科技部補助專題研究計畫成果報告
期末報告
從國土計畫探討科學園區設置與鄉村發展的政策衝突與整合
－以中科四期與竹科紅柴林基地為例(第3年)
計 畫 類 別 ： 整合型計畫 計 畫 編 號 ： MOST 102-2621-M-004-007-MY3 執 行 期 間 ： 104年08月01日至105年07月31日 執 行 單 位 ： 國立政治大學地政學系 計 畫 主 持 人 ： 徐世榮 共 同 主 持 人 ： 丁秀吟、黃信勳 計畫參與人員： 碩士班研究生-兼任助理人員：周映彤 博士班研究生-兼任助理人員：王章凱 報 告 附 件 ： 出席國際學術會議心得報告中 華 民 國 105 年 10 月 27 日
中 文 摘 要 ： 我國科學園區發展政策之目標在於創造一個「研發、生產、生活和 生態並重，環保、經濟、e化兼顧的理想園區，以高科技產業發展為 主，積極擴散產業群聚效應，符合永續發展與在地需求。」自 1980年由政府籌設第一個科學園區--新竹科學工業園區始，基於其 經濟上的亮麗表現，政府乃於1996年及2003年分別設立南部科學工 業園區及中部科學工業園區，形成『西部高科技走廊』，成為臺灣 產業經濟的重要支柱。惟相對於此等政策宣示，科學園區的設置與 營運事實上卻是爭議不斷，舉其犖犖大者，計有環境污染、土地徵 收、資源競奪等。雖然高科技產業的環境污染問題在台灣並未被廣 泛地認識，但是它所造成的土地徵收以及與農爭水的問題卻在新聞 媒體上時有所聞，甚而引發「土地正義運動」及反中科四期搶水等 社會運動。進言之，面對臺灣農村的衰敗與窳陋，我國於2011年7月 通過「農村再生條例」之立法，來達成農村再生之目的。揆諸該條 例，其目的在「促進農村永續發展及農村活化再生，改善基礎生產 條件，維護農村生態及文化，提升生活品質，建設富麗新農村。」 但倘若農業之所繫的基礎生產條件(土地與水)不能被確保，農業發 展與富麗農村如何可能，遑論永續之奢言。另以空間規劃而論，國 土計畫是國家空間干預政策的制度性表現，亦即公權力透過規劃論 述與工具手段之中介來成就其改善生活環境、促進均衡發展、防範 災害發生之政策目標的國家行動。惟就科學園區與鄉村發展之衝突 以觀，相關空間/政策規劃之善為預謀，詳為規劃，增進國民福祉之 積極作用並未能有效發揮。爰此，本研究計畫旨在探討前揭政策衝 突的脈絡與原因、該等衝突所導致的農業環境資源(包含農地、農村 與農民)保全問題、以及相應的解決之道。儘管國土計畫法尚未完成 立法，可是其高位整全的規劃視角，將有助於確保永續發展所強調 的多元價值，是以本研究計畫試圖從國土計畫的面向切入，分析目 前的政策、制度缺失，並提出具體的政策建議。 中 文 關 鍵 詞 ： 科學工業園區、國土計畫、農村再生、土地徵收、土地正義
英 文 摘 要 ： Taiwan’s science parks development policy aims at creating “special areas ideal for R&D manufacturing and living that place equal emphasis on environmental integrity and economic expansion. With growing high-tech ventures as their central mission, they strive to maximize the cluster effect without neglecting the need to ensure sustainable development and meet the specific demands unique to their respective communities.” Since the first science park (Hsinchu Science-based Industrial Park, HSIP) was built at 1980 and achieved great economic performance, government has set up the Southern Taiwan Science Park (STSP) in 1996 and Central Taiwan Science Park (CTSP) in 2003,
respectively, and formed a “high-tech corridor” along Taiwan’s west coast, and have made a significant
contribution to the Taiwan economy. In contrast to such policy claims, various problems and controversies came in the wake of the development of science parks in Taiwan. Environmental pollution, competition for resources, and
land expropriation in particular. The issues or
controversies like this lead to social movements such as “Land Justice Movement” and “Movement against Water Taken by the 4th phase of the CTSP.”
Furthermore, in the face with Taiwan’s rural decay, the Rural Rejuvenation Act aims to achieve the goal of
rejuvenating the rural areas. However, it would be impossible to attain agricultural development and a new rural prosperity and beauty if the basic production conditions, such as farmland and irrigation, on which agriculture hinges cannot be ensured, not to mention sustainable agriculture. In terms of spatial planning, besides, the national spatial plan is a form of the
state’s spatial intervention through which the authority achieves the ends of improving living environment,
balancing the development of regions and preventing
disasters and so on. In the case of the conflicts between science parks and rural development, related spatial/policy planning seems unable to realize the effects of
arrangements in advance and increasing well-being.
Therefore, this research intends to investigate into the contexts and causes of these policy conflicts which lead to the issues of ensuring agricultural environmental
resources, and then proposes feasible suggestions to resolve them from the light of national spatial planning. 英 文 關 鍵 詞 ： Science Park, National Spatial Plan, Rural Rejuvenation,
土地正義視野下國土規劃的挑戰與變革：土
地利用與城鄉發展的策略研究
子計畫二：
從國土計畫探討科學園區設置與鄉村發展的政
策衝突與整合
—以中科四期與竹科紅柴林基地為例
計 畫 主 持 人 ： 徐世榮 教授
研 究 人 員 ： 黃信勳 博士
王章凱
何慧欣
吳佳儒
周映彤
從國土計畫探討科學園區設置與鄉村發展的政策衝突與整合
Examination of Policy Conflict and Integration between Science Park and
Rural Development from the Viewpoint of National Planning: Cases
Study of the 4th Science Park and the Redwood Science
Park
摘要
我國科學園區發展政策之目標在於創造一個「研發、生產、生活和生態並重， 環保、經濟、e 化兼顧的理想園區，以高科技產業發展為主，積極擴散產業群聚 效應，符合永續發展與在地需求。」自 1980 年由政府籌設第一個科學園區--新 竹科學工業園區始，基於其經濟上的亮麗表現，政府乃於 1996 年及 2003 年分別 設立南部科學工業園區及中部科學工業園區，形成『西部高科技走廊』，成為臺 灣產業經濟的重要支柱。惟相對於此等政策宣示，科學園區的設置與營運事實上 卻是爭議不斷，舉其犖犖大者，計有環境污染、土地徵收、資源競奪等。雖然高 科技產業的環境污染問題在台灣並未被廣泛地認識，但是它所造成的土地徵收以 及與農爭水的問題卻在新聞媒體上時有所聞，甚而引發「土地正義運動」及反中 科四期搶水等社會運動。換言之，國內目前的科學園區設置政策似與追求永續農 業及農村再生等農業基本方針多所扞格之處。 進言之，面對臺灣農村的衰敗與窳陋，我國於 2011 年 7 月通過「農村再生 條例」之立法，來達成農村再生之目的。揆諸該條例，其目的在「促進農村永續 發展及農村活化再生，改善基礎生產條件，維護農村生態及文化，提升生活品質， 建設富麗新農村。」但倘若農業之所繫的基礎生產條件(土地與水)不能被確保， 農業發展與富麗農村如何可能，遑論永續之奢言。另以空間規劃而論，國土計畫 是國家空間干預政策的制度性表現，亦即公權力透過規劃論述與工具手段之中介 來成就其改善生活環境、促進均衡發展、防範災害發生之政策目標的國家行動。 惟就科學園區與鄉村發展之衝突以觀，相關空間/政策規劃之善為預謀，詳為規 劃，增進國民福祉之積極作用並未能有效發揮。爰此，本研究計畫旨在探討前揭 政策衝突的脈絡與原因、該等衝突所導致的農業環境資源(包含農地、農村與農 民)保全問題、以及相應的解決之道。儘管國土計畫法尚未完成立法，可是其高 位整全的規劃視角，將有助於確保永續發展所強調的多元價值，是以本研究計畫 試圖從國土計畫的面向切入，分析目前的政策、制度缺失，並提出具體的政策建 議。 關鍵詞：科學工業園區、國土計畫、農村再生、土地徵收、土地正義ABSTRACT
Taiwan’s science parks development policy aims at creating “special areas ideal for R&D manufacturing and living that place equal emphasis on environmental integrity and economic expansion. With growing high-tech ventures as their central mission, they strive to maximize the cluster effect without neglecting the need to ensure sustainable development and meet the specific demands unique to their respective communities.” Since 1980, Taiwan government built the first science park (Hsinchu Science-based Industrial Park, HSIP), the government, due to the HSIP’s economic performance, has set up the Southern Taiwan Science Park (STSP) in 1996 and Central Taiwan Science Park (CTSP) in 2003, respectively. In turn, the three main science parks form a complete “high-tech corridor” along Taiwan’s west coast, and have made a significant contribution to the Taiwan economy. In contrast to such policy claims, various problems and controversies came in the wake of the
development of science parks in Taiwan. Environmental pollution, land expropriation, and the competition for resources are major issues, for example. Although the hi-tech industry’s pollution issues have not been known widely in Taiwan, Taiwanese people are familiar with issues regarding land expropriation and the competition for water between hi-tech industry and agriculture via mass media. The issues or controversies like this lead to social movements such as “Land Justice Movement” and “Movement against Water Taken by the 4th phase of the CTSP.” In other words, there seem to be conflicts between the development of science parks and the pursuit of sustainable agriculture and the rural rejuvenation.
Furthermore, in the face with Taiwan’s rural decay, Taiwan government passed the
Rural Rejuvenation Act in 2011 to achieve the goal of rejuvenating the rural areas.
According to the Act, it is enacted to “facilitate the rural sustainability, revitalization and rejuvenation, to improve production infrastructure, to conserve rural ecology and culture, to upgrade quality of life, and to construct a new rural prosperity and beauty.” However, it would be impossible to attain agricultural development and a new rural prosperity and beauty if the basic production conditions, such as farmland and irrigation, on which agriculture hinges cannot be ensured, not to mention sustainable agriculture. In terms of spatial planning, besides, the national spatial plan is a form of the state’s spatial intervention through which the authority achieves the ends of improving living environment, balancing the development of regions and preventing disasters and so on. In the case of the conflicts between science parks and rural development, related spatial/policy planning seems unable to realize the effects of arrangements in advance and increasing well-being. Therefore, this research intends
to investigate into the contexts and causes of these policy conflicts which lead to the issues of ensuring agricultural environmental resources (including farmland, village, and farmer), and figure out how to resolve them. While the National Spatial Plan Act has not been passed yet, the national spatial planning’s superior and comprehensive perspective is helpful to assure the multiple values characterized by sustainable development. This research, subsequently, attempts to analyze the deficits of existing policies and institutions and then proposes feasible suggestions to resolve them from the light of national spatial planning.
Keywords: Science Park, National Spatial Plan, Rural Rejuvenation, Land Expropriation, Land Justice.
目錄
子計畫二：
從國土計畫探討科學園區設置與鄉村發展的政策衝突與整合
第一章 導論 1
第一節 研究動機 1 第二節 研究目的 2 第三節 研究問題 4 第四節 研究方法 5第二章 土地不正義形成機制之分析架構 7
第一節 環境正義理論 7 壹、環境正義運動及其主張 8 貳、環境正義之內涵 16 參、環境不正義之形成 29 第二節 土地（不）正義及其形成機制 33 壹、定義土地正義 8 貳、土地不正義的形成機制：以台灣科學工業園區之設置衝突為例 16第三章 台灣空間計畫體系：以程序面觀察為重心 39
第一節 行政計畫概述 39 壹、行政計畫之定義與分類 39 貳、我國土地使用計畫體系與法定性 40 第二節 台灣的空間計畫體系及其程序規範 42 壹、區域計畫與都市計畫程序 42 貳、特定專用區與特定目的事業用地之編定程序 47 參、都市計畫變更程序 50 肆、非都市土地分區或用地變更程序 52 第三節 設置科學工業園區所涉相關計畫之程序規範 58 壹、非都市土地使用管制架構及其制度沿革概述 58 貳、科學工業園區之設置程序：以中科四期為例 61第四章 農業部門發展計畫於空間之鑲嵌 73
第一節 戰後農業（地）政策沿革概述 73 壹、培元復舊階段（1945~1953） 75貳、發展榨取階段（1953~1972） 76 參、農建暨調整階段（1972~1991） 82 肆、自由化階段（1991~） 86 第二節 台灣的農業發展現況 90 壹、農民生活：所得、農戶人口 90 貳、農業生產：勞動、農地 94 第三節 國土計畫下農地定位初探：以《農業主管機關同意農業用地變更使用審 查作業要點》為中心 99 壹、《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》概述 100 貳、《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》主要變革分析 108
第五章 個案研究(一)：中部科學工業園區二林基地 115
第一節 二林地區發展簡史 115 壹、彰化發展簡史 115 貳、彰南地區的河川與水利設施 127 參、二林地區聚落發展：清領到日治時期 134 肆、製糖會社的土地掠奪與生產剝削 145 第二節 中科四期（二林基地）計畫 153 壹、中部科學園區的起源 153 貳、中科四期(二林基地)計畫內容 160 第三節 中科四期計畫變更 198 壹、中科四期計畫的轉型 199 貳、民間的抗爭活動 203 參、司法的行動：環評訴訟 212 第四節 本章小結 213第六章 個案研究(二)：新竹科學工業園區宜蘭園區紅柴林基地 219
第一節 三星鄉紅柴林聚落發展簡史 219 壹、三星鄉與紅柴林的發展歷史概要 219 貳、人口、交通及產業概要 225 參、發展定位－相關上位計畫的定位 230 第二節 竹科紅柴林基地概要 235 壹、紅柴林基地的簡要始末 235 貳、竹科宜蘭園區概要 239 第三節 新竹科學園區宜蘭園區紅柴林基地的選址 254 壹、竹科宜蘭園區的提出 254 貳、竹科宜蘭園區的選址 260參、計畫的廢止 273 第四節 紅柴林的開發爭議 278 壹、民眾的抗爭事件記要 278 貳、公民共識會議的舉行 288
第七章從正義永續性觀點檢視臺灣空間計畫體系－代結論 297
第一節 前言 297 第二節 正義的永續性 300 第三節 中科四期與紅柴林園區開發案及其爭議 305 壹、中科四期與紅柴林園區之開發概要 305 貳、以正義永續性析論中科四期與紅柴林園區開發爭議 311 第四節 孕生爭議的制度：開發科學工業園區之程序規範 316 壹、事業許可 316 貳、開發許可 317 第五節 討論：規劃理性或政治專斷？ 320 壹、選址偏誤：以科學偽裝的政治決定 321 貳、事業許可：政見導向的政策決定 323 參、開發許可：謬誤的「行政一體」實踐 326 肆、正當性不足：如何定義公共利益 328 第六節 結語 329圖目錄
圖 2-1 環境正義內涵要素連動關係圖 27 圖 2-2 翻轉環境不正義之連動關係圖 28 圖 2-3 土地不正義形成機制 35 圖 3-1 現行計畫架構圖 41 圖 3-2 區域計畫擬定、審議核定與公告實施作業流程 43 圖 3-3 現行新訂或擴大都市計畫程序 52 圖 3-4 非都市土地開發許可流程圖 55 圖 3-5 非都市土地開發許可流程圖 56 圖 3-6 非都市土地用地變更編定流程圖 57 圖 3-7 非都市土地分區使用管制架構圖 60 圖 3-8 科學工業園區設立流程（2001 年以前） 62 圖 3-9 中科第三期發展區籌設流程 63 圖 3-10 中科四期擴建案基地遴選作業時程表 64 圖 3-11 中科第四期發展區籌設流程 64 圖 3-12 使用分區及使用地變更計畫一併申請案件之審議流程 68 圖 3-13 科學工業園區設置流程圖 70 圖 4-1 1953 年迄 1972 年間國內資本形成之組成（依產業別） 80 圖 4-2 戰後台灣農戶平均耕地面積（1945~2009 年） 95 圖 4-3 每公頃耕地化肥使用量趨勢 98 圖 5-1 康熙中葉(康熙 24 年/1685)彰化地區平埔族社群聚落 116 圖 52 17 世紀末的半線(彰化)地區。 117 圖 53 18 世紀中葉的半線(彰化)地區聚落分布 118 圖 54 19 世紀初期彰化地區聚落分布 119 圖 55 1901 年彰化廳行政範圍(與現彰化縣鄉鎮行政區疊合對照) 120 圖 5-6 彰化縣與全國人口成長率曲線圖 122 圖 57 彰化縣後五都時代空間發展結構 125 圖 58 彰化縣沖積扇平原與境內河川、排水系統圖 127 圖 59 18 世紀初彰化平原水系 128 圖 510 彰化平原水利灌溉系統 131 圖 511 莿仔埤圳灌溉區域 132 圖 512 中科四期範圍與當年二林地區與鄰近各保地理關係位置 136 圖 513 清乾隆中葉彰化地區原住民聚落分布 136 圖 513 日時期臺灣中部的日本製糖會社分布 146 圖 514 中科四期區域位置圖 160 圖 5-15 中科四期二林基地土地權屬概況 164 圖 5-16 中科四期(二林園區)總體空間架構圖 166 圖 5-17 中科四期(二林園區)土地使用分區圖(變更前) 167圖 5-18 變更使用分區範圍 170 圖 519 中科四期(二林基地)與周邊鄉鎮關係位置 172 圖 520 中科四期(二林基地)與周邊都市計畫區關係位置 174 圖 521 道路系統 177 圖 522 中科四期(二林園區)供水方案 181 圖 523 中科四期區域自來水系統水源 183 圖 524 中科四期區域集水排水系統 190 圖 5-24 中科四期區放流水排放方案 192 圖 6-1 宜蘭縣三星鄉及三星都市計畫區位關係 220 圖 6-2 17 世紀末的宜蘭：台灣府總圖（1696） 221 圖 6-3 1852 年噶瑪蘭廳地輿全圖 223 圖 6-4 三星鄉界、紅柴林基地，與叭哩沙庄、紅柴林庄關係位置 224 圖 6-5 《宜蘭縣總體規劃報告書》及總體規劃空間規劃架構圖 231 圖 6-6 「未來三星」農地資源空間規劃發展配置構想圖 234 圖 6-7 竹科宜蘭園區紅柴林基地計畫發展脈絡簡要記事 238 圖 6-8 竹科宜蘭園區分布 240 圖 6-9 宜蘭城南基地位置圖 241 圖 6-10 五結中興基地位置圖 241 圖 6-11 三星紅柴林基地位置圖 244 圖 6-12 籌設計畫階段紅柴林基地使用配置及區內道路系統構想 247 圖 6-13 可行性評估階段紅柴林基地使用配置構想 249 圖 6-14 籌設計畫階段宜蘭園區基地聯外交通構想 251 圖 6-15 羅東攔河堰及下游供水計畫範圍 259 圖 6-16 竹科宜蘭園區八處候選基地與宜蘭都市計畫地區關係圖 263 圖 6-17 三星鄉公所提報範圍及縣府調整後範圍 273 圖 6-18 宜蘭縣政府變更擴大紅柴林基地範圍示意 282 圖 6-19 竹科宜蘭園區公民共識會議 290 圖 7-1 人類得以繁榮發展的安全正義空間 304 圖 7-2 中部科學工業園區第三期發展區籌設流程 317 圖 7-3 中部科學工業園區第四期（二林園區）開發流程 319
表目錄
表 2-1 人類與環境互相影響表 8 表 2-2 美國環境行動主義之階段暨其相應之典範發展 12 表 2-3 環境正義概念內涵分類表 18 表 4-1 戰後台灣農業與農地政策發展沿革 74 表 4-2 台灣經濟結構的變化（1953～1972 年） 77表 4-3 農家與非農家收入比與農家所得結構（1954～1972 年） 78 表 4-4 農業部門年平均增長率（1953 年～1972 年） 79 表 4-5 台灣水田用途轉變情形（1969 年～1972 年） 81 表 4-6 農家與非農家收入比與農家所得結構（1973～1991 年） 84 表 4-7 農戶所得結構與人口單 93 表 4-8 專業農戶與小農（耕地不滿 1 公頃）比例 94 表 4-9 耕地及其利用暨糧食自給率、農產貿易一覽表 96 表 4-10 農地使用化肥與農藥情形 97 表 4-11 台灣農舍興建情形 99 表 4-12 隔離綠帶或設施之分區配置標準 104 表 4-13 《農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點》修訂一覽 105 表 4-14 隔離綠帶或設施配置標準修訂一覽 113 表 5-1 彰化縣人口統計 121 表 5-2 二林農民抗爭重要關係事件大事紀 152 表 5-3 中科四期評選指標內容及權重 158 表 5-4 中科四期二林園區核定大事紀 161 表 5-5 中科四期二林基地土地權屬表 163 表 5-6 中科四期二林基地土地權屬表(變更後) 165 表 5-7 中科四期二林基地使用強度 168 表 5-8 變更前後各使用分區面積及差異比較表 171 表 5-9 鄰近各鄉鎮 2009~2013 年人口成長 172 表 5-10 彰化縣彰南地區各鄉鎮之人口成長 175 表 5-11 彰化縣彰南地區各鄉鎮之人口成長 176 表 5-12 二林基地公路路網系統 178 表 5-13 聯外交通系統改善計畫時程表 179 表 5-14 中科四期(二林園區)計畫用水量 180 表 5-15 中科四期(二林園區)用水時程表 180 表 5-16 短、中、長期供水水源 182 表 5-17 舊濁水溪與濁水溪河口潮間帶低潮線以下排放方案比較 196 表 5-18 中科四期相關審查會 200 表 6-1 2001~2014 宜蘭鄉鎮各鄉鎮人口 224 表 6-2 2001~2014 宜蘭縣三星鄉各村人口 226 表 6-3 2004 年 宜蘭縣及三星鄉農業人口 227 表 6-4 宜蘭地區主要道路系統 228 表 6-5 各次分區之鄉鎮市整合評估值 233 表 6-6 計畫名稱之衍變 235 表 6-7 通訊知識服務園區（宜蘭城南基地、五結中興基地）土地權屬 242 表 6-8 宜蘭城南基地土地使用項目及規劃面積 243
表 6-9 五結中興基地土地使用項目及規劃面積 243 表 6-10 紅柴林基地範圍用地編定 245 表 6-11 三星紅柴林基地土地權屬 245 表 6-12 紅柴林基地範圍用地編定 246 表 6-13 紅柴林基地配置課題與對策 247 表 6-14 可行性評估調整後的紅柴林基地土地使用 249 表 6-15 各縣市提報為第二科工業學園區之候選基地 255 表 6-16 竹科宜蘭原區八處候選基地區位與規模 265 表 6-17 科學工業園區擴充宜蘭園區候選基地評選因素分析項目 265 表 6-18 科學工業園區擴充宜蘭園區候選基地評選因素分析表 265 表 6-19 紅柴林基地民眾抗爭記事－2004 年底以前 280 表 6-20 紅柴林基地民眾抗爭記事－2005 年期間 285 表 6-21 宜蘭公民會議第一次執行委員 291 表 6-22 宜蘭公民會議公民成員背景資料 291 表 7-1 中科四期用地評選指標及其權重 321
參考文獻
第一章 導論
第一節 研究動機 我國自 1980 年啟用第一個科學園區：新竹科學工業園區（以下簡稱竹科） 以來，迄今共興闢了 13 個園區，形成「西部高科技走廊」，對於臺灣產業升級 與經濟發展卓有貢獻。但回顧過去三十餘載政府推動高科技產業以及開發科學園 區之歷程，除了國人所熟知的「科技新貴」、「國家經濟命脈」、「金雞母」之 類的美譽之外，科學園區的設置與營運事實上是爭議不斷，舉其犖犖大者，計有 環境污染、土地徵收、資源競奪等。雖然高科技產業的環境污染問題在台灣尚未 被廣泛地認識，但竹科相關的環境爭議事件卻所在多有，例如地下水污染、廢污 水排放問題、聖經書院師生健康疑雲、昇利化工傾倒廢溶劑、竹科焚化爐違規、 香山綠牡蠣、砷空氣污染等。相較於環境事件，科學園區所造成的土地徵收以及 水資源競奪的問題則是較為大眾所知，並引發社會議論（Huang，2012）。 早於 1980 年代末的竹科三期，1990 年代中的台南園區、以及 2000 年之後的 竹科紅柴林基地（廢止）、竹科城南基地、竹科竹南基地（大埔事件）、中部科 學工業園區（以下簡稱中科）三、四期等土地徵收案，無一不是引發居民抗爭、 社會討論的爭議案件，甚而引發「土地正義」之社會運動。竹科、南部科學工業 園區（以下簡稱南科）路竹基地、紅柴林基地、中科三、四期撥用農業用水以滿 足園區高科技產業生產之需要，同樣造成當地農民的極大反彈，而溪州鄉反中科 四期搶水的護水運動更是近年來的重大社會矚目事件。換言之，國內目前的科學 園區設置政策嚴重危及農業繫的基礎生產條件（土地與水之剝奪與污染），非但 與追求永續農業及農村再生等農業基本方針多所扞格之處，亦不符合永續發展對 於衡平環境永續、經濟發展與社會公平之要求。尤其值得注意的是，這些反覆發 生在不同時期、不同地點但卻類似的事件，凸顯出既有的制度性安排（例如，內 政部的區域計畫、環保署的環境影響評估、國科會的科學園區選址、農委會的農 業生產區域規劃、經建會的產業政策研擬等）未能有效處理科學園區設置所衍生 的相關問題，而此等制度性能力不足之問題可由中科三、四期的開發過程爭議清 楚窺見。 設置中部科學工業園區係以滿足廠商需求為導向的產業政策思考之結果，行 政院於 2002 年 9 月 23 日正式核定中科的籌設計畫，為求縮短時程全力配合廠商 進駐，因此採取土地徵收、環評審議、都市計畫變更與水土保持審議等程序同步 進行之模式，僅耗時 10 個月又 5 天，台中園區與友達光電台中廠便得以動工， 創下我國開發科學園區速度之紀錄。產業群聚的效果使得中科一、二期的土地不 敷使用，后里乃於 2005 年被納入中科擴建範圍（通稱中科三期），又惟恐產權撥用問題延宕開發時效，便將園區分作后里農場園區（134 公頃）與七星農場園 區（112 公頃）兩個部分進行，期能加快通過相關審查的腳步。但因后里之區位 及其相關條件不盡符合科學園區設置之所需，是以此二園區之環境影響評估（以 下簡稱環評）審查皆在爭議聲中被有條件通過，而七星農場環評案甚至引發行政 院高層關切，以及部分環評委員抗議、辭職之事件，紛擾尤多。基於水資源供給、 廢水排放與健康風險等重大爭議與紛歧並未能在環評及區域計畫審議過程中獲 得化解，加上當地民眾認為環評審查程序有所疏失，因此於 2006 年 6 月間向台 北高等行政法院提出行政訴訟。法院於 2008 年作出的「撤銷環評審查結論」之 判決成為我國施行環評法以來第一例，而政府相關部門之「停工不停產」決定被 法律學界強烈抨擊為曲解環評法，甚至被評為導致台灣法制國淪喪之危機事件 (李建良，2010)，該訴訟雖以環保署抗告成功作結，但此間所引發的諸多爭議卻 未因此而告終。 國科會於 2008 年 8 月 20 日宣布甄選結果，中科四期開發案將落腳於彰化縣 二林鎮。類似於中科三期的爭議性，環評委員會與區域計畫委員會（以下簡稱區 委會）的審議過程在環保團體、農民團體與當地住民質疑聲中風波不斷，水資源 供應、污水排放、空氣污染、地層下陷、土地徵收等問題同樣成為爭論的焦點。 儘管如此，該案之環評審查仍以附帶條件之形式通過環評說明書而無須進入第二 階段審查，並旋即通過區委會審查而取得開發許可，當地住民針對前揭兩項審查 分別提起訴願，而後者於訴願遭駁回後更進一步提起行政訴訟，並於 2013 年 10 月 11 日由台北高等行政法院判決撤銷內政部對該案所核發之開發許可，成為國 內首宗撤銷開發許可的案例。雖然全案仍可上訴，但判決所指出該許可忽視工業 區閒置、糧食安全、違反區域開發計畫、地層下陷等諸多問題，違背「國土利用 係屬適當而合理」之相關法律與原則，此一指陳實值深思，何以區委會的審查未 能排除此等明顯的瑕疵？況且該等疑慮早已於相關審查程序期間被抗議團體所 指摘，其規劃理性何在？倘將中科三、四期之開發計畫併同思考，則更深一層的 問題是，為何類似的問題反覆發生在科學園區設置的案例中，卻始終無一有效的 協調歧異與衝突之機制，終須走上最後的救濟途徑–訴訟？為何理應創造公共利 益的政策規劃卻在現實中製造「受害者」？有鑒於高科技產業已是我國經濟結構 之重要一環，而科學園區又係其運作的核心機制，如何使其發展能與所座落地方 和諧共存，並能兼顧環境永續性之需求，實係一刻不容緩的嚴肅課題。 第二節 研究目的 從台灣產業發展的歷史脈絡來觀察，工業與農業之間的資源競奪由來已 久，從戰後初期將農業剩餘擠出的「以農養工」政策，而後壓抑糧價政策擴大工 農所得差異進而導致農業勞動力流失、以及工業污染破壞農業生產環境，乃至於 晚近的「農地釋出」政策與調撥農業用水供高科技業所需之作法，無一不是在斲
傷永續農業之可能性。從單純的促進產業結構變遷或提高國內生產毛額（GDP） 之經濟角度以觀，該等政策作為容或有其合理性，且不可諱言有其成效；但就政 策後果之利益與負面衝擊之配分而言，農業部門無疑是承擔大部分的不利益，長 此以往終形成臺灣農村衰敗與窳陋的問題，而有所謂的「農村再生」之議，以及 2010 年「農村再生條例」之立法。換言之，農村再生條例之立法本身其實也就 證成了過往農業政策（包含農地、農村與農民）的問題性，而這樣的問題性往往 是以對農民的不公平對待之形式呈現，例如農地徵收、農戶（村）迫遷、農業用 水調撥與休耕等，嚴重傷害其工作權、財產權，甚至是生存權。此等不公平的對 待並不見容於民主自由時代的台灣社會，對抗的社會力應運而生。以土地徵收為 例，台灣自 1990 年代中期以降興起了闢建各種以高科技為名的工業區，如國科 會籌設的科學工業園區、農委會設立的生物科技園區、環保署規劃的環保科技園 區、經濟部開發的軟體工業區與科技工業區，以及各地方政府主導的各種科技園 區等，其用地往往以徵收農地的方式取得，由此而引起的抗爭層出不窮，終有 2010 年因苗栗大埔徵收⁄毀田事件而起的「土地正義（Land Justice）」運動，作 為台灣社會對農地不當徵收、浮濫開發的嚴正控訴與抵抗。 按著名的人文地理學者 John Agnew（1987）之見，土地至少包含了三個層 次的空間意義，分別為：一、總體經濟環境下的區位空間；二、環境及自然空間； 及三、主觀的地方認同空間。本於土地價值多元之觀點，「土地正義」此概念意 識到，人類活動會在不同的種族與階級群體間帶來不公平的後果，而地理位置的 差異則會使各該群體暴露於迥異的風險或生態及健康衝擊之中（Iles， 2004： 77）。針對這種差異性或不公平，土地正義因此旨在防杜任何地方、群體或個人 被迫落入「犧牲區（sacrifice zones）」(Bullard，2005a：42)，不論該犧牲是以剝 奪財產權、侵害生存權或工作權、破壞自然生態景觀、妨礙生態永續性的確保、 或忽視社區紋理與個人認同之形式存在，都在土地不正義之列。爰此，土地不正 義事件所代表之意涵並不侷限於經濟、工作或財產面向上的不公平對待，更及於 無視當地住民之主觀認同所衍生的民主赤字問題，亦即剝奪彼等決定土地未來發 展方向之民主權利（徐世榮、廖麗敏，2011）。 除此之外，環境挑戰的嚴肅性已是當代社會的普遍認知，而永續發展則是環 境治理的主流模式與論述。除了永續發展的一般性定義：「滿足當代之需要，又 不損及後代滿足其需要的發展機會」（WCED，1987），或兼顧經濟成長、社會 公平及生態環境穩定（Cooper & Vargas，2004；徐世榮，2001），以及強調生活、 生產、生產之「三生一體」（李永展，1997）之類的原則性闡釋外，該理念或目 標往往須要透過不同的部門政策（如經濟、農業、教育、運輸），或議題類型取 向的作法（如水資源、能源、生物多樣性）來實踐。在各種策略取徑中，「土地 利用」係邁向一個環境永續之未來必不可缺者，因為土地利用可作為整合各個不 同部門或議題之平台。例如，土地混合使用可降低交通旅次及其能源消耗
（Handy，2005）；保留森林與草原以維持原有碳匯，並有助於涵養水資源與維 護生物多樣性（Scherr & Sthapit，2009）；建立城市農耕（Halweil & Nierenberg， 2007）或垂直農場（Desponmmier，2010）以提升糧食安全並減少食物里程（food miles）；維護農地以確保糧食安全、涵養水源、景觀維護與文化傳承等（李承 嘉，2012）。質言之，透過空間計畫或國土規劃之機制來協調、整合各種土地利 用及其相應的人類活動，是在全球氣候變遷與極端氣候頻仍的今日，構築永續發 展模式的有效途徑。土地不正義因此也毀壞了具多功能性之農業（multifunctional agriculture）在維護糧食安全，乃至於達成生態永續性的可能性（ibid）。綜之， 土地不正義危及的其實是涵蓋了農地、農村與農民三者不可割離的整體農業環 境，以及奠基於保全整體農業環境之上的永續發展的可能性。 誠如政治哲學家及社會理論家 Karl Marx 所言：「哲學家們都只是以不同的 方式在詮釋這個世界而已，但重點是要改變它！」面對此一兼及社會、環境、經 濟等面向之危機，本研究的終極關懷或目的在於如何透過空間計畫體系（例如， 國土計畫、區域計畫、都市計畫等）所提供的制度可能性來解決該危機。之所以 選擇由空間計畫的角度切入，乃是因為國土計畫是國家空間干預政策的制度性表 現，亦即公權力透過規劃論述與工具手段之中介來成就其改善生活環境、促進均 衡發展、防範災害發生之政策目標的國家行動。再者，不論是科學園區之設置， 抑或是鄉村之發展，均須具體地座落在特定空間範圍之內，因而必定落入國土計 畫體系的防守範圍。是以空間計畫空間／政策規劃之善為預謀，詳為規劃，而為 指導、協調的積極作用，當能扮演化解前揭衝突與危機之關鍵制度角色。儘管國 土計畫法尚未完成立法，可是其高位整全的規劃視角，將有助於確保永續發展與 土地正義所強調的多元價值，是以本研究將從國土計畫的面向切入，分析目前的 政策、制度缺失，包含對國土計劃法草案未能確立之「統一、整合及程序保障」 等核心功能（林明鏘，2006：364），提出具體的政策⁄立（修）法建議。 第三節 研究問題 基於對永續發展的核心關懷，本研究藉由探討科學園區設置與鄉村發展的政 策衝突來凸顯出台灣所深陷的土地不正義危機，嘗試建構一個能夠協調衝突，整 合不同利益、價值與觀點的平台或制度，從而使得國土計畫能真正擔負起實現永 續台灣的任務。爰此，本研究將針對下列問題進行考察： 首先，從「鄉村發展」係建立在保全整體農業環境之前提下的思考出發，科 學園區設置與鄉村發展之間衝突的原因何在？這樣的衝突置放在「土地不正義」 的問題脈絡中，所透露出的社會意涵為何？
其次，從「發展」的角度來看，科學園區開發與鄉村發展皆有其制度依據， 何以在層層節制的制度規範下，卻仍無法防杜一再發生的問題與衝突？換言之， 在台灣整體土地規劃與管制體系架構裡，究竟是相關法制的規範密度不足、法制 不備、制度設計上的偏差，還是相對單純的行政不當所致？ 再次，從衡平不同利益、價值與觀點，化解衝突於政策發展或規劃過程的關 懷著眼，立法中的國土計畫法以及現行的相關空間計畫法規究竟應該涵容何等規 範，方才能達致前揭目的？ 第四節 研究方法 誠如胡慧幼（2008）剴切指出地，國內量化研究的主導，致使大部份學術界 之研究無法補捉社會實情，而致對社會改革無力。本子計畫認為質性研究 （qualitative research）所著重的社會事實的建構過程，探討問題在脈絡中的複雜 性，以及對於個案的主觀世界之發現或關懷，將有助於發掘社會改革（即本研究 之制度性化解科學園區設置與鄉村發展之衝突）所必須的社會實情。爰此，本研 究以質性方法作為整體研究之操作取徑。質性研究依據的是多元化、多面向資料 的取得，以及研究者對該等資料進行交叉分析、推論、詮釋，因此在研究過程中， 將應用不同的方法以取得多元化與多面向的資料。 首先，本研究所探討的主題（即開發科學園區與推動鄉村永續發展）牽連甚 廣，從政策、法案、條例、行政實務、到地方發展與自然環境等，皆有觸及。為 求掌握所欲釐清之衝突事件的制度與社會脈絡，本研究透過文獻回顧，彙整相關 法令規章，廣泛蒐集報紙、雜誌和網路資訊等相關報導與評論，以及研讀分析對 該主題進行專門研究的學術論著、委託報告與官方刊物等專書，作為本研究計畫 之基礎。其次，承續第一年的制度與社會脈絡重建工作，我們需要從艱難複雜的 總體把握轉向具體環境下的一般現實，亦即透過深入訪談、田野調查與焦點座談 會（focus group）等「對話」取向的研究方法，來取得個案研究中利害關係人對 相關議題的認知與關懷重點。申言之，本研究計畫將進行學者專家、政府行政官 員及農村社區人士的直接訪談，研究人員並將至個案樣區進行實地的觀察與訪 問。另外，研究人員將邀集學者專家、政府行政人員、規劃人員、利害關係人於 適當的地點舉辦焦點座談會，增進彼此的溝通，由此增加彼此的理解，並共同發 掘科學園區設置與鄉村發展的問題及其可能⁄行的解決之道。最後，以樣版式分 析法（template analysis）及編輯式分析法（editing analysis），配合理論架構與 獲致的多種資料、文獻，從事交叉比對、綜合分析與詮釋的工作以完成研究報告。
第二章 土地不正義之形成機制的分析架構
從大地之母蓋婭女神（Gaia）的生態學假說與環境倫理隱喻來看（Lovelock， 2000；Merchant，1980），「土地」與「環境」此二詞彙之意涵俱有相當的重疊 性。再就「土地正義運動」行動（倡議）者的認識、以及揭櫫「土地正義」的諸 多社會運動之訴而論（台灣農村陣線，2012；徐世榮、廖麗敏，2011；廖本全， 2013；蔡培慧、許博任，2011），台灣的「土地正義運動」與源發自美國的「環 境正義運動」有著相當的共通性（如保護生存環境），甚或是轉譯的關係。爰此， 本章將由爬梳逾三十載發展歷程的環境正義研究著手，為「土地正義」此一被廣 泛使用卻不易解釋清楚的概念，提出初步的內涵形構，並建構「土地不正義」的 形 成 機 制 ， 作 為 理 解 和 突 破 「 土 地 不 正 義 」 問 題 的 概 念 框 架 （ conceptual framework）。 第一節 環境正義理論 工業革命以降，人類對自然環境所帶來的衝擊，其深度、廣度與速度均遠勝 於昔；在世界人口總額、經濟規模與能源耗用量皆呈現加速成長的趨勢下，二十 世紀因而成為一個指數膨脹的世紀，對地球帶來沉重的壓力（McNeill，2001）。 這樣的衝擊與壓力業已影響到人類現下之福祉與未來之存續，有識之士因此大聲 疾呼，嚴肅看待此人類文明危機（Brown，2008；Brulle，2000；Kovel，2007； Ponting，1993；Trainer，1998），而此等衝擊則是以環境問題或生態危機的概念 語彙為社會各界所熟知。表 2-1 約略地陳述人類與環境之間的相互影響關係，亦 即呈現一種由環境劣化所驅動的「社會—環境—社會」之反覆影響過程（紀駿傑， 2010：315）。自然資源的擷取、廢棄物的製造、土地開發、危險科技的使用等行 為，導致愈來愈多的社會成員直接或間接地面臨生態環境破壞、資源耗竭、污染、 被迫遷徙等衝擊與威脅。儘管環境劣化或問題有其普遍性，但它所帶來的負面影 響卻不是平均地散布在社會之中，而這樣的差異性也就成為不同社會群體間衝突 的來源。不管是各國國內或國際上，都越來越容易見到特定群體因為其相對貧窮 及弱勢，而直接遭受到環境災害，甚至淪為「環境難民1」（王俊秀，2001）。這 種環境不文明或環境不公平的現象也就是最一般性認識中的環境不正義。 當代對於「環境正義（environmental justice）」此一詞彙之使用源自於抵抗 運動（resistance movements），該等運動旨在揭露環境風險及工業化成果分配不 均之社會現象，進而反制「健康與乾淨之環境的可及性越來越依權力、階級與種 正義運動因此可以視為一個對每日生活條件惡化的 族而分配」的不公情況。環境 1 王俊秀（2001）主張，凡是因自然環境因素而受害或受影響者，都可稱為「環境難民」，並將政治回應。就概念上來看，環境正義根植於社會與政治權力以及社會運動之理 論，其理論建構將環境破壞的解釋重點放在種族、性別及文化之上，而有別於傳 統政治經濟學的資本主義批判，強調環境風險分配不均問題之社會與政治權力解 釋而不侷限於階級因素（Byrne et al.，2002：3、4；Pellow & Brulle，2005a：2）。
易言之，作為目前環境社會學中重要研究取徑之一的環境正義，2其理論關懷更 多地置放於「環境問題中人與人之間社會關係失調的一面」（朱力、龍永紅，2012： 724），指出社會不公平在環境衝突中的關鍵性角色：不單是環境問題及其影響 不均地分布在人類群體間，社會的不公平性本身亦深嵌于環境問題的肇因當中。 要之，環境正義理論之洞見就在於，標誌著工業化國家經濟與社會關係的不平等 型態亦反映在其環境狀況上。晚近的研究發展甚且指出，「正義本身乃繫於一組 穩定而可預期的環境條件」，亦即環境與自然創造了社會正義得以實現的重要條 件（Schlosberg，2013：48）。 表 2-1、人類與環境互相影響表 環境劣化的起源 環境劣化的影響 對生態劣化 的應對 社會起因 驅動力 對自然環境 的影響 對人類社會 的影響 通過人類行 動的反饋 社會制度、 文化信念、 個體人格特 性 人口、技術 實踐、富裕 程度（消費 自然資源） 生物多樣性損 失、全球氣候變 遷、空氣污染、 水污染、土壤／ 土地污染和劣化 生存空間受限、廢 棄物氾濫、供給損 耗（生態系服務損 耗、自然資源枯 竭） 政府行動、 市場、變 革、社會運 動、移民、 衝突 資料來源：Robert Brulle（2000：21）。 壹、環境正義運動及其主張 一、浮現與發展 環境正義是一個源起於美國，由為數眾多且屬性各異之成員與組織所構成的 新興環境運動，並已逐漸擴散至全球各地（Elvers et al.，2008；Schlosberg，2007）。 環境正義運動萌生於難以勝數計的地方抗爭與事件，並由其他各式不同的社會運 動匯流而成（詳後述），是以要標定其確切的源起時間幾無可能（Cole & Foster， 2001：19）；惟該運動於美國凝聚成強大社會力之時期則是在 1980 年代。儘管 2 按John Hannigan（2006：12）之研究，環境社會學中至少存在九種互相競爭的典範：人類生態 學、政治經濟學、社會建構論、批判實在論、生態現代化、風險社會理論、環境正義、行動者— 網絡理論與政治生態學。
存有異議，學者一般以 1982 年發生於北卡羅萊納州的華倫郡事件（Warren County）作為環境正義運動之初始事件。
華倫郡事件係美國第一個全國性、非洲裔美國人發動的重大環境抗爭事件 （Edwards，1995：40）。該事件肇因於沃德變壓器公司（the Ward Transformer Company of Raleigh ） 非 法 棄 置 31,000 加 侖 的 多 氯 聯 苯 （ polychlorinated biphenyls，PCBs）於北卡羅萊納州的 14 個郡，為了處理這些受汙染土壤，州政 府決定於華倫郡闢建掩埋場，而美國環保署在當地地質條件並不符合規定的狀況 下仍於 1979 年核發許可，由於該決定將嚴重衝擊當地居民的飲用水安全，是以 引發一連串的抗爭活動。該反對運動雖以包括 Walter E. Fauntroy 議員在內的 523 人遭逮捕作收，掩埋場依舊被興建完成，但這場史上第一件由貧窮的非裔美人團 結起來，在全國性民權與社運團體的支援下，共同抵抗侵害窮困少數族裔社區之 環境問題的運動，卻引起美國民眾與政治人物對環境風險分配不均問題的正視， 揭開了往後風起雲湧的環境正義運動序幕（Newton，2009：1-2）。
Fauntroy 議員在獲釋後，旋即薦請美國國家統計局（US General Accounting Office）調查大型掩埋場與少數族裔社區間的關聯性，其調查報告於 1983 年發佈 指出，所調查的四座掩埋場中有三座位於貧窮與非裔美人集中的地區，認定場址 與種族及收入之間存在高度相關性。這樣的結論同樣出現在 Robert Bullard（1983） 對休斯頓（Houston）的研究，以及美國聯合基督教會種族正義委員會（United Church of Christ Commission for Racial Justice；UCC）以全美為範圍所做的《有 毒廢棄物與種族》調查（UCC，1987）。此類調查研究成果因而強化了時任美國 全國有色人種協進會（the National Association for the Advancement of Colored People）執行長 Benjamin Chavis 於華倫郡事件中所提出的「環境種族主義 （environmental racism）」詮釋，益加堅定了弱勢族群護衛自身環境權利與追求 環境平等權利的信念（Newton，2009：23-5、4）。在這樣的運動風潮與社會氛 圍中，1991 年全美各地及各國環境正義運動領導者齊聚於美國首府華盛頓特
區，召開第一屆「全國有色人種環境領袖高峰會」（the First National People of Color
Environmental Leadership Summit），並發表著名的 17 點《環境正義原則》，大 幅度地擴展該運動的關懷面向（詳後述），同時也顯示了環境正義運動已開展成 美國全國性的運動。
隨著 1980 年代環境正義運動在美國的發展與茁壯，其訴求在 1990 年代開始 收到美國政府部門的回應。例如 1990 年美國環保署成立「環境公平工作小組」 （Environmental Equity Workgroup）、1992 年設立「環境公平辦公室」（Office of Environmental Equity）後改組為「環境正義辦公室」、1993 年設置「國家環境 正義諮詢委員會」（the National Environmental Justice Advisory Council）、 1994 年克林頓總統公布的第 12898 號行政命令：聯邦行動以滿足少數族裔與低收入群 體的環境正義、以及 1995 年美國環保署採行用以實踐前揭命令的「環境正義策
略」（environmental justice strategy）等。時至今日，環境正義運動在美國已經發 展成一個強有力且活躍的環境運動，具體呈現在相關團體數的顯著成長上，如同 有色人種環境團體名錄（the People of Color Environmental Groups Directory）所 示，其數目由 1992 年的 295 成長為 1994 年 300，乃至於 2000 年的 400（Newton， 2009：29）。不可諱言的是，儘管有若干個別的成功案例（如訴訟或汙染廠商協 議），但就歷來行政部門、國會與法院之具體作為而論，距離環境正義之實踐仍 有漫長的路要走（Pellow & Brulle，2005a：12；Newton，2009：29-33；Johnson， 2009：36-7）。
二、歷史源流及其影響
環境不正義就現象而言，是因為階級或族群的差異而造成的不均環境風險分 配或環境權侵害；惟其本質則係權力的不平等（Harvey，1996：399）。因此環 境正義運動試圖透過草根層次的直接行動以及大規模的聯合公民行動（Byrne et al.，2002：13），將「誰得到什麼、為何得到以及如何得到（who gets what, why, and how）」之類的政治或倫理問題提升到檯面上來，讓這個社會共同反省進而 挑戰其肇致諸般不正義或不公平情事的體制（Adeola，2011；Bullard，2005a； Cole & Foster，2001；Dominelli，2013；Faber，2008；Iles，2004；Pellow & Brulle， 2005b；Steady，2009）。
在運動的實踐上，環境正義運動並未如同早期環境運動的發展軌跡一般，逐 漸被整編進入體制（Shellenberger & Nordhaus，2004），或如生態現代化理論所 言，採取更務實的合作策略（Heijden，1999；Mol，2010），而是堅持草根行動 策略。按 Harvey（1996: 385-7）之觀察，環境正義運動的五種特性，使其對主流 政治經濟權力體系形成挑戰，而不易被整編：一、把不平等置於環境議程的首要 位置；二、對專家與專業論述的懷疑態度；三、將人（特別是窮人與邊緣人）的 生存問題放在其關注的中心；四、透過接合賦權及個人自尊之追求與環境目標所 開啟的差異位置性（positionalities），使得不正義可以由不同角度（如階級、種 族、性別等）作衡量；五、與來自於「同垃圾相伴」的缺乏自尊作戰鬥突出了問 題的種族與歧視面向。此等特性實與該運動之「多重源流」屬性有關，亦即環境 正義運動係由數股不同的歷史源流或社會運動力量匯聚而成，並由該等源流共同 形塑此一運動的特性（Edwards，1995：37；Pellow & Brulle，2005a：15）。
首先，民權運動帶來直接行動的經驗、環境惡物分配不均衍生自造成隔離與 種族壓迫之社經結構的觀點、以及透過政治行動獲致賦權的認識。其次，反毒物 運動的影響則包括採取直接行動之運動策略、使用科學與技術資訊、建構防杜或 減量之概念框架、建立全國性網絡以聯結地方行動者、提供權力的結構性認識觀 點。三者，學術界游說聯邦政府並促成某些政府機構的成立（如環境公平辦公
室），其研究成果激起地方抗爭、塑造或重申運動領袖關於環境壓迫之結構本質 的意識、以及作為制度變遷的基礎，並且提供社區團體在訴訟或倡議時所需的專 業知識。第四、原住民運動以其逾數世紀之久的自決訴求以及對掠奪式土地使用 的反抗，幫助環境正義運動樹立其「自我決定」的核心哲學，並顯現於其信條： 我們自己述說（we speak for ourselves）。第五、勞工運動則是引進了對於掌控 工作條件以及職業安全與健康之關懷，並促成勞工、社區與環境團體合作以壯大 政治支持之體悟。最後，主流環境運動的專業化與體制化風格多強調遊說、爭訟 而脫離其草根行動傳統，是以對環境正義運動反倒是影響有限（Cole & Foster， 2001：19-31）。基於這些組成分子的動機（捍衛健康與家園）、背景（貧窮或 勞工階級）及觀點（社會正義取向），環境正義運動因而呈顯出願意採行各種不 同的策略，具有不信任法律、政府與民選官員之傾向而強調草根動員，視環境破 壞為更寬廣之結構問題的一環因而需要結構性改革，以及對於分散與由下而上之 決策模式的強調等特性（Cole & Foster，2001：33；Bullard，2005a：30、41； Pulido，1996：32；Taylor，2000：562；Johnson，2009：20-1；Edwards，1995： 45）。 三、環境正義典範 就社會建構論（social constructionist）以觀，環境問題所指涉的並非其客觀 實存之狀態，而強調它作為集體定義過程之產物的面向。換言之，環境問題是在 社會群體發展有關議題之共享性意義與詮釋之過程中，由他們所感知、辨識與定 義出的（Taylor，2000：509；Hannigan，2006：29-33）。爰此，作為回應環境 問題之集體行動的環境運動，它所涉及的一個核心工作就是提出一套重新認識世 界的參考坐標，以資重新編派意義、形塑認知，從而吸引潛在支持者並喚起參與 者的熱情與信念（何明修，2004：162；Novotny，1995：64）。 這個建立集體行動框架的過程即是所謂的「構框3（framing）」，而不同的 框架（frames）將引導出不同運動類型。例如Dorceta Taylor（2000：524-5）便 離析出四條環境行動主義路線或主軸：荒野／野生動物／休憩保護、都市環境議 程、勞動環境議程、以及整合社會正義與傳統勞動環境之關懷，強調此間的差異 乃緣於位處不同社會區位4（social location）的人擁有迥異的環境經驗，不同的 環境經驗將影響人們如何思考與定義環境議題之社會建構過程，進而開展出分殊 的運動路線。Taylor並從環境動員的視角將美國環境運動發展歷程劃分成四個時 主導地位之新環境典範的新興環境典範（詳表二）。 期，標定環境正義為有別於居 3 構框（framing）係指在事實建構（reality construction）層次上，行動主體透過詮釋框架以建構 意義的動態發展現象與過程（Benford & Snow，2000：614）。
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社會區位（social location）意指一個人或群體在社會中所佔據的位置，該位置受性別、種族、 階級等因素之影響，而社會區位則對人們如何建構意義發生作用，並與個人或群體所能動員的
表 2-2、美國環境行動主義之階段暨其相應之典範發展 前運動 早期環境運動 現代環境運動 環境動 員階段 前運動時期 （1820~1913） 後赫奇赫奇時期* （1914~1959） 後卡森時期 （1960~1979） 後三哩島／愛渠 時期（1980～） 環境 意涵 資源與荒野 荒野與資源 荒野與人造環 境（如都市） 荒野、人造及生 活環境 典範 剝削式資本主 義典範 剝削式資本主義 典範與浪漫主義 式環境典範 新環境典範 新環境典範與環 境正義典範 * 赫奇赫奇（Hetch Hetchy）是指美國優勝美地國家公園的一處小山谷，因為水壩興建與否而引 發自然保存主義和資源保育主義兩大環保陣營之間的重大爭議。 資料來源：Dorceta Taylor（2000）。 表 2-2 所列的歷史分期是以重大事件（赫奇赫奇水壩之興建、《寂靜的春天》 出版、三哩島核泄漏事故與愛渠毒物事件）為界，指出環境動員波段轉變所連動 的環境建構主軸及主導性環境典範之遞移。在前運動時期，有關人與自然之關係 （human-nature relations）的主導性社會典範為剝削式資本主義典範（Exploitative Capitalist Paradigm，ECP），環境或自然被理解為無盡的資源，科技進步將可以 解決所有的環境問題，當時的環保人士多為戶外休閒愛好者與專業者，從事自然 保存主義（preservationist）及資源保育主義（conservationist）等環境理念之宣揚 活動，尚無群眾運動。直至 19 世紀末，開始有環境團體的組成以及群眾運動的 成形。浪漫主義式環境典範（Romantic Environmental Paradigm，REP）起源自前 運動時期，而在後赫奇赫奇時期成為與ECP相抗衡的另類環境典範，引領早期的 環境運動。該典範挑戰ECP所肇致的自然資源破壞，主張人與自然的和諧共存， 訴求政府保護野生動物與荒野，其環境論述與關懷多和前階段雷同。值得注意的 是 ， 迄 今 仍 為 美 國 環 境 思 想 核 心 之 一 的 務 實 保 育 主 義 5 （ pragmatic conservationism）即於此時期成形。接續的新環境典範（New Environmental Paradigm，NEP）立基於REP的意識形態礎石而擁抱新的世界觀，取代ECP與REP 成為現代環境運動的主流典範。其環境議程擴及影響人的議題，開始關注過往所 忽略的人造環境（如都市），批判像是核工業之類的鉅型科技，支持人口控制、 汙染防治、降低風險與環境整復，信奉後物質主義的價值，吸引了大量年輕世代 人口的加入，環境保護自此成為重要的社會價值之一（Taylor，2000）。儘管NEP 的關懷範疇已有所擴張，惟其相對傾生態中心取向（eco-centric）之立場，使得 其他環境相關的社會需要（如種族歧視、經濟貧困化、政治上剝奪參與的公民權 利）及其關心群體被排除在外，既未能翻轉資本主義成長型經濟與消費社會之社 的政治支持來實現永續型社會之願景，從而為環境 會運作原則，也無法取得足夠 5 簡言之，務實保育主義（pragmatic conservationism）強調資源（或自然）的科學管理、明智使 用與商業發展。
正義運動之浮現創造所需的社會歷史條件（Pellow & Brulle，2005a：3；Novotny， 1995）。 不同於早期環境行動者隱晦式的運用不正義框架，將環境問題建構為「人類 傷害自然」以及「世代間與世代內資源消耗不平」，環境正義運動則是高舉正義 的旗幟，透過種族、階級與性別等視角來檢視人與人以及人與自然之關係，突破 NEP的均質社會預設，揭露不同群體間受到環境影響的差異，並批判主流環境運 動的種族與階級偏見，以及狹隘的行動議程（Taylor，2000：523；紀駿傑，2010： 315；Pezzullo & Sandler，2007：2）。因為弱勢族群擁有迥異於過往環境行動者 （主要為白人、中產階級、男性）的不同環境與社會經驗，這波由有色人種發起 的環境運動將環境重新定義為「我們每日生活、工作、遊戲與學習的地方」（Lee， 1996；Novotny，1995），使傳統環境保護以及與社區每日生活息息相關的物質 環境得以接合，並聯結弱勢族群的壓迫歷史與經驗而在環境論述裡，加入主流論 述所無之「自主或自決、土地權利、民權與人權」等概念（Taylor，2000：533）， 賦予環境主義新內涵，構築新一波的草根環境動員主軸，吸引未被先前環境典範 所動員之群眾的參與，成就新興的環境典範：環境正義典範（Environmental Justice paradigm，EJP）。簡言之，環境正義運動將環境保護（如生態永續）與社會正 義的議題結合在一起，有別於主流環境團體所偏好的原始荒野與瀕危物種之保 護，從而拉出了一條與前此之環境典範不同的戰線與論述。 作為一個新興的環境典範，EJP 並未全然拒斥 NEP 的觀點與主張（如自然的 內在價值、環境規劃、限制成長等），但此二典範對於環境與社會不平等之關係 卻有顯著差異，而這樣的差異主要反映此二典範之支持者及其對「生命之網（the web of life）」詮釋的不同。對於以弱勢群體為基底組成的環境正義團體而言， 環境問題以及文化與種族歧視、性別壓迫、勞工剝削與階級隔閡等傳統上被界定 為社會性之問題，皆是每日生活或生存所必須面對的挑戰，且衍生自同一結構體 系，此二類問題因此無法裂割式理解與處理（Williams，2005；Pellow & Brulle， 2005a：2；Steady，2009：11；Pulido，1996：32；Faber，2007；Peterson et al.， 2007；Kuehn，2000：10699；Adeola，2011：165；Edwards，1995：36；Novotny， 1995；Pellow，2000：598；Anand，2004：10；Dunlap，2010：24）。儘管 NEP 支持生命之網概念所傳遞彼此相聯結（interconnection）的隱喻，惟其環境論述 與議程所體現的卻是重自然而輕人類、重荒野而輕都市；EJP 則是主張作為生命 之網一環的人類應受到相等的看重，忽略與人的議題、經驗與關懷最為相關的人 居環境（peopled environment）實屬不當（Taylor，2000：558）。具體而論，弱 勢群體的生活、工作與休閒通常在同一地理區塊，一個可堪逃避（escape）的他 方野外並不實存於其日常生活選項中（Tuan，2000），反倒是工作場所的環境問 題往往以水、空氣和土壤汙染的形式滲透到鄰里之中。如同 Daniel Zwerdling （1973：25）針砭早期環境運動未能連結低收入與貧困族群時指出的：「對勞工
與窮人來講，環境不在三百英里外或開車六小時遠的地方，而是始於每日清晨的 家中以及工作的第一聲哨響時。」換言之，家與社區、工作場所、學習以及休憩 等環境處所事實上是彼此相連的。爰此，為了達臻環境正義之目的，EJP 中的環 境係一整全之體（total and comprehensive），所指涉的除了綠地、自然與人造環 境之外，更及於社會文化、經濟與政治環境（Steady，2009：2）。
四、主張：17 點環境正義原則
誠如 David Getches 與 David Pellow（2002：4）所指出的，環境正義運動萌 生於種族歧視與環境侵害的交匯處。有鑒於環境惡物循著社會上諸如種族或社經 地位之類不平等軸線而分配，特別是其種族特徵（即有色人種），環境正義運動 初期係以環境種族主義之名為號召，主張正視並打破低收入者與有色人種社區承 擔著不成比例的環境負荷（environmental burdens）之社會不公平現象，以及該 現象所附麗的歧視性環境政策與舉措。這裡所指的歧視不僅止於公開，或是帶有 強烈主觀動機的歧視行為，也包含鑲嵌於政府或企業法令規章與執行系統中的制 度性歧視（Bullard，2005a：32；Bryant，1995：5；Adeola，2011：170；Cole & Foster，2001：79；紀駿傑，1996）。惟該運動並不以辨識問題現象之存在為滿 足，且逐漸認識到歧視可能來自具有連動性的多重來源，亦即「壓迫的共時性 （simultaneity of oppression）」之狀況，乃改採較具包容性的環境正義之用語 （Taylor，2000：523；Kuehn，2000：10682）。質言之，環境正義係緣於環境 因素而引發的社會（不）正義，尤其是關乎強勢與弱勢團體間不對等關係的議題 （紀駿傑，1996）。 隨著環境正義運動的開展，其關照範疇並不以種族議題自限，而係要求去除 任何形式的歧視與偏見，領域廣佈生態保全、勞動安全、族群自決、基本環境權 等，強調人人皆能享受公平的待遇並能有意義的參與之普世性訴求（紀駿傑， 1996；石慧瑩、江明修，2012；Faber，1998；Newell，2005；Smith & Pangsapa， 2008；Adeola，2011）。例如 1991 年美國首屆「全國有色人種環境領袖高峰會」 的議程便涵蓋了公共健康、勞工安全、土地使用、交通運輸、住宅、資源分配以 及社區賦權等主題，遠遠超越環境正義運動原初的反毒物訴求（Bullard，2005a： 20）。這樣的全民政策導向或普世性更具體展現於該會所發表的《環境正義原則》 中(First National People of Color Environmental Leadership Summit，1991/2005)：
1. 環境正義確認地球之母的神聖性，生態調和，物種間的互賴性以及他們 免於遭到生態摧殘的自由。
2. 環境正義要求公共政策是基於所有人種的相互尊重與正義而制訂，去除 任何形式的歧視與偏見。
以倫理的、平衡的以及負責的態度使用土地及可再生資源。 4. 環境正義呼籲普遍保障人們免於受核子試爆及採取、製造、和棄置有毒 廢棄物與毒品之威脅；這些威脅侵犯了人們對於享有乾淨的空氣、土地、 水及食物之基本權利。 5. 環境正義確認所有族群有基本的政治、經濟、文化與環境之自決權。 6. 環境正義要求停止生產所有的毒素、有害廢棄物及輻射物質，而過去及 目前的生產者必須負起全責來清理毒物以及防止其擴散。 7. 環境正義要求在所有決策過程的平等參與權利，包括需求評估、計畫、 付諸實行與評估。 8. 環境正義強調所有工人享有一個安全與健康的工作環境，而不必被迫在 不安全的生活環境與失業之間做一個選擇的權利。它同時也強調那些在 自家工作者免於環境危害的權利。 9. 環境正義保障環境不正義的受害者收到完全的賠償，傷害的修繕以及好 的醫療服務。 10. 環境正義認定政府的環境不正義行為是違反聯合國人權宣言及聯合國種 族屠殺會議（convention on genocide）的行徑。 11. 環境正義必須認可原住民透過條約、協議、合同、盟約等與美國政府建 立的法律及自然關係來保障他們的自主權及自決權。 12. 環境正義主張我們需要都市與鄉村的生態政策來清理與重建都市與鄉村 地區，使其與大自然保持平衡。尊重所有社區的文化完整性，並提供公 平享用所有資源的管道。 13. 環境正義要求嚴格執行告知（被實驗/研究者）而取得其同意的原則，並 停止對有色人種施行生育、醫療及疫苗的實驗。 14. 環境正義反對跨國企業的破壞性行為。 15. 環境正義反對對於土地、人民、文化及其它生命形式實施軍事佔領、壓 迫及剝削。 16. 環境正義呼籲基於我們的經驗及多樣文化觀，對目前及未來世代進行社 會與環境議題的教育。 17. 環境正義要求我們個人做出各自的消費選擇，以消耗最少地球資源及製 造最少廢物為原則；並立志挑戰與改變我們的生活型態以確保大自然的 健康，供我們這一代及後代子孫享用。 從這 17 點《環境正義原則》可以發現，環境正義運動所涉入的議題甚廣， 凡是關聯到人、自然以及鄉村與都市環境者，皆在其列。該等關懷可以約略區分 成生態原則與土地倫理、 環境人權、生態民主、自主權與自決權、同世代和跨 世代公平、企業與社區（勞工）之關係等六大面向，在空間領域上則是橫跨地方、 區域、國家與國際等層次，並且突破了種族與社會階級之界限。如此廣褒的目標 意謂著，環境正義運動追求的實無異於一個良善社會（a just and better society），
因為環境正義與良善社會皆構築於民主、平等以及可居性等前提之上（Faber， 1998；Foreman，1998：4；Bullard，2005a：25；Adeola，2011：174；Pezzullo & Sandler，2007：5；Widawsky，2008：584；Kuehn，2000：10699）。 整體而言，環境正義運動所訴求的是讓每一個人都能夠擁有乾淨、健康、安 全、具生產力的生活環境，支持其生活與福祉，該等權利不受任何企業、政府或 其他有權力組織的侵害（Bryant，1995：6；Adeola，2011：169；彭國棟，1998： 6）。是以在「分配正義（distributive justice）」層面上，不僅主張環境保護與改善 之機會與成果應廣澤全民，同時更要求環境惡物與風險的消除或極小化而非均 分，亦即一種「把馬桶堵上」或「不要在地球上（Nowhere on Planet Earth）」 （Edwards，1995：49）的行動策略。畢竟，環境保護以維繫乾淨的土地、空氣、 水，以及對其他環境資源的平等接近與使用應是每個人、每個社會群體所共享的 平等權利而非少數人的特權（Bullard，2005a：30）。但是由於現實上存在各種結 構性不平等、制度性壓迫、乃至於歷史文化因素形成的歧視與限制，致使該等基 本權利未能獲得應有的保障，從而引發環境正義運動。質言之，環境正義運動可 視為一個弱勢族群或權利被侵害之群體「自我賦權（self-empowering）」的政治 回應。 貳、環境正義之內涵 一、環境正義內涵探究 如前所述，環境正義運動係一個跨種族、性別與階級界限，關懷議題廣泛， 本質上追求良善而可居社會的草根運動。但是這樣的描述並未能具體說明該運動 所欲追求的「環境正義」究指為何？就政策科學（policy science）而言，問題並 不像物理現象般的存在，等待我們去發現，而是在諸多可能解釋的選擇過程中被 形塑出來的（Rittel & Webber，1973：161；Lindblom & Cohen，1979：50； 徐 世榮，2001：320-2）。一如其他的社會問題，環境（不）正義的定義也涉及了 不同價值、意識型態或利益取向之爭辯，不易獲致共識。要之，此與正義本身係 一個「本質性爭議概念（essentially contested concept）」有關（Jary & Jary，2005： 362；Gallie，1956）。這樣的定義難題又被環境正義之特性進一步複雜化，亦即 環境正義涵蓋的地域範圍橫跨國際、國家與地方等不同層級，所界定的「環境」 概念內涵寬廣，且關注兼及公共健康、資源保育及勞工安全等等不同類型的環境 相關議題（Kuehn，2000：10681），造成各家學者定義分殊、環境正義團體關 況 注議題眾多又各有側重之景 6。 6 例如，根據Taylor（2000：538）對環境正義組織的調查，該等組織著墨的議題相當廣泛：水 汙染、毒物、廢棄物處理、社區組織、空氣污染、資源回收、勞工健康與安全、居住、殺蟲劑、 能源、公園與休閒、野生動物、鉛毒害、選址、石棉。而Robert Benford（2005：48）的調查， 該運動關注的議題達 52 項之多。
