第三章 台灣空間計畫體系：以程序面觀察為重心
第三節 設置科學工業園區所涉相關計畫之程序規範
承續前節對於台灣空間計畫體系的敘述性說明，本節以設置科學工業園區所 涉及的相關程序規範，做進一步的爬梳。基於過往設置科學工業園區的經驗，其 用地多由非都市地區之農業用地轉用而得，例如本研究個案之中科四期二林園區 與竹科宜蘭園區紅柴林基地均然，非都市土地使用變更因此係園區設置所涉及之 空間計畫與管制體系的核心部分；另因目前的非都市土地變更機制主要依據所謂 的「目的事業導向的開發許可制」，其間「事業許可」為非都市開發案件能否獲 得核准之關鍵（徐芬微，2003：4）。爰此，行文安排上係以興辦事業計畫與非 都市土地使用變更為主軸，具體描繪科學工業園區設置之整體程序規範。
壹、非都市土地使用管制架構及其制度沿革概述
按現行《區域計畫法施行細則》第 10 條之規定，區域土地之使用管制計有 三大類型：首先，已發布都市計畫及依《都市計畫法》第 81 條規定為新訂都市 計畫或擴大都市計畫而先行劃定計畫地區範圍，實施禁建者為「都市土地」，依
《都市計畫法》管制；其次，非屬前述都市土地之土地者為「非都市土地」，其 管制依據為依《區域計畫法》第 15 條第 1 項授權訂定之《非都市土地使用管制 規則》；三者，根據《國家公園法》劃定之「國家公園土地」，依國家公園計畫 執行管制。歷史性地來看，台灣的非都市土地使用管制之濫觴，係 1973 年內政 部函頒的《實施都市計畫以外地區建築物管理辦法》，但亦僅止于興建建築物及 建築線管制等相關規定，前此則可謂是「自由建築使用時期」；至於現行之「土 地分區管制」，則是自 1974 年制定公布《區域計畫法》與 1976 年內政部訂定發 布《非都市土地使用管制規則》起，逐步建立而成（賴宗裕、陳立夫，2004：72）。
在此一土地分區管制制度下，非都市土地（不含國家公園土地）之管制依《區 域計畫法》第 15 條規定，應由直轄市或縣（市）政府，按照「非都市土地分區 使用計畫」，製定「非都市土地使用分區圖」，並編定各種「使用地」，據以執 行。換言之，非都市土地管制係循「計畫指導」以進行「兩層級式分區、編定管 制」之規範模式（戴秀雄、王珍玲，2011：21）。惟須注意者是，區域計畫並未 直接對個別土地為分區或編定，而是對計畫空間範圍內之非都市土地做出指導性 的指示，引導地方政府對土地做出符合各該區域計畫之分區與編定，至於實際之 管制仍直接適用《區域計畫法》第三章「區域土地使用管制」之規定，以及更具 體詳細的《非都市土地使用管制規則》與《非都市土地容許使用執行要點》，而 非區域計畫；且就現行《非都市土地使用管制規則》相關規定與實務運作來看，
分區與編定一旦確定後，各該土地之使用僅依照上開規則之附表一（即容許使用 項目和許可許用細目）執行管制，實與區域計畫內容全然無涉（ibid：29、32）。
倘由非都市土地使用變更以觀，其方式大抵上可以區分成「開發許可」和「用 人所需土地編定種類之目的，而異於英國規劃許可制（planning permission）用 以管控、確保個別土地開發案符合綜合計畫之「計畫管制」設計（戴秀雄、王珍
方式之作用。惟此一運作模式，卻會導致所謂的「管制」現況與區域計畫之應有
「指導」相互逸脫的問題。
另因 2001 年「全國經濟發展會議」之簡化土地使用變更流程之意見，內政 部于同年函頒《非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委託直轄市縣（市）
政府辦理審查作業要點》，將 10 公頃以下之分區變更案件委由地方政府負責審 查12，且基於「強化地方審議自主性及落實地方自治」之考量，該面積規定復于 2009 年進一步放寬為 30 公頃13。此等委辦規定於 2013 年修正之區域計畫法施行 細則第 18 條14已有重大變更，亦即在「直轄市、縣（市）區域計畫公告實施後」，
圖 3-7 非都市土地分區使用管制架構圖 資料來源：修改自賴宗
裕、陳立夫（2004：80）
12 此一委託辦理之法源依據係，2001 年版之《區域計畫法施行細則》第 16 條之 4，該條規定「依 本法第十五條之一第一項第二款規定申請開發之案件，於一定面積以下者，區域計畫擬定機關 得委託直轄市、縣 (市) 政府辦理審議許可。前項之一定面積，由中央主管機關定之」。
13 該審查作業要點於是次修正更名為《非都市土地使用分區及使用地變更申請案件委辦直轄市縣
（市）政府審查作業要點》。
14 《區域計畫法施行細則》第 18 條前二項規定分別為，「直轄市、縣（市）區域計畫公告實施 後，依本法第十五條之一第一項第二款規定申請開發之案件，由直轄市、縣（市）主管機關辦 理審議許可。但一定規模以上、性質特殊、位於環境敏感地區或其他經中央主管機關指定者，
應由中央主管機關審議許可」，以及「直轄市、縣（市）區域計畫公告實施前，依本法第十五 條之一第一項第二款規定申請開發之案件，除前項但書規定者外，中央主管機關得委辦直轄 市、縣（市）主管機關審議許可」。
地方政府審議開發許可案件將成為原則，僅於「一定規模以上、性質特殊、位於
學工業園區之程序規定實處法制不備的狀態，而在此一法律規範下之竹科與南科 設置經驗，其設立流程則如圖 3-8 所示。儘管在行政實務上可以劃分出國科會擬 定計畫、評議委員會審議、環境影響評估以及計畫確定等程序單元，惟其法制面 則是由行政院獨攬計畫擬定與確定之權限，展現出戒嚴時期行政權獨大的歷史景 況。嗣後，此一規定雖修改為「行政院國家科學委員會（以下簡稱國科會）依本 條例之規定，得選擇適當地點，報請行政院核定設置科學工業園區」，將計畫擬 定與計畫確定之權責機關劃分開來，但仍不脫「行政內部作業程序」規定之本質
（李建良，2011a：14），有意義的程序法制實仍近乎闕如。誠如該條文之修正 理由所示，「有關園區之擴建或新設，其整體發展策略及可行性評估與規劃，目 前均係由國科會承辦各項先期相關作業與方案之研擬後，再報由行政院核定，爰 將條文中『行政院』修正為『行政院國家科學委員會』，並明定設置園區應報請 行政院核定」。若以依此規定而設立之中科三期來看，圖 3-9 看似繁複的步驟究 其實亦只有國科會籌設或擬定計畫，以及行政院核定或確定計畫兩個程序單元；
亦即，在「國科會立案」之前的步驟概屬規劃過程。細究此等流程，可察覺行政 部門對於所謂的「嚴謹的基地評選」之強調（張運宗，2008：36）；另值得注意 的是，前一時期的計畫程序發動原因，已由整體性「政策需求」或「高位階之行 政計畫」（如亞太營運中心）轉變成個別廠商「建廠需求」，反映出行政部門在 園區設置事務之角色扮演上，已有「主導者」與「配合者」之異。
圖 3-8 科學工業園區設立流程（2001 年以前）
資料來源：修改自林明鏘（1999：53）。
在相同的法制規範下，中科四期的設立一如中科三期的流程般，行政部門亦 將重點放在用地遴選上，並進一步細緻化其作業，分「檢核、初選及決選」三階 段，執行「推甄基地基本資料審核、候選基地適宜性評量及候選基地優序綜合評 比」等內容（詳圖 3-10）；惟因僅 7 處基地參與推甄，故實際上係採以檢核、決 選二階段評選之公開評選方式進行，其整體籌設流程如圖 3-11 所示（張運宗，
2008：232-239）。
至於所謂的政策思考則係配合光電產業發展次世代廠用地需求、台中園區不 敷使用、擴大中部區域既有科技產業群聚規模、以及加速中部區域產業轉型升級 腳步（中部科學工業園區管理局，2010）。
圖 3-9 中科第三期發展區籌設流程 資料來源：張運宗（2008：36）。
圖 3-10 中科四期擴建案基地遴選作業時程表 資料來源：張運宗（2008：234）。
圖 3-11 中科第四期發展區籌設流程
資料來源：楊文科（2009：32-6）；張運宗（2008：232-239）。
二、開發許可階段
取時效（經濟建設委員會，2006：90）。須得注意的是，根據《非都市土地使用 保留事項．因此行政法律中設有主管機關之規定，乃屬通例（黃錦堂，2006：287）， 並明文於《行政程序法》第 11 條第 1 項，「行政機關之管轄權，依其組織法規
此外，有一程序疑義值得探討。《非都市土地使用管制規則》第 17 條明定，
與會時「發表意見」，既弱化其「確保糧食安全、維護農地資源25」立場之捍衛 能力，更有違「依法行政」之原則，誠屬不當。
圖 3-12 使用分區及使用地變更計畫一併申請案件之審議流程 資料來源：非都市土地使用管制規則附表二。
然而，更為關鍵的問題是，作為興辦事業人送審文件之一的農業主管機關同 意變更文件，被轉換成在區域計畫委員會專案小組審查會議前取得，是否導致原 應于初審階段即可能被退件或要求補正之案件，卻得以賡續進行，破壞程序正義 之原則。更深一層地看，此等設計加上「徵詢農業主管機關審查同意」之語，似 乎反應了農業部門的「諮詢」角色。也就是說，中央或地方農業主管機關在開發 提供「意見諮詢、資訊提供、參與會勘」等功能的 許可審議過程中，扮演的是的
25《農業用地變更使用審查小組設置要點》第 1 條參照。
協助性角色，而非維護並尊重總體農業政策（游貞蓮，2009：5-5）。不過此等 設委員會，2006：96-726）。此間所指之「審議」，性質上迥異於《非都市土地 開發審議作業規範》總編第 8 點，有關「直轄市、縣（市）政府及區域計畫擬定
圖 3-13 科學工業園區設置流程圖
資料來源：修改自《非都市土地使用管制規則》附表二；《內政部非都市土地申
資料來源：修改自《非都市土地使用管制規則》附表二；《內政部非都市土地申