對日常工作發生變化時能加以適應。

為避免受到先前經驗的限制，援助機構在採取介入措施時開發出一套能力發展流程，提醒介入每個案例時要回到背後脈絡，才能分辨出個別能力不同的指涉。UNDP 擬定出能力發展的流程圖（圖 2-2），整理組織介入能力發展步驟：首先使利害關係人參與能力發展過程，再來評估能力以及需求，而後使能力發展轉變成可操作的方式，接著根據先前能力評估需求以及設計方案實施計畫，最後評估整個能力發展再重新進入下一個能力發展流程。當然，如同 Potter 與 Brough

（2004）所說能力發展並非線性的過程，多是重複且交替的。也就是說，流程圖為了解釋，而簡化繁瑣流程與風險，在實際操作上流程會更反覆且混亂。

(34)

能力發展流程中，除了第四個步驟是實際執行能力發展的介入措施以外，其餘流程是以調查、設計以及評估，當能力發展作帶給利害關係人的改變。也因此，能力發展就像是一套改變的管理學。目前有許多援助機構以結果導向方式監測能力發展過程（FAO，2015；Analoui 與 Danquah，2017），而筆者認為 FAO

（2015）採用的能力發展目標與本研究案例的類型都屬於農業生產類型，可以借用其能力的分類提供分析參考。表 2-3 的能力發展目標從系統觀點把能力發展分成三個維度，分別是個人、組織與有利環境層次，並將每個維度的能力分為技術性與功能性。而技術性能力，指的是透過技術提高生產量、加強自然資源管理以及改善糧食安全；功能性能力則是與提升個人及組織的效度相關，例如管理、領導、預算編列、資通訊技術以及計畫策略，另外亦包含「軟性」技巧（soft skills）如溝通與倡議（FAO，2010）。兩種能力加上三個維度之後，交織出六格的分析框架，使援助實踐者能夠更具體的描述能力發展及其目標。另外，援助組織初期介入時可以使用問題樹（Problem Tree）來定義利害關係人能力現況以及組織介入時需要解決的問題（FAO，2015）。使用問題樹有兩個好處，首先透過問題的視覺化呈現讓援助組織與利害關係人可以具體討論現況與問題之間的因果關係（圖 2-3），另一方面則是定義出問題後，能夠具體產生問題解決方案與介入措施需要達成的目標。其與能力發展目標（表 2-3）不同的地方在於，不是所有介入措施都涵蓋個人、組織與有利環境層次，而是根據問題樹討論過程利害關係人的意見所形塑。鑑於此，本研究在案例分析，將同時採用能力分類並針對組織與個人層次進行分析，再以問題樹呈現研究發現。

圖 2-3 問題樹

資料來源：本研究修改自 FAO（2015）

(35)

表 2-3 能力發展目標

能力發展維度 技術性能力 功能性能力

個人學習

（Individual learning）

目的：

促進個體學習、自我反省以及技巧進步

行動者：

個人及小型團體

 技術培訓與學習計畫

 技術議題的交流與意識提倡

 提供教練制與輔導

 談判與協調能力

組織變革

（Organizational change）

目的：

促進組織發展與學習增加產能

行動者：

政府機構、社區組織、公民組織以及私營部門

 技術專家服務

 替組織發展提供技術支援

 變革管理

 系統、流程、程序與法規變更

 知識管理與促進經驗交流

 建立網絡與協調機制

有利變化之環境

（enabling environment）

目的：

建立有利於能力發展之法規與政治及社會經濟框架

行動者：

參與各級規範談判之行動者與團體

 提供政策制定與評論之專家意見

 國家規劃的技術支援

 技術諮詢

 政策顧問服務

 議程分析與圓桌會議

 規範、政策之協商及其執行

 促進進行中之談判

資料來源：本研究修改自FAO（2015）

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2.3 小結

本節一開始從援助與發展的重要命題切入，援助有益發展嗎？回顧 90 年代援助結構改革的反省，以及夥伴關係的提倡與崛起。接著進入援助實踐者的角度，

探討援助如果沒有益於發展，援助機構如何重建合法性？在多次高階論壇會議裡面，主流的援助發展機構提出許多提升援助有效性的概念與原則。而這些概念與原則在援助實作中首要面對的課題即為援助停止後的可持續性，因為不管如何概念如何定義，夥伴國在援助結束後必須自己面對後續的發展議題。

第二節則是藉由能力發展的概念來回答怎麼使夥伴國面對自己國家內部的問題。此節首先介紹能力發展在歷史脈絡的分類與概念，在意義上強調能力發的其核心是將「發展」定義成賦權與增強內生性潛力的過程，然而在此核心理念下發展出攏統概念且指涉廣泛，進而帶給援助行動困難。而學者 Kuhl 認為在這種情況下，援助機構能力發展的實踐以及論述必須相互補充才能產生意義。接著下一小節探討援助機構如何實際操作介入措施，以及如何評估能力發展。於介入時為避免單一措施的影響力容易消失，提倡更全面性的包括個人、組織以及環境系統層次的介入。而介入後的評估，則分為兩種思想流派分別是技術官僚主義與複雜適應系統，其最主要的差異在於援助立場與介入邏輯。接者下一節提及能力發展的實踐沒有放諸四海一體適用的方式，必須回到脈絡找出最適合的方案。接著，在能力發展實際的操作方法上，FAO 的能力發展目標提供由個人、組織與有利環境三個維度以及技術性與功能性兩種能力評估框架。

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台灣技術團駐宏都拉斯養豬計畫介紹

3.1. 宏國養豬產業

根據日本國際協力機構（Japan International Cooperation Agency 簡稱 JICA）

在 1992 年的調查顯示，70 年代宏都拉斯境內的飼養者可分兩群：傳統小規模飼養者與具備技術之豬農。傳統飼養者很少飼養超過五頭豬，多數基因與來源未知。豬隻在街道上、鄉間自由散步，飼養環境衛生條件不足，餵食僅提供作物與殘餘飯羹。當時此類飼養者約佔 90%的在養頭數²²。而當時養豬最主要的用途是作為烹調用油，豬隻會依據其屠宰脂肪比例評價。自 70 年代後半，具備技術之豬農透過密集管理建立純種及雜交品種養豬場，並飼養於搭建圍欄或專用畜欄，具備簡單獸醫護理技術。飼料部分通常使用精料餵食，某些豬農亦使用代替品來餵食，如：香蕉、大蕉、木薯、蔬菜、水果殘渣以及市場、超市或餐廳食物廚餘。

由於多數豬隻採取自由飼養生活環境缺乏維護，寄生蟲可隨開放空間之豬糞傳染。根據粗估約 10-30％有感染絛蟲²³，其對豬隻本身健康影響不顯著，但若食用受絛蟲寄生的豬肉會造成消費者重大健康危害。再加上私宰現象普遍，屠體並不會經過寄生蟲之相關檢驗。所以，一般大眾對市售豬肉普遍心存恐懼，購買意願低，甚至購物選擇上，會以較便宜的豬肉加工品為主。正因此，豬肉生鮮市場的開拓有待長久以來消費者對豬肉與寄生蟲之間負面印象之改變。相對的牛肉沒有寄生蟲的問題，也是宏國傳統飲食文化中的主要肉類來源，豬肉食用直到 2000 年之後才逐漸提升（國合會，2011a；JICA，1992；Cárdenas V 等人，2002）。

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3.1.1 養豬產業形式與發展歷程

宏都拉斯養豬產業並不發達，專業分工並不明顯。Cárdenas V.等人（2002）

在養豬產業報告提到，調查中的豬場僅有兩成是專業分工的飼養。一般養豬產業興盛的國家，例如歐洲國家、美國或是台灣，養豬產業在豬隻生產鏈會有較細緻的專業分工，由育種場專門育種，再交由母豬場生產肉豬，最後交由肉豬場專門養肥肉豬。然而，在宏都拉斯不論規模大小，多數豬場採用育種兼肥育的形式。

重要的差異在於，中大型育種兼肥育的生產者直接將豬隻出售至市場²⁴，育種兼肥育與專門肥育的小型生產者僅能出售給中間商。在為數不多的生產分工裡，中大型育種兼肥育生產者會向小型育種兼肥育生產者、專門育種生產者以及專門育肥生產者販售仔豬²⁵。而專門育種生產者則向專門肥育生產者販售仔豬，接著再由專門肥育生產者向中盤商銷售肉豬。

圖 3-1 養豬產業生產關係圖

本研究修改自 Sanders、Ramírez 與 Morazán（2006）

至於發展歷程從 50 年代開始宏都拉斯政府建立國家繁殖中心，60 年代政府陸續引入種豬，然而直至 70 年代中葉仍發展緩慢。接著 70 年代後半養豬產業擴及全國，持續擴張至 80 年代（JICA，1992）。起初由宏國政府天然資源部與中央銀行於 50 年代推行豬隻改良計畫，並將國家繁殖中心設於 Comayagua 與 San Pedro

24 此處的市場包含超級市場、露天市集以及肉舖，可以出售到市場通常是根據市場要求分切之肉品，所以中大型育種兼肥育的豬場多數具有屠宰設備或是合作廠商。

25 此處的仔豬又能細分為兩種，育種用的是種豬，肥育用的是肉豬。