行政計畫概述 壹、行政計畫之定義與分類

行政計畫及其相關法律規範，乃為行政法總論上重要之一環（林明鏘，2006：

3），其不僅可作為行政發展之指導與協調的手段，亦可透過計畫之制定或審議，

使行政機關自我確定行動方向，並可提高人民的預期可能性，進而保障人民權利

（莊國榮，2013：286）。我國公法學界尚未建立統一且周延之計畫法學概念，

因此，以計畫所統稱之事項，尚非一種獨立之行政行為方式（陳敏，2011：

627-628；莊國榮，2013：286）。然學者們仍嘗試以抽象概念加以規範，依據我 國之通說定義，係指行政機關為達某特定目的或實現一定構想，於將來一定期限 內，就達成該目的或實現該構想之方法、步驟或措施等為之先前設計或規劃，由 此可知，行政計畫本質上係一種流動性、演進性之法學概念（林明鏘，2006：7-8）。

我國行政計畫於憲法中並未有明文規定，僅見於第 146 條規定：「國家應運 用科學技術，以興修水利，增進地方，改善農業環境，規劃土地利用，促成農業 之工業化」中提及規劃之字眼，可知行政計畫與其法律規範於仍處猶待開發之法 學領域。行政計畫之發展直至民國 90 年行政程序法施行後有所突破，根據行政 程序法第 163 條規定：「行政計畫乃係指行政機關為將來一定期限內達成特定之 目的或實現一定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措 施等所為之設計規劃」，我國始對行政計畫一詞給予法律上詳加規範之定義。然 行政程序法就行政計畫僅作定義性及種類的規定，關於行政計畫之制定、程序及 效力，並未有明確規範（李惠宗，2012：446）。因而可知我國行政程序法對於

「行政計畫」也僅為原則性立法（陳新民，2000：432）。

行政計畫涉及事項廣泛，若以拘束力分類，可分為「命令性計畫」、「影響 性計畫」與「資訊性計畫」三類（林明鏘，2006：13）。我國行政程序法第 164 條所稱之行政計畫係屬「命令性計畫」（陳敏，2011：630；林明鏘，2006：15；

吳志光，2010：282），其對行政機關或一般人民有法律上之拘束力，並使其負 擔義務（莊國榮，2013：286）。「影響性計畫」雖無法律上拘束力，但經對外 宣示公開後，即具有事實、某程度上之影響（林明鏘，2006：14），係以非強制 性之誘導手段作為政策引導，促使相對人從事符合或不違反特定目的之行為（陳 敏，2011：631），例如獎勵投資之稅捐優惠（莊國榮，2013：287）。「資訊性 計畫」則為提供資訊或消息，亦無法律拘束力，僅為供政府機關或人民進行決定

或安排事務之參考（陳敏，2011：630；莊國榮，2013：287），例如我國關於對 外投資之南向計畫（林明鏘，2006：13-14）。

此外，有關行政計畫之分類，又可從法律性質角度觀之，然計畫並無法完全 單獨納入任何一種法律形式，僅能對個別計畫之個案具體情況予以審查認定（陳 敏，2011：631），以法規（法律、法規命令、自治規章）、政府施政方針、行 政處分、行政事實行為、具體指令等形式顯現，例如內政部依據區域計畫法第 6 條擬定之區域計畫，或都市計畫法第 14 條第 1 項訂定之特定區計畫，皆具法規 命令¹性質（莊國榮，2013：287-288）。因而下一部分將談論我國空間計畫體系 下之各種計畫，於法律分類下之法定性為何。

貳、我國土地使用計畫體系與法定性 一、我國土地使用計畫體系概述

我國現行土地使用計畫體系，其計畫層級從上而下概略由「國土綜合開發計 畫」、「區域計畫」、「縣（市）綜合發展計畫」及「都市計畫」依序構成。我 國自日治時期即有都市計畫，對於都市計畫範圍內之土地進行分區使用管制，戰 後除了承繼原有之都市計畫外，並陸續擬定、變更都市計畫。而 1973 年區域計 畫由都市計畫法獨立出來，並於隔年另行頒佈「區域計畫法」，以為廣域性土地 使用計畫，並於 1976 年制定「非都市土地使用管制規則」，針對都市計畫範圍 外之非都市土地有關分區及編定進行規範，以實施管制。又為落實整體性規劃國 土之指導目標，於 1979 年擬定發布台灣地區綜合開發計畫，復於 1996 年檢討修 正為國土綜合開發計畫，即為目前最高指導的土地使用計畫（賴宗裕、陳立夫，

2007：8）。

然而因我國現行計畫體系無整體性、目標性之上位國土計畫指導方針，致使 空間規劃上缺乏完整之利用與配置，故為使我國有最高位階之行政計畫可供依 循，內政部研擬國土計畫法（草案），以整合上下位計畫並改善空間脫序發展。

國土計畫法（草案）乃以全國國土為範圍，由上而下逐步進行各層級區域規劃，

並賦予其全國國土計畫及直轄市縣（市）國土計畫明確法定地位（賴宗裕、陳立 夫，2007：27）。然依據國土計畫法（草案）目前之文義解釋推知，其僅具有「普 通法」、「實施法」及「混雜實體與程序之法典」地位，效力均無法動搖其他國 土規範之一般法律（林明鏘，2010：21），故全國土地使用管制固然有該法之適 用，然對於實施都市計畫與國家公園之土地，其實際管制依據仍依都市計畫法與

，2004：8）。故未免國土計畫法（草案）淪為下位 國家公園法之規定（陳立夫

1 根據行政程序法第 150 條所稱之法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就 一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。

階之實施性法律，應將國土計畫法設計為框架法律，以統整並指導其他規劃法規

（林明鏘，2010：21）。

國土計畫法（草案）

圖 3-1 現行計畫架構圖

資料來源：徐世榮、廖麗敏（2011：406）。

我國之土地使用計畫體系大抵可由圖 3-1 來予以呈現，最上位為屬草案階段 之國土計畫法，由區域計畫與各部門實質發展計畫承接，區域計畫目前主要針對 都市計畫區外之非都市土地進行規範，依照非都市土地區分使用計畫製定土地使 用分區書圖，而都市計畫係針對都市計畫區進行規劃，其性質可分為主要計畫與 細部計畫，種類可分為市鎮計畫、鄉街計畫與特定區計畫三類。

二、各級土地使用計畫之法定性

我國各級土地使用計畫之法定性，係依據其性質及法效力作判別。目前國土 最高指導計畫為中央層級的國土綜合開發計畫，其性質屬於目標性、指導性、建 議性政策導向之綱要計畫，縣（市）綜合發展計畫則為各部門主管機關擬定及推 動之長期實質發展計畫（賴宗裕、陳立夫、徐國城，2007：7），兩者皆非依據 法律規範訂定，僅具行政指導性質。區域計畫法著重指導非都市土地管制系統（余 時熏，2013：2-1），由授權訂定之非都市土地使用管制規則來管制都市地區外

各部門長期實質發展計畫 區域計畫

編定各種使用地 非都市土地區分使用計畫

製定非都市土地使用分區圖 都市計畫

主要計畫

細部計畫 市鎮計畫

土地使用分區管制 鄉街計畫

特定區計畫

之非都市土地。至於都市土地便依據都市計畫法及其子法進行管制，為促進市 鎮、鄉街有計劃之發展，而進行擬定與實施都市計畫。

因此，國土綜合開發計畫係屬一種作為立法指導原則之政策綱領，並未具有 明確法律定位，非屬一般的行政計畫，縣（市）綜合發展計畫乃依據縣市綜合發 展計畫實施要點訂定，無法律定位之法令依據，性質上非為法定計畫（賴品劭，

2003：34）。目前我國直接對計畫加以法律規範其程序者，僅有區域計畫與都市 計畫，此二計畫分別依據區域計畫法與都市計畫法訂定，各作為非都市土地與都 市土地之原則性指導，依據之法律皆有明確法律位階，性質皆屬法定計畫（林明 鏘，2006：22）。

由於我國現行計畫行政法制面尚不完整，故下一節以我國現行法中具有法定 性之區域計畫與都市計畫為主，來論述計畫程序之概況，俾利後續研究之展開。

第一部分先就區域計畫與都市計畫擬定至實施階段之程序規定作說明，並於第二 部分概述區域計畫之特定專用區及特定目的事業用地劃定至實施管制過程規 定。而有關區域計畫與都市計畫之變更，除依據區域計畫法與都市計畫法外，詳 細規定尚見於中央或地方授權訂定之行政規則中，故另將其變更之相關程序規定 於第三、四部分作論述，以求完整檢視變更之程序規範。

第二節 台灣的空間計畫體系及其程序規範